歐盟碳排放權(quán)交易市場建設(shè)及其啟示

■陳民懇 何建瑩/文

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歐盟碳排放權(quán)交易市場建設(shè)及其啟示

■陳民懇 何建瑩/文

今年是全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)的攻堅之年。國家發(fā)改委辦公廳于1月11日下發(fā)了《關(guān)于切實做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改辦氣候［2016］57號），要求各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆建設(shè)兵團(tuán)發(fā)改委加快建立和完善工作機(jī)制，明確工作要求，提供工作保障，著力提升碳排放權(quán)交易市場的基礎(chǔ)能力建設(shè)，確保2017年啟動全國碳交易。目前，歐盟、新西蘭、哈薩克斯坦、澳大利亞、韓國以及日本東京、美國加利福尼亞及東北部諸州、加拿大魁北克省以及我國7個碳交易試點(diǎn)省市等諸多國家和地區(qū)相繼建立了碳排放權(quán)交易體系。其中，歐盟碳排放交易體系全球最大，最有影響力，制度也相對完備。借鑒歐盟的經(jīng)驗和做法，對浙江寧波積極參與全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，促進(jìn)節(jié)能減碳，推動綠色轉(zhuǎn)型，打造美麗寧波具有重要意義。

一、歐盟碳排放權(quán)交易體系概述

歐盟排放交易體系（簡稱EU-ETS），是世界上第一個多國參與的排放交易體系，也是歐盟為了實現(xiàn)《京都議定書》確立的二氧化碳減少排放的目標(biāo)而于2005年建立的氣候政策體系。目前，EU-ETS覆蓋1.2萬多座電站、工廠及其他工業(yè)設(shè)施，占?xì)W盟二氧化碳排放總量的一半左右，是全球最大的碳排放總量控制與交易體系。

（一）歐盟碳排放權(quán)交易體系原理

歐盟碳排放權(quán)交易體系核心原理是“排放上限和排放配額交易”。排放上限是指為體系內(nèi)受管制企業(yè)設(shè)置一定溫室氣體排放配額量，每個配額相當(dāng)于一噸二氧化碳排放權(quán)限，體系內(nèi)企業(yè)必須保證其排放量在配額限定范圍內(nèi)，否則將受到懲罰（試驗階段為40歐元/噸，實施階段為100歐元/噸）。企業(yè)若通過技術(shù)手段降低碳排放量，可選擇保留多余配額供將來使用或?qū)⑴漕~出售給配額緊缺的公司，即排放配額交易。

（二）配額分配機(jī)制

碳排放權(quán)交易配額首先由各成員國提交申請，由歐盟委員會審核確定后再反饋落實到每個設(shè)施，各成員國的分配總量必須和歐盟委員會的分配總量一致。歐盟碳排放權(quán)交易體系對新進(jìn)者預(yù)留并免費(fèi)分配排放配額，對停工的設(shè)施沒收原先分配的排放配額。通常存在免費(fèi)分配與拍賣兩類配額分配機(jī)制。其中，免費(fèi)分配主要有兩種：一是歷史法。主要應(yīng)用于第一、二階段，即選擇過去一段時間的實際排放量作為分配排放配額的標(biāo)準(zhǔn)，通常是歷史活動和產(chǎn)能的指標(biāo)，乘以一個統(tǒng)一的排放率，來確定分配給各個設(shè)施的配額。二是基準(zhǔn)線法。該方法由行業(yè)內(nèi)前10%溫室氣體排放效率最優(yōu)的設(shè)備平均值確定，且不受生產(chǎn)技術(shù)、燃料混合、規(guī)模、老化程度、氣候條件、原材料質(zhì)量等因素影響。截至目前，歐盟共制定了涉及21個部門的52條基準(zhǔn)線，囊括了EU-ETS約80%的免費(fèi)配額發(fā)放。拍賣法提供了價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，并通過為政府創(chuàng)收提供額外資金，以用于實施進(jìn)一步節(jié)能減碳措施或補(bǔ)償消費(fèi)者因碳價而產(chǎn)生的額外成本。

