農(nóng)村公共產(chǎn)品多主體供給研究

楊肖肖++趙辰光

摘 要：農(nóng)村公共產(chǎn)品的單一供給模式即政府單一供給模式嚴(yán)重制約著我國農(nóng)村的進一步發(fā)展。如何改進農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給模式成為促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要因素。本文在分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題及原因的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品多主體供給模式的構(gòu)想，為解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給單一性問題出謀劃策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給；多主體

中圖分類號：F3020.2 文獻標(biāo)識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.07.016

Abstract： A single mode of supply of rural public goods which was the government single supply mode severely restricts the further development of Chinas rural areas. How to improve rural public product supply model to become an important factor in promoting the development of rural economy and society. Based on the analysis of problems and reasons of the supply of public goods in rural areas， put forward a conception of constructing the rural public products supply main body mode， in order to solve the problem of single supply of public goods in rural areas， advices and suggestions were given.

Key words： rural public goods； supply； multi subject

1 農(nóng)村公共產(chǎn)品的基本概念

農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)村發(fā)展必不可少的資源，為農(nóng)村提供足夠數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品，有利于“三農(nóng)”問題的解決，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。理論上講，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要包括公共工程、公共教育、社會保障產(chǎn)品、行政機構(gòu)管理費等。具體來說，公共工程主要包括灌溉等大型水利設(shè)施、大規(guī)模的植樹造林、農(nóng)村環(huán)境保護工程等，用于促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展和環(huán)境的改善。公共教育主要是農(nóng)村的九年義務(wù)教育制度，農(nóng)村各類學(xué)校的教育支出還包括農(nóng)村的掃盲工作。社會保障產(chǎn)品主要包括農(nóng)村最低生活保障制度，對農(nóng)村“五保戶”、貧困農(nóng)民的生活救濟等，還要促進農(nóng)村醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。行政機構(gòu)管理費和事業(yè)單位事業(yè)費是指基層政府發(fā)揮其職能所需要的管理費，如農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣、畜牧獸醫(yī)、水利部門所需經(jīng)費等。

大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間，僅有不完全的非排他性與非競爭性的產(chǎn)品，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會保障等[1]。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和供給質(zhì)量直接關(guān)系著整個農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況及原因分析

2.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀

2.1.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給數(shù)量不足 當(dāng)前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，社會保障制度不健全。一是農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)有待完善。要想提高土地的利用效率，就必須促進農(nóng)業(yè)的機械化和集約化種植，而這需要政府的政策指導(dǎo)和財政補貼的支持，需要政府加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，包括機器設(shè)備、灌溉設(shè)施。而且國家對農(nóng)村文化教育的投入不足。農(nóng)村教育所需費用依靠財力有限的地方政府，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校供給不足，大多數(shù)情況下都是幾個大村莊一個小學(xué)校，導(dǎo)致很多學(xué)校學(xué)生數(shù)量太多，而教室和教師太少，學(xué)校的數(shù)量和教師的質(zhì)量難以滿足農(nóng)村發(fā)展的需要。而且很多農(nóng)村沒有圖書館和供群眾學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)設(shè)施，無法滿足農(nóng)村村民對知識文化的需求。二是社會保障性質(zhì)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。農(nóng)村的醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施不足，很多農(nóng)村沒有正規(guī)的醫(yī)院，農(nóng)民如果要做各種檢查必須去縣城的大醫(yī)院，這使很多農(nóng)民害怕生病。而且農(nóng)村的養(yǎng)老保險和失業(yè)保險還沒有完全建立，公共財政還沒有用于農(nóng)村的每一個角落。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的總量不足嚴(yán)重制約著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。它是造成我國鄉(xiāng)村治理低水平的“瓶頸”，直接影到社會主義新農(nóng)村建設(shè)及全面建成小康社會的實現(xiàn)[2]。

