再見(jiàn)，2600年鹽業(yè)專營(yíng)史

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再見(jiàn)，2600年鹽業(yè)專營(yíng)史

持續(xù)十年之久的食鹽專營(yíng)制度改革方案終于塵埃落定。國(guó)務(wù)院5月5日公布的《鹽業(yè)體制改革方案》提出了打破食鹽區(qū)域、行業(yè)壟斷，放開(kāi)政府定價(jià)，改革食鹽儲(chǔ)備體系等重點(diǎn)任務(wù)。這標(biāo)志著在我國(guó)存在了2600年的食鹽專營(yíng)制度成為歷史。

鹽業(yè)專營(yíng)是與民爭(zhēng)利的樣本

近幾十年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家財(cái)力逐步增長(zhǎng)，過(guò)去必不可少的鹽稅，在國(guó)家財(cái)收中占比越來(lái)越低。如今，鹽稅占國(guó)家稅收的百分比由1950年的5.49%下降至2006年的0.04%。

然而，國(guó)內(nèi)食鹽出廠價(jià)在每噸470元，多年未變，且目前食鹽零售價(jià)都在每噸4000元以上，中間利差能達(dá)到8.5倍以上。如此暴利讓不同地區(qū)的壟斷集團(tuán)都爭(zhēng)紅了眼，這才有了“不得跨區(qū)域銷售”的規(guī)定：“我的地盤我做主”，外人休得“分肥”。

事實(shí)上，關(guān)于鹽業(yè)的改革，早已啟動(dòng)，只是進(jìn)展不大。

在2009年年底，國(guó)務(wù)院國(guó)資委企業(yè)監(jiān)事會(huì)監(jiān)事陳國(guó)衛(wèi)“炮轟”中鹽集團(tuán)稱，“中國(guó)鹽業(yè)專營(yíng)制度改革應(yīng)該加速推進(jìn)，要破解國(guó)企壟斷經(jīng)營(yíng)。但是中國(guó)鹽業(yè)總公司強(qiáng)烈地反對(duì)這場(chǎng)改革?！?/p>

中投顧問(wèn)食品行業(yè)研究員向健軍表示，關(guān)于取消食鹽專營(yíng)的討論持續(xù)多年。但遲遲未出現(xiàn)的原因，一個(gè)是對(duì)食鹽安全性的考慮，另外就是利益既得者的阻撓。

據(jù)國(guó)際控制碘缺乏病理事會(huì)的統(tǒng)計(jì)，世界上碘鹽覆蓋率超過(guò)90%的國(guó)家有30多個(gè)。其中，只有中國(guó)等少數(shù)國(guó)家或地區(qū)實(shí)行專營(yíng)專賣體制。

在2011年4月，鹽改課題組提出，食鹽專營(yíng)體制改革是我國(guó)鹽業(yè)體制改革的中心環(huán)節(jié)。課題組認(rèn)為，食鹽加碘不等于食鹽專營(yíng)。專營(yíng)這種高度壟斷的管理體制，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)效率較低、壟斷滋生腐敗、產(chǎn)銷矛盾突出等問(wèn)題，食鹽專營(yíng)代價(jià)高昂。

明代著作《天工開(kāi)物》中所描繪的制鹽和煉鐵場(chǎng)景

課題組建議用3到5年左右的時(shí)間，采用“三步走”戰(zhàn)略進(jìn)行改革。第一步，用1到2年進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。第二步，特許經(jīng)營(yíng)，用1到2年培育新的銷售主體，包括取消食鹽產(chǎn)銷計(jì)劃、市場(chǎng)化采購(gòu)、食鹽經(jīng)銷采用招投標(biāo)制等。第三步，在特許經(jīng)營(yíng)到期后，食鹽市場(chǎng)自然放開(kāi)，全部食鹽定點(diǎn)企業(yè)可自由銷售其合格產(chǎn)品，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管部門（質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生）各司其職，做好碘鹽質(zhì)量監(jiān)管和碘鹽覆蓋率監(jiān)測(cè)。小小食鹽蘊(yùn)含了一篇數(shù)千年國(guó)家與國(guó)民關(guān)系的鴻篇巨制，當(dāng)下“法治中國(guó)”“簡(jiǎn)政放權(quán)”正驚濤拍岸，鹽業(yè)專營(yíng)這與民爭(zhēng)利的千年舊制陳規(guī)終將被席卷而去。

庶民的勝利與寡頭的狂歡

此次改革，食鹽生產(chǎn)企業(yè)可以放開(kāi)手腳了，和鹽業(yè)公司成為平等的合作關(guān)系后，不再處于完全被動(dòng)的狀態(tài)了。

一種商品從長(zhǎng)期的國(guó)家專營(yíng)模式中脫手，價(jià)格、質(zhì)量、安全，方方面面的變化會(huì)是怎樣的，老實(shí)說(shuō)，市場(chǎng)沒(méi)有太多“歷史經(jīng)驗(yàn)”提供答案。

