偽數(shù)字需要真考量聚焦“34億新區(qū)人口規(guī)劃”

本刊記者 袁業(yè)飛

聚焦

偽數(shù)字需要真考量聚焦“34億新區(qū)人口規(guī)劃”

本刊記者 袁業(yè)飛

不久前，新華社一則報(bào)道中提到：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門數(shù)據(jù)顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年5月，全國(guó)縣以上新城新區(qū)超過(guò)3500個(gè)，規(guī)劃人口達(dá)34億?！?/p>

全國(guó)一共才不到14億人，新城新區(qū)竟然規(guī)劃了34億人口——這意味著，全國(guó)新城規(guī)劃可以裝得下世界一半的人口，而在人口增長(zhǎng)放緩的背景下，全國(guó)絕大多數(shù)新城新區(qū)都要成為空城、鬼城。

輿論對(duì)此自然議論不絕。不過(guò)，事實(shí)真的是這樣嗎？

（一）

如何估算規(guī)劃人口？

城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組2013年對(duì)12個(gè)省的156個(gè)地級(jí)市和161個(gè)縣級(jí)市的新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)情況，通過(guò)檢索政府工作報(bào)告、文件、規(guī)劃和新聞報(bào)道等，進(jìn)行了調(diào)查：“涉及的156個(gè)地級(jí)以上城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有145個(gè)，占92.9%。12個(gè)省會(huì)城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)了55個(gè)新城新區(qū)，其中沈陽(yáng)要建設(shè)13個(gè)新城新區(qū)，武漢也規(guī)劃了11個(gè)新城新區(qū)。在144個(gè)地級(jí)城市中，有133個(gè)地級(jí)城市提出要建設(shè)新城新區(qū)，占92.4%，共規(guī)劃建設(shè)了200個(gè)新城新區(qū)，平均每個(gè)地級(jí)市提出建設(shè)1.5個(gè)新城新區(qū)。在我們檢索的161個(gè)縣級(jí)城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個(gè)，占41.6%?！?/p>

即便如此，仍然難以估算全國(guó)新城新區(qū)的規(guī)劃人口。

首先是統(tǒng)計(jì)口徑難以確定，如果要進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，則需給“新區(qū)”一個(gè)明確定義。根據(jù)《中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告》，廣義的新城新區(qū)是為了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等多方面的需要，經(jīng)由主動(dòng)規(guī)劃與投資建設(shè)而成的相對(duì)獨(dú)立的城市空間單元。從外延上，討論較多的中國(guó)新城新區(qū)包括：經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、旅游度假區(qū)、物流園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、自貿(mào)區(qū)、大學(xué)科技園，以及產(chǎn)業(yè)新城、高鐵新城、智慧新城、生態(tài)低碳新城、科教新城、行政新城、空港新城等等。可以看到，新城新區(qū)的范圍很大，不僅有行政上的，還有經(jīng)濟(jì)、科技、貿(mào)易上的概念，如此紛繁復(fù)雜的新區(qū)，難免存在數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確和重復(fù)統(tǒng)計(jì)等問(wèn)題。

其次，涉及規(guī)劃范圍問(wèn)題。我國(guó)的城市法定規(guī)劃自上而下主要分為總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃等。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，省會(huì)城市、百萬(wàn)人口以上的大城市和國(guó)務(wù)院指定的其他城市的總體規(guī)劃，需要報(bào)國(guó)務(wù)院審批，其他城市的總體規(guī)劃也需要報(bào)省級(jí)政府審批。嚴(yán)格上來(lái)說(shuō)，新區(qū)的規(guī)劃，是作為城市總體規(guī)劃的一部分呈現(xiàn)，由于總規(guī)要報(bào)上級(jí)審批才能通過(guò)，在人口上的規(guī)劃不會(huì)過(guò)于激進(jìn)。

但事實(shí)上，很多城市的新區(qū)規(guī)劃，并不完全呈現(xiàn)在總體規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃中，比如城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃?！皯?zhàn)略規(guī)劃”這四個(gè)字很好地體現(xiàn)了新區(qū)規(guī)劃的模糊性與非行政性，規(guī)劃人口的估計(jì)也較寬松。為什么會(huì)有這樣的狀況？這背后反映的是事權(quán)不統(tǒng)一，各類新城新區(qū)和園區(qū)，是不同部委主導(dǎo)，并非由住建部門來(lái)管控。

