以精準(zhǔn)扶貧保障合理退貧

文| 汪三貴

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以精準(zhǔn)扶貧保障合理退貧

文| 汪三貴

貧困人口和貧困地區(qū)的持久脫貧是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，返貧也是一個常見的現(xiàn)象。要保持脫貧效果的可持續(xù)性，需要建立貧困退出后的激勵機(jī)制，在脫貧后繼續(xù)扶持，鞏固脫貧成果。

汪三貴

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心主任

改革開放以來，我國不僅實(shí)現(xiàn)了持續(xù)的高速經(jīng)濟(jì)增長，也取得了大規(guī)模的減貧成就。聯(lián)合國2015年《千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》顯示，中國農(nóng)村貧困人口的比例，從1990年的60%以上下降到2002年的30%以下，率先實(shí)現(xiàn)比例減半，至2014年已下降到4.2%。中國對全球減貧的貢獻(xiàn)率超過70%。然而，在我國經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，收入分配的不平等程度也在不斷擴(kuò)大，剩余貧困人口的貧困度越來越深，貧困人口依靠經(jīng)濟(jì)增長和區(qū)域性扶貧開發(fā)脫貧的難度越來越大。

為貫徹落實(shí)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》和中央扶貧開發(fā)工作會議精神，確保脫貧攻堅(jiān)有序進(jìn)行，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳最近印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確了貧困退出的指導(dǎo)思想、基本原則、退出標(biāo)準(zhǔn)和程序以及工作要求，為全面完成2020年脫貧的目標(biāo)提供了科學(xué)的指導(dǎo)。

貧困退出的對象主要包括貧困人口和貧困戶、貧困村和貧困縣。從上世紀(jì)80年代中期開始，我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的主要對象是貧困縣。貧困縣的數(shù)量已經(jīng)從1980年代的約330個增加到1990年代的592個，并且進(jìn)一步增加到目前的832個（包括扶貧工作重點(diǎn)縣和片區(qū)縣）。在貧困人口大規(guī)模減少的同時，貧困縣的數(shù)量卻大幅度增加。主要原因是中央和地方政府對貧困縣的扶持力度很大，被認(rèn)定的貧困縣都不愿意退出，而部分發(fā)展水平較低的非貧困縣不斷地被確定為貧困縣。中央決定所有貧困縣到2020年全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問題。貧困縣的退出也是中國的扶貧開發(fā)從以區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)轉(zhuǎn)向以戶和人為重點(diǎn)的精準(zhǔn)扶貧方略實(shí)施的必然結(jié)果。

要保證貧困退出的科學(xué)性和合理性，就需要有明確的退出標(biāo)準(zhǔn)。貧困戶和人口的退出標(biāo)準(zhǔn)在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》中就有明確的規(guī)定，即脫貧的標(biāo)準(zhǔn)就是達(dá)到“兩不愁”（不愁吃、不愁穿）和“三保障”（保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和安全住房），人均純收入達(dá)到和超過國家確定的貧困線（2015年為2800元）。貧困村的退出標(biāo)準(zhǔn)為村級的貧困發(fā)生率降至2%以下（西部地區(qū)降至3%以下），同時也要考慮村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村集體收入等方面的狀況。貧困縣退出的標(biāo)準(zhǔn)是貧困縣貧困發(fā)生率降至2%以下（西部地區(qū)降至3%以下）。在退出標(biāo)準(zhǔn)方面，目前面臨的主要困難是一些指標(biāo)的具體化和如何獲得準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。例如，貧困戶在吃、穿、住、教育和醫(yī)療方面到底應(yīng)該達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)就算解決了“兩不愁”、“三保障”的問題。在缺乏大規(guī)模抽樣調(diào)查的情況下，村一級和縣一級的貧困發(fā)生率如何計(jì)算才能保證其可靠性，農(nóng)戶的收入數(shù)據(jù)如何獲得。這些都是非常具有挑戰(zhàn)性并且亟待解決的問題。

