長江經濟帶不搞大開發(fā)

肖金成

2016年是長江經濟帶發(fā)展全面推進之年。1月，習近平總書記在重慶召開了推動長江經濟帶發(fā)展座談會。

十八大以來，新一屆黨中央提出并推動“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經濟帶三大戰(zhàn)略。

早在2013年7月，習近平總書記在湖北武漢考察時就提出，“長江流域要加強合作，充分發(fā)揮內河航運作用，發(fā)展江海聯(lián)運，把全流域打造成黃金水道。”2014年4月，李克強總理在重慶主持召開沿江11省市政府負責人座談會，研究依托黃金水道，建設長江經濟帶。2014年9月，國務院《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發(fā)展的指導意見》正式發(fā)布。

今年3月，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所參與編制的《長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》經過了黨中央、國務院批準，將下發(fā)至各級政府，但應不會全部公開，因為內容涉及一些“熱點地區(qū)”，有關部門擔心會引發(fā)房地產等炒作。

長江是貨運量位居全球內河第一的黃金水道，長江通道是中國國土空間開發(fā)最重要的東西軸線。長江經濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11個省市，面積約205萬平方公里，人口和生產總值均超過全國的40%。長江經濟帶橫跨中國東中西三大區(qū)域，具有獨特優(yōu)勢和巨大發(fā)展?jié)摿?，是中國經濟重心所在、活力所在。但是，作為中國基礎條件最好、發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮膮^(qū)域，長江經濟帶的潛力遠沒有得到充分發(fā)揮。

推動長江經濟帶發(fā)展，有利于生態(tài)保護，長江中上游是中國重要的生態(tài)屏障；有利于建設陸海雙向對外開放新走廊；有利于形成上中下游優(yōu)勢互補、協(xié)作互動格局，縮小東中西部地區(qū)發(fā)展差距；有利于促進經濟增長空間從沿海向沿江內陸拓展，其上中游平原地區(qū)，雨量充沛，氣候宜人，資源能源土地富集，環(huán)境承載力強，水運成本低廉，是長三角、珠三角、京津冀之外，發(fā)展條件最好的地區(qū)。未來長江經濟帶的人口和GDP占比均有望超過全國的50%。

共抓大保護，不搞大開發(fā)

習近平總書記在重慶召開座談會時，明確強調綠色發(fā)展：當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)。

雖然長江經濟帶有巨大發(fā)展空間，但其生態(tài)環(huán)境非常脆弱，尤其上游生態(tài)保育狀況對中下游影響巨大。如果上游植被減少，水涵養(yǎng)能力下降，就會使中下游防洪、河道、通航等形勢惡化。中上游尤其上游大部分地區(qū)都是高山深谷，如果村村點火、戶戶冒煙，不僅上游生態(tài)遭到破壞，也會順流而下一直污染到長三角地區(qū)。

因此，這次編制的《長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，在體例上把生態(tài)環(huán)境保護部分放在最前面，以往都是放在最后，作為發(fā)展的保障措施。

2015年初，我們就開始參與編制規(guī)劃，當時還是按照既有的體例，經濟、基礎設施、社會、生態(tài)等等這樣的順序。習近平總書記召開座談會后，我們認為有必要突出生態(tài)保護部分，于是改將其放在最突出、最顯眼的位置，而且篇幅大大擴充。

推動長江經濟帶發(fā)展必須從中華民族長遠利益考慮，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，使母親河永葆生機活力。

本次規(guī)劃綱要體現(xiàn)了主體功能區(qū)的理念。即適合發(fā)展的地區(qū)要加快發(fā)展，生態(tài)脆弱的地區(qū)要加強保護。長江上游的省市，并不是所有地域都只能保護，有些地區(qū)是適合開發(fā)的。關鍵是把功能區(qū)科學地劃分清楚。深山區(qū)、喀斯特地區(qū)、水源地等要加強保護。成渝盆地、滇中平原等適合加快發(fā)展，周圍山區(qū)居民就可以集聚過來。

我們去年參與了成渝城市群規(guī)劃的研究，就發(fā)現(xiàn)其承載力巨大，在重慶、成都兩大城市外，仍有廣闊發(fā)展空間。瀘州位于長江與沱江交匯處，平原丘陵地貌，人口不到200萬，未來可容納300萬-500萬人。合江位于赤水河與長江交匯處，有100平方公里的平坦空間，目前還是縣級，但可容納上百萬人。內江有內昆鐵路，現(xiàn)不到100萬人，未來可達300萬人；距離自貢30公里，可一體化發(fā)展。南充在嘉陵江邊，處于四川盆地中心，有巨大發(fā)展空間，在規(guī)劃中地位很高，未來可使成渝城市群由雙核結構演變?yōu)槿私Y構，該城市群的體量就會大大提高。

至于長江上游的水電項目會有所調整，已經開工的會建設完；還沒有開工的，因為有較大爭議，可能就不再上馬。之前，對重慶到宜賓的通航問題，有兩個解決方案：一是通過修建水電大壩解決，但是生態(tài)影響較大；另一個是疏浚航道?，F(xiàn)在傾向后一種方案。