舉個(gè)例子，《貴安新區(qū)總體規(guī)劃(2013-2030年)》規(guī)定，貴安新區(qū)的常住人口由當(dāng)前的70萬(wàn)增加到2020年的90萬(wàn)，這是一個(gè)十分保守的數(shù)字；而青島西海岸新區(qū)的規(guī)劃則來(lái)自《青島西海岸新區(qū)總體方案》和《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，到2020年，人口要從139萬(wàn)增加到到240萬(wàn)～280萬(wàn)，增長(zhǎng)近一倍。

新區(qū)的規(guī)劃還有邊界問(wèn)題。我國(guó)新城新區(qū)的范圍比較復(fù)雜，一方面，一個(gè)新區(qū)內(nèi)可能有多個(gè)較小的新城新區(qū)；另一方面，幾個(gè)新區(qū)的范圍可能互有重合。比如，除了鄭東新區(qū)外，鄭州還規(guī)劃了90萬(wàn)人的鄭州國(guó)際航空港區(qū)（2030年）和120萬(wàn)人的鄭上新區(qū)（2030年）。然后，把鄭東新區(qū)、鄭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、鄭州國(guó)際航空港區(qū)、中牟縣等區(qū)域劃歸在一起，形成400萬(wàn)人口規(guī)模的鄭州新區(qū)（2020年）。更別說(shuō)，上面還有500萬(wàn)人的鄭汴新區(qū)（2020年，包括鄭州新區(qū)和開(kāi)封新區(qū)）。在外人看來(lái)，這些十分類似的名字光看上去就十分讓人疑惑，若是全部算入新區(qū)，重復(fù)計(jì)算的規(guī)模就相當(dāng)大了。

（二）

“34億”溯源

“新城新區(qū)34億規(guī)劃人口”的說(shuō)法是怎么來(lái)的呢？

實(shí)際上，這個(gè)說(shuō)法早已在三年前便已公開(kāi)流傳。

2015年9月20日，在貴陽(yáng)舉行的中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)年會(huì)上，深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)巡視員、中國(guó)工程院院士郭仁忠就曾引用這個(gè)數(shù)據(jù)稱，“根據(jù)國(guó)務(wù)院編制全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃過(guò)程中的一項(xiàng)調(diào)查，平均每個(gè)省會(huì)城市規(guī)劃了4.6個(gè)新城（新區(qū)），平均每個(gè)地級(jí)市則規(guī)劃建設(shè)約1.5個(gè)新城（新區(qū)），全國(guó)新城新區(qū)規(guī)劃人口達(dá)34億，這是嚴(yán)重的失控。”但郭院士的數(shù)據(jù)也是引自別的報(bào)告。

2015年初紅極一時(shí)的柴靜制作的紀(jì)錄片《穹頂之下》中也說(shuō)，“全國(guó)200多個(gè)地級(jí)市，其中有187個(gè)要建成‘國(guó)際級(jí)大都市’，全國(guó)城市規(guī)劃房地產(chǎn)可居住34億人。”

2014年4月20日，新華社發(fā)表的題為《90%地級(jí)市爭(zhēng)建新城新區(qū)，如何避免成“死城”？》的報(bào)道稱，2014年4月19日，在上海召開(kāi)的中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展論壇上，專家們提出了各城市造新城過(guò)熱的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)就有專家提出“34億”這個(gè)數(shù)字。

“新城新區(qū)規(guī)劃人口達(dá)34億”這個(gè)說(shuō)法目前能找的最早版本，來(lái)自國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令的一次發(fā)言的速記稿。2013年10月19日，在參加“中國(guó)新型城鎮(zhèn)化市長(zhǎng)論壇”發(fā)言時(shí)，喬潤(rùn)令提到，“新城規(guī)模和人口超越了現(xiàn)有的體制。大概新城新區(qū)的規(guī)劃，規(guī)劃的人口加起來(lái)達(dá)30多個(gè)億，34億人口。我們的調(diào)查，144個(gè)地級(jí)市有133個(gè)城市建新城區(qū)，共規(guī)劃建設(shè)200個(gè)，新城新區(qū)的面積和人口普遍超越現(xiàn)實(shí)。”此言一出，即引發(fā)熱議，諸多媒體也對(duì)“過(guò)度規(guī)劃”問(wèn)題進(jìn)行了報(bào)道。

但是，查看相關(guān)機(jī)構(gòu)的原始報(bào)告，卻難以發(fā)現(xiàn)“34億新城新區(qū)規(guī)劃人口”的說(shuō)法。

