從“山東問題疫苗事件”看人大特定問題調(diào)查權(quán)

戴激濤

一、問題的提出

2016年3月，山東警方破獲案值5.7億元非法疫苗案，疫苗未經(jīng)嚴格冷鏈存儲運輸銷往全國24個省市。為進一步督促查清案件，國務院批準組織聯(lián)合調(diào)查組調(diào)查“山東疫苗事件”。截至2016年4月11日，共立刑事案件192起，刑事拘留202人，已批準逮捕22人；已查實涉案藥品經(jīng)營企業(yè)45家；初步核實涉案疫苗流入接種單位59家。在該事件的處理過程中，國務院積極開展相關調(diào)查，并向社會公眾承諾及時公布調(diào)查及督查結(jié)果[1]。其實，作為國家權(quán)力機關和民意代表機關的人大，在面對引發(fā)公眾關注和涉及公共利益的重大事件時，亦應努力發(fā)聲、積極作為。根據(jù)憲法及相關法律的規(guī)定，人大及其常委會有權(quán)對重大社會事件或涉及公共利益的熱點問題行使特定問題調(diào)查權(quán)，以充分發(fā)揮人大的監(jiān)督實效。為此，本文試圖對人大特定問題調(diào)查權(quán)進行簡要分析，探討人大特定問題調(diào)查權(quán)行使的現(xiàn)況及存在的問題，并提出相關完善建議，從而切實維護民眾權(quán)益。

二、人大行使特定問題調(diào)查權(quán)的現(xiàn)況及問題

特定問題調(diào)查權(quán)作為立法機關的固有權(quán)力，是國家權(quán)力機關依法組織特定問題調(diào)查委員會對特定事項進行調(diào)查的一種法定監(jiān)督權(quán)力?！霸趹椃ㄙx予人大的監(jiān)督方式中，人事任免權(quán)、財政預算決定權(quán)、質(zhì)詢權(quán)雖常被關注，但這些方式或為抽象性監(jiān)督，或為被動性監(jiān)督，相比而言，特定問題調(diào)查權(quán)具有更為實質(zhì)性的監(jiān)督功能?！盵2]正因為人大行使特定問題調(diào)查權(quán)更具強硬性、針對性和及時性的特點，故此被稱為人大監(jiān)督的“尚方寶劍”[3]。

在規(guī)范層面，我國人大及其常委會行使調(diào)查權(quán)的主要法律依據(jù)包括憲法、地方組織法、監(jiān)督法、代表法和預算法等相關規(guī)定。我國現(xiàn)行憲法第七十一條規(guī)定，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應的決議。”“調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料。”地方組織法第三十一條規(guī)定，“縣級以上地方各級人民代表大會可以組織特定問題的調(diào)查委員會?！薄罢{(diào)查委員會應當向本級人民代表大會提出調(diào)查報告。人民代表大會根據(jù)調(diào)查委員會的報告，可以作出相應的決議。人民代表大會可以授權(quán)它的常務委員會聽取調(diào)查委員會的調(diào)查報告，常務委員會可以作出相應的決議，報人民代表大會下次會議備案?！钡胤浇M織法第五十二條規(guī)定，“主任會議或者五分之一以上的常務委員會組成人員書面聯(lián)名，可以向本級人民代表大會常務委員會提議組織關于特定問題的調(diào)查委員會，由全體會議決定?！薄罢{(diào)查委員會應當向本級人民代表大會常務委員會提出調(diào)查報告。常務委員會根據(jù)調(diào)查委員會的報告，可以作出相應的決議?！北O(jiān)督法第三十九條規(guī)定，“各級人民代表大會常務委員會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關于特定問題的調(diào)查委員會?！贝矸ǖ谑鶙l規(guī)定，“縣級以上的各級人民代表大會代表有權(quán)依法提議組織關于特定問題的調(diào)查委員會。”預算法第八十四條規(guī)定，“各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務委員會有權(quán)就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調(diào)查，有關的政府、部門、單位和個人應當如實反映情況和提供必要的材料?！睆纳鲜龇傻囊?guī)定可以看出，特定問題調(diào)查權(quán)是法律規(guī)定的人大及其常委會行使的一種剛性監(jiān)督方式，這種監(jiān)督方式有兩個特點：一是必須遵照法律的規(guī)定行使，人大行使特定問題調(diào)查權(quán)有著嚴格的法律程序；二是以特定問題的發(fā)生為前提條件，特定問題一般包括社會影響重大、涉及公共利益或是引起群眾強烈不滿的群體性事件等等。