（三）監(jiān)測、報告與核查（MRV）制度

歐盟于2004年通過了《溫室氣體排放監(jiān)測和報告指南》，指導(dǎo)第一階段的溫室氣體監(jiān)測和報告活動，2007年和2011年對該指南進(jìn)行了修訂，用于第二、第三階段。溫室氣體排放的監(jiān)測和報告是實施排放交易的基本條件和工具，是衡量排放源是否達(dá)標(biāo)的重要依據(jù)，也是歐盟碳排放權(quán)交易體系與其他國家或國際貿(mào)易機(jī)制接軌的必備基礎(chǔ)。為保證企業(yè)報告的真實性，所有納入排放交易體系的排放活動都要接受核查，通過核查后的排放報告于每年3月31日前提交碳排放權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)審核。企業(yè)逾期未履約將被處罰，處以罰款、關(guān)閉設(shè)備、禁止轉(zhuǎn)讓配額等懲罰，情節(jié)嚴(yán)重追究刑事責(zé)任。

（四）碳交易登記注冊系統(tǒng)

碳排放配額量作為EU―ETS的核心交易產(chǎn)品，統(tǒng)一存放在登記注冊系統(tǒng)賬戶中，登記注冊系統(tǒng)負(fù)責(zé)跟蹤碳交易配額的流轉(zhuǎn)情況，并管理交易帳戶，參與EU―ETS的任何機(jī)構(gòu)和個人都要在登記注冊系統(tǒng)中開設(shè)賬戶，登記其擁有的配額和交易記錄。2013年歐盟通過了新的登記系統(tǒng)法令，規(guī)定第三階段使用歐盟統(tǒng)一的登記注冊系統(tǒng)，各成員國現(xiàn)有的登記注冊系統(tǒng)僅負(fù)責(zé)管理本國的賬戶。配額的簽發(fā)、轉(zhuǎn)移和注銷將記錄在歐盟獨(dú)立交易日志中，交易日志由統(tǒng)一的歐盟管理機(jī)構(gòu)來維護(hù)。歐盟統(tǒng)一登記注冊系統(tǒng)通過交易日志網(wǎng)站公布相關(guān)信息，包括賬戶名單、國家配額分配表、運(yùn)營商經(jīng)核查后的排放量、上繳配額量、遵約狀態(tài)、交易量與交易類型等。

（五）碳排放權(quán)交易市場運(yùn)作

根據(jù)歐盟法律規(guī)定，EU―ETS產(chǎn)生的碳排放權(quán)可在二級市場進(jìn)行交易，交易產(chǎn)品除了發(fā)放的配額外，還可使用一定比例的CER（清潔發(fā)展機(jī)制項目產(chǎn)生的核證減排量）和VER（自愿減排項目的核證減排量）來抵減其排放量，從而實現(xiàn)了EU-ETS與CDM、JI等機(jī)制的系統(tǒng)對接。企業(yè)和其他參與者可以在市場里直接交易，也可通過經(jīng)紀(jì)人、委托交易所或其他市場中介開展場外交易。碳排放權(quán)交易有現(xiàn)貨支付、期貨支付和混合支付（現(xiàn)貨加期貨）三種支付方式，其中，排放配額通常采取現(xiàn)貨支付，減排信用額度由于項目期長、預(yù)期風(fēng)險大，往往采取混合支付。碳排放權(quán)交易所通過制定規(guī)則，規(guī)范買賣雙方支付的進(jìn)度、條件和比例等詳細(xì)規(guī)則，確保期貨和現(xiàn)貨可以成功交割，實現(xiàn)整個EU―ETS穩(wěn)定運(yùn)行。

二、歐盟碳排放權(quán)交易體系發(fā)展歷程

自2005年開始，歐盟碳排放權(quán)交易體系經(jīng)過了第一階段的試運(yùn)行和第二階段的深化，目前已進(jìn)入了第三階段。

（一）第一階段（2005―2007年）

該階段為試驗階段，目的是“在行動中學(xué)習(xí)”，為下一階段積累經(jīng)驗。交易涵蓋的溫室氣體只有二氧化碳，覆蓋的工業(yè)設(shè)備僅限于火力發(fā)電、煉油、鋼鐵、礦物加工和造紙等少數(shù)行業(yè)。該階段每年碳排放配額總量均為22.99億噸，各工業(yè)設(shè)備的碳排放配額按歷史法計算，單個設(shè)備三年的總配額一次性發(fā)放，全部為免費(fèi)配額。第一階段結(jié)束后，剩余配額不能轉(zhuǎn)到第二階段繼續(xù)使用。