“34億”的出爐

喬潤(rùn)令援引的數(shù)字來(lái)自發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的一項(xiàng)調(diào)查。在該機(jī)構(gòu)的官網(wǎng)上，有一篇名為《新城新區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查和思考》的文章，作者是城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵和政策研究院副院長(zhǎng)范毅，發(fā)表時(shí)間為2013年9月26日，略早于喬潤(rùn)令的發(fā)言。這篇文章對(duì)新城新區(qū)建設(shè)的研究，正是基于喬潤(rùn)令提到的“我們的調(diào)查”——“近幾年，一些地方打著推進(jìn)城鎮(zhèn)化的旗號(hào)，紛紛打造新城建設(shè)模式，并且有愈演愈烈之勢(shì)。最近我們利用網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全國(guó)12個(gè)省（自治區(qū)）的156個(gè)地級(jí)市和161個(gè)縣級(jí)市的新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)情況進(jìn)行摸查”。

文章指出新城新區(qū)規(guī)劃之熱：“在144個(gè)地級(jí)城市中，有133個(gè)地級(jí)城市提出要建設(shè)新城新區(qū)，占92.4%，共規(guī)劃建設(shè)了200個(gè)新城新區(qū)，平均每個(gè)地級(jí)市提出建設(shè)1.5個(gè)新城新區(qū)。”并提到新城新區(qū)規(guī)劃面積和人口普遍超越現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，但文中介紹的規(guī)劃人口數(shù)據(jù)，并不怎么夸張——“在145個(gè)規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)的地級(jí)以上城市中，共有121個(gè)城市全部或者部分公布了新城新區(qū)的規(guī)劃人口，合計(jì)9672萬(wàn)人，平均每個(gè)城市新城新區(qū)規(guī)劃人口為80萬(wàn)，而根據(jù)《2011年中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，抽查的12省平均每個(gè)地級(jí)市城區(qū)人口88.4萬(wàn)，規(guī)劃的新城新區(qū)人口基本相當(dāng)于現(xiàn)有城市人口?！?/p>

12省9672萬(wàn)新城新區(qū)規(guī)劃人口，這是樣本數(shù)據(jù)。若把“平均每個(gè)城市（地級(jí)市以上）新城新區(qū)規(guī)劃人口為80萬(wàn)”作為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合121/145（規(guī)劃新區(qū)城市數(shù)/城市總數(shù)）這個(gè)比例，可以粗略推算出全國(guó)所有地級(jí)以上城市（4個(gè)直轄市+288個(gè)地級(jí)市）的新城新區(qū)規(guī)劃人口約為1.94億人。即便把361個(gè)縣級(jí)市也考慮進(jìn)來(lái)，全國(guó)所有城市都搞新城新區(qū)，按80萬(wàn)的標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)規(guī)劃人口總數(shù)最多也就5.2億人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于“34億”。

那么“34億”這個(gè)說(shuō)法到底是怎么回事呢？很有可能是喬潤(rùn)令當(dāng)初搞錯(cuò)了，后來(lái)他再也沒(méi)談過(guò)“34億”這個(gè)數(shù)字，在2014年中國(guó)環(huán)博會(huì)高峰論壇上，喬潤(rùn)令再次引述之前的調(diào)查報(bào)告時(shí)，只說(shuō)了“平均80萬(wàn)”這個(gè)數(shù)字。

（三）

“以人為本的城鎮(zhèn)化”

“34億”這個(gè)數(shù)字是以訛傳訛。不過(guò)，這并不意味著，各城市在興建新城新區(qū)的過(guò)程中，不存在盲目擴(kuò)大規(guī)劃指標(biāo)的問(wèn)題。

在新城新區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，政府主導(dǎo)“大操大辦”的特性依然很明顯，不可避免地造成了社會(huì)資源的浪費(fèi)與分配不均。即使城鎮(zhèn)化是大勢(shì)所趨，城市擴(kuò)張不可避免。但一揮手就造一個(gè)幾十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)人的新城新區(qū)，其合理性值得商榷。這兩年來(lái)，三四線城市房產(chǎn)庫(kù)存過(guò)高、房?jī)r(jià)泡沫破裂，新區(qū)新城的建設(shè)或多或少在為之推波助瀾。

有人認(rèn)為，規(guī)劃不等于現(xiàn)實(shí)，規(guī)劃過(guò)度也沒(méi)有錯(cuò)，只是暫時(shí)超出了當(dāng)前需要，解決規(guī)劃超前他們?nèi)钡闹皇侨?。因此就不難理解，部分地方規(guī)劃部門負(fù)責(zé)人曾表示，“我們一個(gè)重要的任務(wù)就是搶人?！?/p>