在實踐中，我國人大對特定問題行使調(diào)查權(quán)的實例尚不多見，根據(jù)學者們的研究，特定問題調(diào)查是人大極少運用的一種監(jiān)督形式，基本處于“沉睡”狀態(tài)[4]。迄今為止，全國人大及其常委會尚無正式運用特定問題調(diào)查權(quán)的事例。在地方人大啟動特定問題調(diào)查權(quán)的事例中，比較引人關注的有：2000年5月，安徽省合肥市人大常委會成立汪倫才案件特定問題調(diào)查委員會；2003年3月，四川省成都市錦江區(qū)人大常委會成立了特定問題調(diào)查委員會；2005年6月，湖南省益陽市人大常委會組織特定問題調(diào)查委員會，對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)歷年形成的閑置土地進行逐宗調(diào)查核實；2008年10月，湖南省永州市人大常委會作出《關于組織特定問題調(diào)查委員會對瀟湘平湖“得月舫”游輪有關問題進行調(diào)查的決定》；2011年4月，湖南省宜章縣對于康達水泥廠開展特定問題調(diào)查；2014年5月，浙江省云和縣人大對財政存量資金啟動特定問題調(diào)查程序；2015年10月，全國人大常委會預算工委副主任蘇軍率調(diào)研組到浙江云和縣就“云和人大特定問題調(diào)查”開展專題調(diào)研。雖然人大特定問題調(diào)查權(quán)工作開展較少，但就效果而言，還是非常好的，促進了當?shù)厝罕娖毡殛P注的社會問題的解決，贏得了普遍好評。然而，在現(xiàn)實中仍然有觀念和制度兩方面的原因影響人大特定問題調(diào)查工作的開展。

在觀念層面，由于現(xiàn)有法律對人大行使特定問題調(diào)查權(quán)的規(guī)定更多的是將其定位為一項臨時性、補充性的監(jiān)督職能，使得大家對這項職權(quán)形成了一種“圖安穩(wěn)的不想用，膽子小的不敢用，環(huán)境差的不能用”[5]，“想調(diào)查就調(diào)查，覺得麻煩不用調(diào)查也沒關系”的偏見，加之現(xiàn)行憲法第七十一條將“特定問題調(diào)查權(quán)”的啟動條件規(guī)定為“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候”，讓大家難以把握到底什么時候才是“必要的時候”；而且人大特定問題調(diào)查權(quán)并非人大的經(jīng)常性、必要性監(jiān)督手段，全國人大議事規(guī)則也沒有對憲法中的“必要”進行具體規(guī)定。地方組織法和監(jiān)督法則將臨時調(diào)查委員會成立條件規(guī)定為“全體會議或常委會決定”，這使得人大及其常委會在現(xiàn)實中要展開特定問題調(diào)查比較困難。此外，社會公眾潛意識里將“調(diào)查”“啟動調(diào)查”理解為“處置”“追責”的前置程序，一聽到“調(diào)查”就非常緊張。這種思維方式對人大行使特定問題調(diào)查權(quán)桎梏至深，造成人大在啟動調(diào)查程序時往往非常謹慎，會選擇盡量少用或者不用這種監(jiān)督方式以避免民眾產(chǎn)生緊張和恐慌的心理。要充分發(fā)揮人大對特定問題調(diào)查權(quán)的監(jiān)督職能，應重新認識和理解人大這項重要的、獨特的監(jiān)督權(quán)，對人大行使特定問題調(diào)查權(quán)的內(nèi)涵與外延進行規(guī)范界定，改變?nèi)藗儗θ舜筇囟▎栴}調(diào)查制度存在的成見和誤解。