脫貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，也是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。貧困退出是脫貧攻堅(jiān)的成果的具體反映，是一項(xiàng)嚴(yán)肅的工作，來不得半點(diǎn)虛假，做好貧困退出的程序和監(jiān)督機(jī)制至關(guān)重要。中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決防止扶貧弄虛作假和“數(shù)字脫貧”。貧困戶的退出強(qiáng)調(diào)自下而上，由村兩委組織民主評議后提出退出貧困戶的名單，由村兩委和駐村工作隊(duì)核實(shí)，并且要得到貧困戶的認(rèn)可后在村內(nèi)公示。民主評議是在收入等指標(biāo)很難精確測定的情況下緩解村內(nèi)矛盾比較有效的方法。貧困村退出的主要程序是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公示、在各村無異議的情況下確定退出。貧困縣的退出需要由本縣的扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組提出，經(jīng)市扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組初審，省扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組審核后在省內(nèi)公示；最后由國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組組織專項(xiàng)評估后，對符合條件的貧困縣交由省級政府批準(zhǔn)退出。程序的透明、意見的聽取和反饋、核查和評估的獨(dú)立公正是防止弄虛作假、“數(shù)字脫貧”必不可少的保證。

貧困是一個復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，受地理、生態(tài)、資源、氣候、歷史和文化等多種因素的影響。貧困人口和貧困地區(qū)的持久脫貧是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，返貧也是一個常見的現(xiàn)象。要保持脫貧效果的可持續(xù)性，需要建立貧困退出后的激勵機(jī)制，在脫貧后繼續(xù)扶持，鞏固脫貧成果。另外，扶貧攻堅(jiān)工作做得好、脫貧成效顯著的地方也需要一定機(jī)制鼓勵優(yōu)先退出。因此，中央明確堅(jiān)持正向激勵的原則，貧困人口、貧困村、貧困縣退出后，在一定時期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減。一些省對先脫貧的縣有獎勵政策，并且脫貧越早，獎勵越大，從而起到激勵先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的作用。

為了實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，保證現(xiàn)有貧困標(biāo)準(zhǔn)下剩余的5575萬農(nóng)村貧困人口到2020年全部脫貧，我國政府正在進(jìn)行一系列的扶貧機(jī)制創(chuàng)新。在精準(zhǔn)識別方面，從2013年開始對所有貧困家庭和人口建檔立卡并納入全國性的扶貧信息系統(tǒng)，每年根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。在精準(zhǔn)扶持方面，實(shí)行“五個一批”的扶持方式：一是通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)扶持一批貧困人口，重點(diǎn)探索如何將貧困戶納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈中，解決貧困農(nóng)戶經(jīng)常面臨的技術(shù)、資金和市場等方面的困難。二是通過移民搬遷將生活在偏遠(yuǎn)和生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)的貧困人口異地安置，改善他們的發(fā)展環(huán)境和條件。三是通過生態(tài)補(bǔ)償、退耕還林補(bǔ)貼等方式扶持一批貧困人口。四是通過教育扶貧幫助一批貧困人口。主要措施包括發(fā)展貧困地區(qū)的學(xué)前教育，讓貧困家庭的學(xué)生免費(fèi)上高中和職業(yè)技術(shù)學(xué)校，并給予生活補(bǔ)貼。五是通過社會保障措施扶持一批貧困人口，包括廣覆蓋的最低生活保障、農(nóng)村合作醫(yī)療、大病保險和救助以及養(yǎng)老保險等措施。在扶貧資金管理方面，重點(diǎn)改革資金管理體制，加強(qiáng)資金整合，把扶貧資金的管理和使用權(quán)下放到縣級政府，扶貧項(xiàng)目和扶貧方式由縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實(shí)際情況自主確定，以滿足千差萬別的扶貧到戶項(xiàng)目和資金的需要。