靠規(guī)劃如何搶人，這讓人很難想象。但有一個(gè)細(xì)節(jié)值得關(guān)注，那就是，這些年來(lái)，得到批復(fù)的這些新城規(guī)劃，大多帶有幾個(gè)關(guān)鍵詞：以人為本、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化……然而，很多規(guī)劃在落實(shí)時(shí)，往往忽視了這些關(guān)鍵詞。而恰恰是這些軟環(huán)境建設(shè)不到位，讓那些規(guī)劃下的新城有房市無(wú)人氣。被招商引資、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等各種概念炒作，消費(fèi)了新城規(guī)劃這個(gè)概念后，地方發(fā)展迅速淪入沉寂。有的規(guī)劃無(wú)法落實(shí)成為墻上的一張圖，有的新城建好而人跡罕至成為“鬼城”。

以人為本的城鎮(zhèn)化不應(yīng)是一句空話。地方相關(guān)的部門負(fù)責(zé)人大多能將“以人為本的城鎮(zhèn)化”念得順嘴順口，然而談到如何真正做到這幾個(gè)字，他們又大多感到頭疼不已。很多城市積極為填充規(guī)劃而“搶人”，卻又把人口進(jìn)城的門檻抬得太高，拒絕潛在的新市民。

（四）

偽數(shù)字需要真考量

雖然“34億人舊聞”的命題不真，但這一說(shuō)法流傳甚廣的背后，彰顯出社會(huì)對(duì)過(guò)度超前規(guī)劃與大規(guī)模建設(shè)新城新區(qū)的反感。雖然實(shí)際數(shù)字沒(méi)有那么多，但相關(guān)方面對(duì)未來(lái)當(dāng)真需要有一個(gè)合理的考量。

過(guò)去的20多年，中國(guó)城市的發(fā)展一定程度上依賴于土地財(cái)政，它對(duì)緩解地方財(cái)力不足、公共品供給融資難，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和提升城鎮(zhèn)化水平等，都曾有不小的促進(jìn)作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，土地財(cái)政在缺少必要制度約束的情況下，手段往往成了目的，不僅不利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，還加大了金融風(fēng)險(xiǎn)、透支了未來(lái)收益。從2015年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，全國(guó)城市存量房產(chǎn)創(chuàng)歷史新高，而房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資增速創(chuàng)歷史新低，作為曾經(jīng)的制度創(chuàng)新的土地財(cái)政亟待轉(zhuǎn)型。

在這樣一個(gè)發(fā)展階段，大規(guī)模的“造城運(yùn)動(dòng)”恐怕已經(jīng)難以持續(xù)——這也是“34億人”引發(fā)公眾焦慮的原因，人們意識(shí)到了盲目“造城”增量變存量的后果。

在中國(guó)城市發(fā)展的過(guò)程中，認(rèn)清真問(wèn)題，解決真問(wèn)題，才能帶來(lái)真正的變革發(fā)展。如何看待今天城市房產(chǎn)的存量負(fù)擔(dān)？就像我國(guó)當(dāng)年成功地將“人口負(fù)擔(dān)”變?yōu)椤叭丝诩t利”一樣，“存量負(fù)擔(dān)”亦可以變?yōu)椤按媪考t利”。在2015年11月的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記就提出“要化解房地產(chǎn)庫(kù)存，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展”。而隨后召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議，更是為城市建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，提出了盤(pán)活存量、緊湊集約、高效綠色等發(fā)展目標(biāo)。

可以說(shuō)，未來(lái)中國(guó)的城市發(fā)展，不是大干快上，而是深耕挖潛；不是圈地蓋樓賣房，而是盤(pán)活存量。通過(guò)盤(pán)活存量，為城市居民提供更高品質(zhì)的城市空間，進(jìn)而為居民增加生活便利、提升生活品質(zhì)、創(chuàng)造消費(fèi)條件，通過(guò)“框定總量、限定容量、盤(pán)活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”，實(shí)現(xiàn)城市新舊發(fā)展動(dòng)力的轉(zhuǎn)換，真正實(shí)現(xiàn)以人為本、以經(jīng)濟(jì)規(guī)律為基礎(chǔ)、以促進(jìn)發(fā)展為目標(biāo)的城市發(fā)展。