在制度層面，由于現(xiàn)行法律對人大啟動特定問題調(diào)查程序等相關規(guī)定較為嚴格，這在一定程度上限制了人大特定問題調(diào)查權(quán)的行使。全國人大議事規(guī)則規(guī)定，3個以上的代表團或者1/10以上的代表聯(lián)名，可以提議組織關于特定問題的調(diào)查委員會。根據(jù)其他相關法律規(guī)定，委員長會議、主任會議、1/5以上常委會委員可以向本級人民代表大會常務委員會提議組織關于特定問題的調(diào)查委員會；縣級以上的地方各級人民代表大會1/10以上代表書面聯(lián)名，可以向本級人民代表大會提議組織關于特定問題的調(diào)查委員會。其實，由人大代表或常委會委員聯(lián)名發(fā)起啟動調(diào)查機制的情形很難出現(xiàn)，實踐中更多是由人大常委會主任向常委會提出成立調(diào)查委員會，或者人大常委會主任通過人大常委會主任會議向本級人大常委會提出。這無疑表明，調(diào)查委員會的成立往往與個別領導的密切關注有關[6]。由此可見，人大特定問題調(diào)查權(quán)的啟動程序給人大行使該項職權(quán)帶來了事實上的障礙和實施上的難題。再者，各級人大及其常委會組織特定問題調(diào)查委員會的程序、調(diào)查權(quán)行使的方式、調(diào)查結(jié)果的處理機制、特定問題調(diào)查委員會的構(gòu)成及職責、被調(diào)查對象的權(quán)利和義務等問題尚缺乏具體統(tǒng)一的規(guī)定，造成實踐中人大行使調(diào)查權(quán)沒有明確的規(guī)范支持和文本依據(jù)。根據(jù)權(quán)力法定原理，國家權(quán)力應當在法治軌道內(nèi)運行，法律應當對權(quán)力邊界進行明確規(guī)定，保障國家權(quán)力機關既不失職，又不越權(quán)。這既是人大特定問題調(diào)查權(quán)順利有效實施的前提，也是防范和避免國家權(quán)力對公民權(quán)利可能造成侵犯的客觀要求。

三、運用法治思維和法治方式促進人大特定問題調(diào)查權(quán)的行使

黨的十八大提出，提高領導干部運用法治思維和法治方法深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，從而全面推進依法治國，實現(xiàn)國家各項工作的法治化。簡單來說，法治思維是指在決策、執(zhí)行和解決社會矛盾和沖突的過程中，權(quán)力主體能夠基于法治理念，有效運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯分析和處理所遇到和所要處理的各種問題的思維活動與過程。法治思維特別強調(diào)公權(quán)力主體在行使權(quán)力的過程中，應當牢記權(quán)力行使邊界，遵守法定程序，不得濫用權(quán)力，沒有超越法律的特權(quán)。法治方式則是運用法治思維來處理、分析和解決問題的行為方式。法治思維與法治方式是內(nèi)在和外在的關系，法治思維決定著法治方式，法治方式體現(xiàn)著法治思維。將法治思維和法治方式應用于所有治理領域，是黨的十八大以來一系列重要文件所確立的實現(xiàn)國家治理和社會治理現(xiàn)代化的基本要求。因此，在國家的各項具體工作中，公權(quán)力的行使者應嚴格遵守法律規(guī)定，運用法治思維和法治方式來認識問題、分析問題和解決問題，養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的思維習慣，這是權(quán)力規(guī)范化運行的應有之義。已有的實例充分表明，特定問題調(diào)查在人大及其常委會監(jiān)督中可以發(fā)揮重要作用，以后人大在開展特定問題調(diào)查工作時，如果能夠充分運用法治思維和法治方式，無疑將更有助于促進該項職權(quán)的有效行使，更充分地實現(xiàn)“國家尊重和保障人權(quán)”的義務。