試驗期的EUA（歐洲排放單位）從2004年開始交易，隨后交易量迅速上升，到2007年每天的平均交易量達(dá)到10000個EUA左右。然而，由于發(fā)放的免費(fèi)配額過量，且不能儲存到第二階段使用，EUA的價格經(jīng)歷了一個快速上升到急劇下跌的過程。2005年初EUA的價格再8歐元左右，到2006年4月漲到30歐元左右，隨后快速下跌，到2007年下半年，EUA的價格接近0的水平。

（二）第二階段（2008―2012年）

納入到交易中的溫室氣體仍只有二氧化碳，但交易覆蓋的行業(yè)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，增加了如乙烯、丙烯和炭黑等行業(yè)，2012年又將航空業(yè)（歐盟境內(nèi)航班）納入交易范圍。該階段碳排放配額總量年均為20.81億噸，大部分行業(yè)排放設(shè)備的碳排放配額仍然采用歷史法計算分配，同時在部分行業(yè)和地區(qū)開始試點(diǎn)拍賣，單個設(shè)備三年的總配額一次發(fā)放，期末剩余配額可以結(jié)轉(zhuǎn)到第三階段。同時，該階段引入了《京都議定書》中的“清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）”和“聯(lián)合履約機(jī)制（JI）”。

這一階段正值全球金融危機(jī)爆發(fā)，碳市場受到較大沖擊，交易量和交易價格雙雙下跌。雖然第二階段歐盟委員會對各成員國的“國家排放配額分配計劃（NAP）”審查明顯加強(qiáng)，批準(zhǔn)通過的比各成員國提交的共計減少了10.4%的配額數(shù)量，但是由于在該階段引入國際減排信用抵消機(jī)制，抵消容許使用量加上發(fā)放的配額總量還是超過了預(yù)計排放量，再次造成配額“過剩”，導(dǎo)致量價齊跌。

（三）第三階段（2013―2020年）

該階段，交易范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，石化、有色金屬、石膏、氨、鋁制品等行業(yè)納入交易范圍，同時納入更多種類的溫室氣體，比如生產(chǎn)硝酸、己二酸、乙醛酸排放的氧化亞氮、鋁制品生產(chǎn)過程排放的全氟化碳等。起始年度配額為19.74億噸，以后每年減少3600萬噸。該階段電力行業(yè)配額全部須通過拍賣獲得，其他行業(yè)設(shè)備排放配額采用基準(zhǔn)線法計算免費(fèi)獲得，且免費(fèi)配額占比逐年減少。目前，歐盟全部碳配額分配指標(biāo)中，拍賣的部分已占到57%。

圖1 歐盟2013年1月至2015年12月EUA價格走勢

進(jìn)入第三階段，EUA的價格在2013年上半年出現(xiàn)一定程度下降外，其余大部分保持波動中穩(wěn)步上升態(tài)勢，在2015年年底超過了8歐元，隨后，隨著履約完成，價格出現(xiàn)了再次下滑，2016年1月跌至6歐元以下（見圖1）。

（四）第四階段（2021-2030年）

2015年7月中旬，歐盟委員會公布了2020年后歐盟碳交易體系的改革草案，該草案針對2021年到2030年第四個碳交易期的交易體系結(jié)構(gòu)改革提出了若干新方案，從碳減排、碳外泄、綠色能源與低碳技術(shù)、傳統(tǒng)能源革新等四大方面提出了調(diào)整建議。

碳減排方面，處在交易體系內(nèi)的行業(yè)年排放總量依照往年的規(guī)定逐年遞減，而減排率將從目前的1.74%調(diào)整到2.2%。碳外泄方面，進(jìn)一步縮緊處在碳外泄風(fēng)險行業(yè)上的名單，實施風(fēng)險分級制。綠色能源和低碳技術(shù)方面，歐盟將在第四個交易期設(shè)立創(chuàng)新基金，用以激勵綠色能源、碳捕獲技術(shù)、碳存儲及低碳技術(shù)的投資增加。傳統(tǒng)能源革新方面，歐盟將設(shè)立現(xiàn)代化基金，配額排放所得的2%將存入該基金，用以支持成員國進(jìn)一步完善本國傳統(tǒng)能源的現(xiàn)代化改造，總金額在80億歐元左右，該基金按比例分配給在2013年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值低于歐盟平均水平60%以下的國家。