另外，應加強沿江、太湖、杭州灣等地區(qū)污染治理，控制河口、湖口污染物排放，加強海洋、河口、山體生態(tài)修復，構建以長江、錢塘江、太湖、京杭大運河、天目山-四明山以及沿海生態(tài)廊道為主體的生態(tài)格局。

最后，我們應對“不搞大開發(fā)”有正確理解。這里的“大”指的是“大面積、大肆”。中上游的所有地區(qū)都開發(fā)當然不行，大肆破壞生態(tài)環(huán)境的開發(fā)當然不行。綠色發(fā)展當然是越多越好，越快越好。發(fā)展工業(yè)也并不一定帶來過度污染，關鍵是技術水平、環(huán)保意識和監(jiān)管機制。

推動農業(yè)轉移人口市民化

在長江經濟帶建設中，城鎮(zhèn)化占有十分重要的地位。長江流域是中國人口較密集地區(qū)，存在大量的農業(yè)轉移人口，尤其云南、貴州、四川、重慶、安徽、江西是中國農業(yè)轉移人口的主體區(qū)域，每個省轉移人口規(guī)模都在1000萬以上，重慶市轉移人口規(guī)模在800萬以上。居住在深山區(qū)、石山區(qū)等生態(tài)極度脆弱地區(qū)的農民也急需被吸引出來，就近或到中下游城市從事二、三產業(yè)，盡快脫離貧困狀態(tài)。

為此，應積極推進農業(yè)轉移人口市民化，應著力提高其生存發(fā)展能力，實現(xiàn)基本公共服務全覆蓋。

中央和地方財政應加大對職業(yè)技術教育的扶持，大力開展多種門類、多種形式的培訓，并鼓勵企業(yè)參與培訓計劃，推廣“訂單式”培訓模式。合理提高農民工最低工資標準，健全勞資談判和工資協(xié)商機制。

要深化農村土地制度改革，讓農民能獲得財產性收益。對有條件進入城市和城鎮(zhèn)的農業(yè)轉移人口，在自愿基礎上允許其以土地換住房，在市域范圍通過宅基地的置換取得城鎮(zhèn)住房。加強對農村集體建設用地流轉的規(guī)范化管理。

還應將農業(yè)轉移人口隨遷子女教育納入就業(yè)地教育發(fā)展規(guī)劃和教育經費預算，按照實際在校人數(shù)足額撥付教育經費，同時，進一步擴大公辦學校的教育資源。同樣，將養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險及社會救助等公共服務向農業(yè)轉移人口延伸。

為激勵地方政府，可制訂農業(yè)轉移人口市民化的差異化引導政策。比如實施差別化的土地政策，對吸納外來人口較多的城市，在建設用地指標上給予支持。在土地利用總體規(guī)劃中單列由于人口增加所帶來的建設用地需求指標，在全國土地利用計劃中予以平衡。積極探索農業(yè)轉移人口帶“土地指標”入戶的可行性，實現(xiàn)勞動力和土地指標跨地區(qū)再配置。

目前，長江流域已經形成長江三角洲、長江中游和成渝三大城市群。

條塊分割、各自為政、尚未完全形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是長江經濟帶發(fā)展的一大問題。在城市群內部和城市群之間，應積極推動其一體化發(fā)展。以城市群規(guī)劃為切入點，率先在規(guī)劃一體化、基礎設施一體化、生態(tài)環(huán)境保護一體化以及旅游聯(lián)合開發(fā)、對外開放等方面突破。大力推進商品市場、生產要素市場和基本公共服務一體化，形成統(tǒng)一的市場準入標準、市場執(zhí)法標準和市場法制環(huán)境。

對長江經濟帶戰(zhàn)略推進，我們提出“一軸兩帶三群多點”，一軸是長江黃金水道，兩帶是滬蓉高鐵、滬昆高鐵，三群是三大城市群，多點是城市群之外的地級市。

長江經濟帶內共有125個地級以上城市，除長三角、江淮、湘東、長江中游、川渝等城市群的56個城市之外，仍有69個城市在城市群之外。這些城市遠離特大城市，難以接受大都市的輻射和帶動，其自身也擔負著帶動周邊地區(qū)發(fā)展的重任。

城市群以外地區(qū)的經濟社會發(fā)展應格外引起重視。必須加快這些地區(qū)區(qū)域性中心城市的發(fā)展，加強產業(yè)集聚能力和人口吸納能力，帶動周邊城鎮(zhèn)和農村地區(qū)的發(fā)展。

另外，應支持建制鎮(zhèn)發(fā)揮農村地區(qū)服務中心的作用。小城鎮(zhèn)尤其是建制鎮(zhèn)是農村地區(qū)的經濟文化中心。富裕起來的農民可選擇到城鎮(zhèn)居住，外出務工回鄉(xiāng)的農民工也可到附近的城鎮(zhèn)居住。因此，小城鎮(zhèn)也是城鎮(zhèn)化的重要載體。要重視建制鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設和管理。