一方面，運用法治思維和法治方式要求準確定位憲法中所規(guī)定的人大特定問題調(diào)查權(quán)的權(quán)力屬性，清楚界定人大特定問題調(diào)查權(quán)的內(nèi)涵與外延。依法治國首先是依憲治國，法治的直接體現(xiàn)就是憲治；運用法治思維首先是運用憲法思維，運用法治方式首先就是以憲法為開展各項工作的最高行為準則。要準確理解憲法第七十一條對于“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要時”行使調(diào)查權(quán)的規(guī)定，有必要界定“必要”的涵義。這就需要對調(diào)查權(quán)的啟動程序由全國人大常委會通過憲法解釋或者立法方式進行具體明確的規(guī)定，從而規(guī)范調(diào)查權(quán)啟動的實質(zhì)性標準或程序性標準，比如對“特定問題”的范圍進行列舉式的說明，如2009年云南省彝良縣人大常委會通過的《彝良縣人大常委會關于特定問題調(diào)查辦法》第四條對特定問題進行了詳細規(guī)定：“（一）縣人民代表大會常務委員會對屬于職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的問題；（二）本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的違反憲法、法律、法規(guī)和上級或者本級人大及其常委會決議、決定的重大事件；（三）本行政區(qū)域內(nèi)的國家機關工作人員的重大違法、瀆職、失職事件；（四）本行政區(qū)域內(nèi)有重大影響的冤案、假案以及公民和法人的重大控告、申訴案件等。”再者，可以對提起啟動程序的代表或委員的人數(shù)等條件結(jié)合實際情況進行規(guī)定，解決當前人大行使調(diào)查權(quán)啟動程序過于嚴格的瓶頸，改善人大特定問題調(diào)查權(quán)行使不力的現(xiàn)狀。

另一方面，運用法治思維和法治方式要求充分發(fā)揮各級人大代表在特定問題調(diào)查制度中的作用，既有效保障縣級以上各級人大代表對組織特定問題調(diào)查委員會的提議權(quán)和參與權(quán)，同時又應對特定問題調(diào)查權(quán)的行使邊界及法律責任進行明確規(guī)定，確保權(quán)力在法治軌道內(nèi)運行。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，縣級以上各級人大代表對組織特定問題調(diào)查委員會享有提議權(quán)和參與權(quán)，因此，人大代表應積極行使憲法和法律賦予的監(jiān)督職權(quán)，在面對諸如“山東疫苗事件”這樣的重大社會問題時，積極履行法定職責，查明真相、收集證據(jù)，保障公眾對于事件真相的知情權(quán)，實現(xiàn)“人大是國之重器，不鳴則已，鳴則擲地有聲”[7]的愿景。同時，人大在開展特定問題調(diào)查工作時應充分運用法治思維和法治方式，完善相關立法對于各級人大及其常委會啟動特定問題調(diào)查程序的標準、調(diào)查權(quán)行使的方式和程序機制、調(diào)查結(jié)果的處理機制、特定問題調(diào)查委員會的構(gòu)成及法律職責等問題的具體規(guī)定，使人大開展特定問題調(diào)查工作有法可依、有制可遵、有序可守、有章可循。目前，地方各級人大已相繼出臺相關辦法進一步規(guī)范人大開展特定問題調(diào)查工作，如2012年云南昭通市人大常委會通過的《昭通市人民代表大會常務委員會組織關于特定問題的調(diào)查委員會辦法》、2013年?？谑腥舜蟪Ｎ瘯雠_的《海口市人民代表大會常務委員會特定問題調(diào)查辦法》等等。這些法律規(guī)范性文件的出臺不僅有利于及時解決人民群眾強烈關注的專門性、突出性問題，促進社會秩序的良好運轉(zhuǎn)；而且可以充分發(fā)揮人大作為國家權(quán)力機關和民意代表機關的民主性價值和工具性價值，督促人大積極履行“尊重和保障人權(quán)”的憲法義務，并為條件成熟時制定統(tǒng)一的人大特定問題調(diào)查權(quán)實施辦法提供了地方經(jīng)驗參考。

參考文獻：

[1]新華社：《山東濟南非法經(jīng)營疫苗系列案件部門聯(lián)合調(diào)查組通報調(diào)查進展情況》，載《人民公安報》2016年4月14日。

[2]郭大林：《全國人大特定問題調(diào)查權(quán)的憲法之維》，載《政治與法律》2015年第12期。

[3]曹眾：《地方人大及其常委會組織特定問題調(diào)查考量與反思》，載《人大研究》2011年第3期。

[4]謝文英：《啟動人大特定問題調(diào)查，離我們有多遠》，載《檢察日報》2015年8月24日。

[5]邵擁軍：《特定問題調(diào)查權(quán)的研究和思考》，載《人大研究》2005年第9期。

[6]溫澤彬：《人大特定問題調(diào)查制度之改革》，載《法學》2015年第1期。

[7]田必耀：《“云和經(jīng)驗”和“廣東實踐”》，載《人民之友》2016年第2～3期。

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