一部分人認(rèn)為，放開(kāi)食鹽專營(yíng)，發(fā)達(dá)城市的食鹽零售價(jià)格在放開(kāi)初期的確有可能下降，但欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)則可能因運(yùn)輸成本高而漲價(jià)。而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，哪怕是在發(fā)達(dá)城市，食鹽也會(huì)像棉花、糧食等多種產(chǎn)品一樣，在最終走向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之后，價(jià)格可能還是會(huì)上漲。

有學(xué)者分析，食鹽放開(kāi)只會(huì)是一個(gè)利益再分配的方式，一些大型國(guó)企事實(shí)上已經(jīng)形成了準(zhǔn)壟斷的格局，生產(chǎn)資料仍將掌握在各個(gè)鹽業(yè)公司手中，普通商戶競(jìng)爭(zhēng)上游利潤(rùn)的機(jī)會(huì)很小。目前食鹽價(jià)格其實(shí)是偏低的，主要是依靠壓榨鹽礦利潤(rùn)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，食鹽放開(kāi)，鹽礦利潤(rùn)訴求需要釋放，價(jià)格上升可能成為大概率事件，而屆時(shí)由國(guó)家掌控的定價(jià)權(quán)可能會(huì)轉(zhuǎn)移到這些寡頭手中。

實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)多年的美國(guó)，500g（一斤）食鹽的售價(jià)普遍在2美元（約合人民幣13元）以上，是目前國(guó)內(nèi)袋裝食鹽價(jià)格的數(shù)倍。市場(chǎng)化帶來(lái)的寡頭壟斷不一定比專營(yíng)壟斷更好。

此外，在一個(gè)不夠規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境下，劣幣驅(qū)逐良幣的情況并不少見(jiàn)，鹽政執(zhí)法部門取消，職權(quán)并歸工商以后，質(zhì)量監(jiān)管如何到位也是值得思考的問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和多年改革實(shí)踐均告訴我們：只要市場(chǎng)能充分競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，政府就不應(yīng)再指定價(jià)格。此前國(guó)內(nèi)的食鹽專營(yíng)是以加碘作為前提的，但這個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的技術(shù)問(wèn)題，并不必須“專營(yíng)”來(lái)做保障，市場(chǎng)化之后仍舊可以專項(xiàng)監(jiān)管。但如果因控制不了壟斷，價(jià)格反而攀升；因監(jiān)管不能及時(shí)跟上，安全風(fēng)險(xiǎn)反而加大則有悖于改革者初衷。

能否政企分離、打破專營(yíng)

此外，長(zhǎng)期以來(lái)，鹽業(yè)專營(yíng)體制最為詬病的就是政企不分。

新《方案》提出：探索推進(jìn)食鹽安全監(jiān)管體制改革，研究剝離食鹽批發(fā)企業(yè)承擔(dān)的行政管理職能，創(chuàng)造條件將食鹽質(zhì)量安全管理與監(jiān)督職能移交食品藥品監(jiān)管部門或市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。這一表述似乎意味著，鹽業(yè)部門政企合一的局面短期內(nèi)難以改變。

“令人不解的是，新方案仍保留了‘完善食鹽專營(yíng)制度’。舊體制的核心是管控，并由專營(yíng)辦法制度化，由此產(chǎn)生壟斷。而改革的核心是放開(kāi)?！毕嚓P(guān)人士表示，鹽業(yè)體制，改革與否，非此即彼。

接下來(lái)，如何“研究剝離食鹽批發(fā)企業(yè)承擔(dān)的行政管理職能，創(chuàng)造條件將食鹽質(zhì)量安全管理與監(jiān)督職能移交食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)”，徹底改變壟斷性質(zhì)的專營(yíng)體制，才是鹽改取得決定性勝利的關(guān)鍵所在?？梢灶A(yù)見(jiàn)，伴隨鹽改方案逐步實(shí)施和行業(yè)發(fā)展，鹽改還將進(jìn)一步繼續(xù)，直至政企分離、徹底取消食鹽專營(yíng)。

綜上所述，破除食鹽行政壟斷只是改革之始。取消食鹽專營(yíng)之后對(duì)存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、交易雙方地位不對(duì)等、市場(chǎng)信息不對(duì)稱等問(wèn)題的領(lǐng)域，還需研究制定相應(yīng)規(guī)則，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者價(jià)格行為。此外，如何兼顧推進(jìn)鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，提高產(chǎn)品質(zhì)量，借力做好鹽業(yè)國(guó)有企業(yè)改革，是改革者必須思考的問(wèn)題。而防止食鹽市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)，構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的鹽業(yè)市場(chǎng)新秩序，更是改革之后政府需要承擔(dān)的責(zé)任。

（《齊魯晚報(bào)》2014.11.4、人民網(wǎng)2016.5.6等）