2.1.2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率較低 政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給唯一主體的模式下，其供給效率必然是低下的。根據(jù)布坎南的公共選擇理論，市場有失靈，政府也有失靈，政府的失靈表現(xiàn)在政府自身的擴張、公共物品供給低效、尋租及腐敗上。政府部門如果作為公共產(chǎn)品單一供給主體，由于沒有競爭對手，就有可能使得政府部門放松內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新，導(dǎo)致供給效率降低[3]。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的低下嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟的良好發(fā)展和農(nóng)民生活質(zhì)量的提高，使得原本就總量不足的公共產(chǎn)品的實際作用大打折扣。實現(xiàn)各級政府或組織與農(nóng)戶之間的合作，以提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率，一直是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的瓶頸[4]。

2.1.3 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在不公平現(xiàn)象 一是公共產(chǎn)品供給城鄉(xiāng)之間的不公平。這種不公平主要表現(xiàn)在城市公民享受完善的基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障服務(wù)，包括完善的醫(yī)療服務(wù)、高質(zhì)量的教育、完善的社會保險體系，而農(nóng)村居民只能享受質(zhì)量較差的公共產(chǎn)品。二是公共產(chǎn)品在農(nóng)村之間的不公平。因為每個地方的發(fā)展水平不同，政府財政收入和公民收入水平也不同，由此導(dǎo)致每個地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障水平也會有差異。這就需要國家對特別困難地方給予政策和財政支持，保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活。解決城鄉(xiāng)和農(nóng)村之間的不公平問題還需要政府發(fā)揮積極的指導(dǎo)作用，給予農(nóng)村更多的政策傾斜和資金支持，努力提高農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展水平。endprint

2.2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足現(xiàn)狀的原因分析

2.2.1 農(nóng)民需求的多樣性 隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求日益增長且向多樣化趨勢發(fā)展[5]。農(nóng)村不僅需要先進的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，而且對社會保障的要求越來越高。農(nóng)村對公共產(chǎn)品的需求多樣化，使政府感到力不從心，政府的單一供給無法也不可能滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的多樣化需求。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給數(shù)量的多少和供給質(zhì)量的好壞，關(guān)系著整個農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提升，所以這個問題應(yīng)該受到特別重視。因此政府應(yīng)采取各種措施鼓勵社會力量參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中來，滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的多樣化需要。

2.2.2 地方財力不足 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體是縣鄉(xiāng)地方政府，一方面地方政府的收入相對較少。大多數(shù)的稅收項目都掌握在中央和省政府手中，而縣鄉(xiāng)政府的收入來源相對較少。從圖1可以看出，2011年，地方財政收入首次超過中央財政收入，但用于“三農(nóng)”的投資也相對較少。從圖2可以看出，近幾年，國家用于農(nóng)業(yè)的支出占財政支出的比重保持在9.5%左右，近些年不可能大幅度的增長，因為財政資金是有限的，況且光靠地方政府的財政投入來供給農(nóng)村公共產(chǎn)品是遠遠不夠的。

政府自身的能力和財力有限，難以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共產(chǎn)品的需求。在政府財力有限、難以短時間內(nèi)改善資金緊張的情況下，如何有效激勵社會力量參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，成為解決當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足及效率低下等問題的關(guān)鍵所在。只有通過實施各種激勵措施來吸引多元主體參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中來，提供資金補給和產(chǎn)品質(zhì)量，才能有效地解決公共產(chǎn)品供給的問題。

3 農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給模式的建構(gòu)

3.1 堅持政府供給主導(dǎo)地位

不論何時何地與何種境遇，政府都應(yīng)成為公共產(chǎn)品的供給主體，都要發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、考評作用[6]。中央政府和地方政府在公共產(chǎn)品供給的問題上應(yīng)該加強合作與交流。中央政府應(yīng)該通過多種方式給予地方以資金和物質(zhì)的支持，并授予地方政府一定的自主權(quán)力，增強地方公共產(chǎn)品供給的能力及自主性，因地制宜的滿足當(dāng)?shù)毓駥伯a(chǎn)品的需求。中央政府還應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付等手段，向公共產(chǎn)品短缺的地區(qū)予以一定程度的特殊照顧。要減少政府層級和財政層級，合理劃分中央與地方的財權(quán)。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要來源缺失問題嚴(yán)重。政府資金的缺乏，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難做到事權(quán)與財權(quán)相對稱。所以有必要考慮把鄉(xiāng)財政變?yōu)榭h財政的派出機構(gòu)，實行“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”的財政管理模式[7]。