未來五年的重點工作

新近公布的“十三五”規(guī)劃綱要對長江經濟帶提出了幾大任務，包括建設沿江綠色生態(tài)廊道、構建高質量綜合立體交通走廊、優(yōu)化沿江城鎮(zhèn)和產業(yè)布局等。

第一，生態(tài)保護。未來五年，要把實施重大生態(tài)修復工程作為推動長江經濟帶發(fā)展項目的優(yōu)先選項，實施好長江防護林體系建設、水土流失及巖溶地區(qū)石漠化治理、退耕還林還草、水土保持、河湖和濕地生態(tài)保護修復等工程。對生態(tài)脆弱區(qū)要限制發(fā)展，武陵、烏蒙、川西、洞庭湖、太湖、巢湖等山區(qū)、濕地是重點保護對象，人類活動要減少，通過產業(yè)發(fā)展、搬遷扶貧等方式把人口吸引出來。

第二，產業(yè)綠色發(fā)展。不搞、少搞污染產業(yè)，嚴控排放，多搞勞動密集、技術密集、特色優(yōu)勢的制造、旅游、農產品加工等產業(yè)。有了生態(tài)“緊箍咒”，產業(yè)選擇空間會不會就少？不會，可選項目依舊很多，比如有多種制造業(yè)可選擇。之前在上游搞了很多石油化工、天然氣化工、煤化工、發(fā)電等項目，再輸送到下游，既占用運力，又污染上游環(huán)境。如果把資源能源輸送到下游，再加工，可能是更好的選擇，下游環(huán)境容量更大。

第三，打造立體交通走廊。長江經濟帶交通發(fā)達，但存在水運、鐵路、公路、航空、管道等的銜接問題，最后一公里沒打通。這些瓶頸恰恰是不同部門、不同地區(qū)的管理交界處，交通部已經是大部制了，但在基層微觀層面，還是條塊分割的。要打通最后一公里，就涉及資金問題、權責問題。

現(xiàn)在各方較為關注三峽船閘、中游河道、橋梁高度等限制長江通航能力的因素。這些技術瓶頸固然要解決，但更重要的是提升管理效率。

長江航運不暢主要是由于船型不一、大小船舶無序通過、船與航道不匹配，加上大宗低價值貨物長距離運輸，比如從重慶運砂石，經過三峽，到上海，雖然航運成本低，但機會成本太高，占據(jù)了航道資源。這些因素最終導致長江航道和三峽的擁堵。

水上擁堵與陸上擁堵一樣，不是簡單修寬馬路就能解決的，修得越寬就越堵，關鍵是提升管理效率。比如可通過價格機制調節(jié)，減少長距離運輸和經過三峽的貨物量。通過船型標準化，研究推廣三峽船型和江海直達船型等，提升航運效率。通過發(fā)展集裝箱船、滾裝船等船型，以“翻壩聯(lián)運”的方式，繞過三峽大壩，提升裝卸效率。

第四，雙向開放。以往，長江沿線各省市基本是向東開放，順流而下，經上海，與世界各地發(fā)展經貿往來。隨著國際政治、經濟形勢發(fā)生巨大變化，中國對外開放已由沿海地區(qū)向沿江、沿邊和內陸地區(qū)縱深推進。上游地區(qū)需要加大向西開放，經過陸路到達南亞、東南亞、中亞、歐洲等地，避免繞遠數(shù)千公里，這就需要加快解決交通、口岸、通關、市場等瓶頸。

目前，沿江各省市產業(yè)結構趨同，大量的重復建設、過度投資、地方保護等問題，使區(qū)域之間競爭多于合作。各地區(qū)間如何形成科學合理的跨區(qū)域GDP分計方式、稅收分成方式、財政轉移支付制度、生態(tài)補償機制以及公共服務成本分攤機制，也存在復雜的利益矛盾。

對此，領導講話和相關文件等都強調“統(tǒng)籌謀劃、各省市協(xié)同”。本次規(guī)劃也提到建立完善利益協(xié)調機制，這需要逐漸探索，長江經濟帶戰(zhàn)略需要幾十年、上百年來實現(xiàn)，一些問題不可能快速解決。

國外跨行政區(qū)的協(xié)調管理機構大致有三種模式：一是在各行政區(qū)政府之上設立統(tǒng)一的、跨行政區(qū)的專職機構，取代互不隸屬的部門管理機構，使行政區(qū)政府的相關部門成為其分支組織；二是在中央政府層級設立負責區(qū)域管理的綜合性管理機構，組織跨區(qū)域重大基礎設施建設，處理區(qū)域間利益沖突；三是相關地方政府和中介組織共同參與的治理型組織模式，如省市長聯(lián)席會議制度。我們認為中國適合第三種模式，可設立區(qū)域協(xié)調辦公室等。