三、歐盟碳交易經(jīng)驗及對寧波的啟示

經(jīng)過11年的運(yùn)行，歐盟碳排放權(quán)交易體系不僅成功實現(xiàn)歐盟范圍內(nèi)整體的節(jié)能減碳，而且為國際碳排放權(quán)交易實施作了有益的探索和示范。從實施效果看，在全球各國積極推行綠色轉(zhuǎn)型的背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長等因素導(dǎo)致全球碳排放量仍在不斷增加，美國、日本等先行完成工業(yè)化國家的碳排放量開始回落，以中國和印度為代表的發(fā)展中國家增長較快，歐盟則在保持經(jīng)濟(jì)和人口適度增長的情況下，實現(xiàn)了碳排放脫鉤。2013年，歐盟15國碳排放總量為36億噸，較2005年累計下降了29.81%，同期，經(jīng)濟(jì)總量增長了23.15%。相比之下，美國、加拿大、日本等發(fā)達(dá)國家的碳排放總量下降幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐盟，見表1。

表1 全球部分國家和地區(qū)碳排放總量及人均排放量

誠然，歐盟碳交易市場在建設(shè)過程中出現(xiàn)過諸多波折，但總體上取得了明顯成效，并對其他國家和地區(qū)積極參與碳減排、建立碳排放權(quán)交易體系提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒。

一是在實踐推進(jìn)中持續(xù)學(xué)習(xí)改進(jìn)。EU-ETS的實施采取先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)的策略，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，配額分配方式從全免費(fèi)逐步過渡到拍賣為主，雖然在前階段出現(xiàn)了不少問題，但在歐盟范圍內(nèi)凝聚了碳減排共識，幫助企業(yè)提高了碳資產(chǎn)意識，建立了統(tǒng)一的碳市場，循序漸進(jìn)，在實踐中不斷學(xué)習(xí)改進(jìn)，讓不完美的開局漸入佳境。碳交易作為新生事務(wù)，需要學(xué)習(xí)培訓(xùn)，逐步凝聚共識。在寧波市積極參與全國碳交易市場建設(shè)過程中，應(yīng)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，積極動員企業(yè)參與，同時，加大碳交易方面的培訓(xùn)力度，幫助企業(yè)提高碳資產(chǎn)意識，推動企業(yè)在碳交易實踐中不斷成長。

二是在頂層設(shè)計中充分考慮地區(qū)與企業(yè)差異。歐盟將EU―ETS定位為團(tuán)結(jié)各成員國致力綠色低碳發(fā)展的政策工具，在頂層設(shè)計和制度安排中對相對欠發(fā)達(dá)成員國訴求予以充分考慮，特別是在第三階段拍賣配額中，88%依據(jù)各成員國的經(jīng)濟(jì)總量分配，10%在相對欠發(fā)達(dá)的成員國間分配，另有2%專門用于支持前兩個階段EU―ETS實施效果較好但經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的成員國。同時，監(jiān)測體系設(shè)計對排放企業(yè)的要求也有層次之分，實行分級管理，對于重點(diǎn)用能企業(yè)，碳排放報告的質(zhì)量要求嚴(yán)格，數(shù)據(jù)精確度要求較高，排放因子須采用自測值，并設(shè)置了測量頻率要求，對一般用能企業(yè)則適度放寬相關(guān)要求。寧波市縣（市）區(qū)之間發(fā)展相對平衡，但在參與全國碳交易時，也應(yīng)尊重一部分相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實際情況，及早做好相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制研究，通過探索設(shè)立低碳發(fā)展基金等模式，加大對薄弱地區(qū)和環(huán)節(jié)的扶持力度。同時，對不同碳排放數(shù)量級的重點(diǎn)用能企業(yè)采取分級管理制度，鼓勵大型企業(yè)單獨(dú)設(shè)立碳資產(chǎn)管理部門，配備專門管理人員，并開展排放因子自測，以提高碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量，打造低碳優(yōu)勢。