3.2 鼓勵市場供給

在構(gòu)建公共產(chǎn)品多中心治理主體時，要充分利用市場增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。這需要完善以下幾個方面。

3.2.1 構(gòu)建有利政策環(huán)境 要構(gòu)建一個公平公正的公共政策環(huán)境，消除社會對市場供給公共產(chǎn)品的偏見。目前，大部分人認(rèn)為公共產(chǎn)品必須由政府來提供，這種觀念制約著市場作用的發(fā)揮。政府應(yīng)該給市場創(chuàng)造一個公正的投資環(huán)境，給予政策上的大力支持，使市場真正發(fā)揮出其潛力，讓人們意識到市場在公共產(chǎn)品供給上能夠很好地發(fā)揮作用，消除對市場的歧視。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品存在著外部效用，公共產(chǎn)品供給可能違背市場提供產(chǎn)品盈利的初衷，使得多數(shù)市場主體不愿意提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。這種情況下，需要政府制定極有吸引力的優(yōu)惠政策如減稅、補貼等來激發(fā)市場主體提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的熱情。

3.2.2 促進體制機制創(chuàng)新 在當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度環(huán)境下，市場主體很可能提供公共產(chǎn)品時難以收回成本，無法獲得利益。這種制度環(huán)境明顯不利于公共產(chǎn)品的供給，需要加以改進。首先，應(yīng)加強產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，當(dāng)遇到困難時，市場主體可以通過產(chǎn)權(quán)制度來維護自己的利益，這樣可以刺激市場主體提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，增加公共產(chǎn)品供給總量。其次，要想增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給數(shù)量，還應(yīng)轉(zhuǎn)變基層政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職能，簡政放權(quán)，減少行政審批事項，最大限度地降低市場主體提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的成本，為市場創(chuàng)造一個良好的投資環(huán)境。

3.3 支持第三部門供給

我國的第三部門受雙重管理，既受登記管理機關(guān)的管理，又受業(yè)務(wù)管理機關(guān)的管理，缺乏獨立性，發(fā)展還很不完善，但第三部門對社會的發(fā)展發(fā)揮著不可替代的作用。第三部門在公共產(chǎn)品供給中，既對市場組織的供給起補充作用，又可以積極地配合政府供給[8]。所以我們要大力促進我國第三部門的發(fā)展，使其在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮作用。第三部門應(yīng)該與政府形成合作制約、與市場形成合作競爭的關(guān)系，并最終實現(xiàn)政府主導(dǎo)，市場與第三部門相競爭的供給模式[9]。要促進我國第三部門的發(fā)展，就要增強第三部門的獨立性，放開制度的牢籠，使第三部門擺脫政府依附品的形象。要加強法律法規(guī)建設(shè)，規(guī)范第三部門的組織和運行，對第三部門的性質(zhì)、地位和作用做出明確的法律規(guī)定，提高第三部門的社會公信度，促進第三部門的良性發(fā)展。

3.4 積極探索各供給主體間的互動模式

多元主體參與供給的治理模式與理念，與我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀具有很高的契合度[10]。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、效率低下的現(xiàn)狀需要通過多主體參與的模式加以改進，進而提升農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和效率。政府、市場和第三部門之間的關(guān)系已經(jīng)不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)是在合理分工基礎(chǔ)上的伙伴式合作關(guān)系[11]。

在多元主體的構(gòu)建過程中，要充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，加強各主體間的交流與合作。要充分發(fā)揮政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主導(dǎo)作用，把握好農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的正確方向，引導(dǎo)社會力量參與提供各種公共產(chǎn)品。市場要發(fā)揮其競爭優(yōu)勢，強調(diào)農(nóng)村公共產(chǎn)品質(zhì)量的前提下實施優(yōu)勝劣汰原則，補給政府供給的不足。第三部門則通常起到重要的補充作用，主要提供市場和政府不愿提供或不能提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品。市場主體和第三部門應(yīng)充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢，與政府通力合作，共同促進農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

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