三是在配額分配中適當(dāng)保護(hù)產(chǎn)業(yè)競爭力。產(chǎn)業(yè)競爭能力是排放交易體系考慮的重要因素，在不損害產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力和防止“碳泄漏”的前提下實現(xiàn)減排才是碳交易的宗旨。EU-ETS在考慮碳交易覆蓋范圍時先從競爭壓力相對較小的行業(yè)開始，如電力行業(yè)，對競爭性的能源密集工業(yè)雖然也納入排放交易體系，但分配的配額較為寬松，前期發(fā)放的免費(fèi)配額基本可以滿足發(fā)展需求。今后，寧波市在開展碳配額分配時，在國家允許地方一定彈性的前提下，充分考慮不同行業(yè)企業(yè)的發(fā)展需求，有保有壓，合理設(shè)置地方調(diào)整系數(shù)，借助碳排放配額強(qiáng)制履約約束，大力推廣合同能源管理，促動企業(yè)節(jié)能減碳，培育發(fā)展低碳綠色產(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)濟(jì)的“綠色指數(shù)”。

四是在能力建設(shè)中強(qiáng)化專業(yè)力量支持。碳排放權(quán)交易市場建設(shè)是專業(yè)性和技術(shù)性都強(qiáng)的全新工作，離不開相應(yīng)的人員機(jī)構(gòu)支持。德國在2004年專門成立了排放交易管理機(jī)構(gòu)，專職負(fù)責(zé)管理碳排放交易活動，目前員工已經(jīng)發(fā)展到150多人，主要負(fù)責(zé)排放設(shè)施配額申請審核上報、監(jiān)測計劃審批、監(jiān)督配額拍賣、評估排放報告、現(xiàn)場檢查執(zhí)法、CDM等項目審批、開展國際合作等，有效保證了EU―ETS的有效運(yùn)行和有序發(fā)展。寧波市作為計劃單列市，擁有省級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和地方立法權(quán)，但目前在應(yīng)對碳交易方面的前期準(zhǔn)備工作不足，專業(yè)機(jī)構(gòu)和專門人才極其缺乏，應(yīng)提高緊迫意識和機(jī)遇意識，抓緊研究制定碳排放管理方面的地方立法，及早謀劃建立碳交易管理機(jī)構(gòu)，增加人員配置，組建碳配額分配專家指導(dǎo)委員會，并積極引進(jìn)和培育低碳研究院、碳核查、碳資產(chǎn)管理公司等低碳方面的支撐機(jī)構(gòu)，以保障碳交易工作順利推進(jìn)。

五是在市場培育中注重金融產(chǎn)品創(chuàng)新。EU―ETS是政府主導(dǎo)創(chuàng)設(shè)的虛擬商品市場，其有效運(yùn)行離不開各類市場主體的參與。歐盟碳交易市場注重市場中介機(jī)構(gòu)的培育，涌現(xiàn)出大量的交易機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)。同時，歐盟積極創(chuàng)新碳交易產(chǎn)品，推動排放權(quán)期權(quán)交易，使二氧化碳如同石油等商品一樣可以自由流通，促進(jìn)了碳交易金融衍生品的發(fā)展，吸引投資銀行、對沖基金、私募基金以及證券公司等金融機(jī)構(gòu)甚至私人投資者競相加入，碳市場容量逐步擴(kuò)大，流動性不斷增強(qiáng)，碳排放管理已成為歐洲金融服務(wù)行業(yè)中成長最為迅速的業(yè)務(wù)之一，提高了歐盟金融產(chǎn)業(yè)的競爭力。通過碳交易，積極延伸發(fā)展碳金融等新興產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，是建設(shè)碳排放權(quán)交易市場的重要功能之一。寧波市民間資本雄厚，金融產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，對外開放程度高，工業(yè)企業(yè)的碳排放交易體量也相對較大，利用碳交易市場的價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，大力吸引國外碳金融機(jī)構(gòu)落戶寧波，鼓勵和引導(dǎo)本地金融機(jī)構(gòu)開展碳排放配額質(zhì)押貸款和期權(quán)交易等延伸金融產(chǎn)品開發(fā)，既有利于提高企業(yè)參與碳交易的主動性和積極性，也有利于壯大寧波市的金融產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。

（作者單位：寧波市信息中心）