河南教育財政支出資源配置問題研究

韓良良

摘要：河南教育城鄉(xiāng)不均是長期以來一直都存在的問題，農(nóng)村地區(qū)教育環(huán)境差毋庸置疑，所以政府持續(xù)加大農(nóng)村教育財政支出，目的在于試圖改善農(nóng)村教育條件，事實證明城鄉(xiāng)差距確實也在縮小。但是，隨著城鎮(zhèn)化快速推進以來，教育適齡人口正以一定的規(guī)模和速度流向城市，致使教育城鄉(xiāng)不均問題更加復(fù)雜。一方面，農(nóng)村教育依然苦不堪言，城鄉(xiāng)不均依然存在明顯差距，人口流出造成不少教學(xué)點閑置；另一方面，城市教育依然占據(jù)資源優(yōu)勢，人口流入擠占城市教育資源，城市教育資源不足問題突出。教育財政支出向何處去？已經(jīng)成為當(dāng)前的難點問題，本文研究正是基于這一問題而展開。

關(guān)鍵詞：河南；教育；財政支出；資源配置

中圖分類號：G40-058 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）004-000474-02

一、人口流動背景下的教育難題

一方面，流出地農(nóng)村因生源減少導(dǎo)致教育需求不足，教育教學(xué)資源不能充分利用甚至閑置。人口流動是人口的重新分布，不會帶來人口總量的增加，教育適齡人口流動實際上是對教育需求的空間再分布。城鄉(xiāng)人口流動喚醒了農(nóng)民的高質(zhì)量教育訴求，農(nóng)村家長對城市優(yōu)質(zhì)教育資源的需求日益增長，農(nóng)村教育適齡人口逐漸遷移到城市上學(xué)，使得流出地教育適齡人口減少，農(nóng)村出現(xiàn)教育需求不足，學(xué)校大量教學(xué)設(shè)施閑置，學(xué)校出現(xiàn)空殼化的現(xiàn)象。流出地農(nóng)村生源減少的同時，流出地農(nóng)村的投入?yún)s在增加。省政府為實現(xiàn)教育公平做出了不少努力，不斷扶持農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展，努力改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件，改善校舍條件、教學(xué)設(shè)施，許多農(nóng)村學(xué)校不但有標(biāo)準(zhǔn)化的教學(xué)樓、宿舍、食堂，還配備了多媒體、圖書、實驗儀器等。啟動“特崗計劃”為農(nóng)村地區(qū)學(xué)校帶去更多的優(yōu)秀師資，啟動“全面改薄”工程改善貧困地區(qū)薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件。由于教育財政投入的收益周期較長，人口外流的規(guī)模和速度又不能準(zhǔn)確把控，教育財政支出增多而辦學(xué)效益卻沒有提高，造成教育教學(xué)資源浪費嚴(yán)重。

另一方面，流入地城市教育需求過剩，教育教學(xué)資源供給不足。教育人口的大量流入使當(dāng)?shù)亟逃媾R巨大的壓力。很多城市學(xué)校出現(xiàn)了超大規(guī)模班級、教師超負荷運轉(zhuǎn)、生均教學(xué)設(shè)施占有量下降等問題，這不僅削弱了教育教學(xué)的效果，也不利于學(xué)生培養(yǎng)的質(zhì)量。學(xué)生人數(shù)的驟然增加導(dǎo)致教育需求的增加，在一些流入比較集中的區(qū)域，原有的教學(xué)資源一時無法滿足流動人口的需求，而政府又明確規(guī)定流動人口的入學(xué)問題由流入地解決，因此流入地政府不得不增加教育投入，增辦學(xué)校、增添設(shè)施、補充任課教師和管理人員。公安部門沒有對流動教育人口進行登記，各地區(qū)政府沒有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)可參考，因此教育部門無法準(zhǔn)確判斷流動教育人口入學(xué)需求量，無法及時增加資源投入并調(diào)整學(xué)校布局。加之流動人口數(shù)量多、規(guī)模大又具有不穩(wěn)定和不可控的特征，常常伴隨城市發(fā)展和個人意愿而遷移，流動人口隨時可能遷移到其它區(qū)域，又會造成新建學(xué)校資源的浪費。

二、教育財政支出區(qū)域不均嚴(yán)重

1.教育供給對象八成分布在縣區(qū)

教育供給對象的區(qū)域分布決定了區(qū)域需求，區(qū)域需求決定了財政支出的區(qū)位方向，根據(jù)《河南省2010年人口普查資料》中《1-7各地區(qū)分年齡、性別的人口》數(shù)據(jù)，統(tǒng)計得出2010年河南省各地區(qū)14歲以下人口市縣分布情況，因2015年分年齡人口地區(qū)分布數(shù)據(jù)不可得，故用2010年河南省各地區(qū)14歲以下人口市縣分布情況替代2015年河南省各地區(qū)19歲以下人口市縣分布情況。2015年河南省轄市及市轄區(qū)與縣區(qū)人口分布比例分別為18%、82%，分布比例最好的漯河市省轄市及市轄區(qū)與縣區(qū)人口比例分別為50%、50%，分布比例最壞的周口市省轄市及市轄區(qū)與縣區(qū)人口比例分別為5%、95%。

根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)整理可以看出，河南省2015年需要接受教育的19歲以下人口82%常住縣區(qū)，按照河南省2015年城鎮(zhèn)化率46.6%推算，并假設(shè)人口流動的年齡層次是均勻的，可推算出河南省2015年19歲以下人口53%常住農(nóng)村，事實上流向城鎮(zhèn)的人口多數(shù)是具有勞動力的成年人，那么可以認為河南省2015年19歲以下常住農(nóng)村人口不止53%甚至更多。河南省2015年19歲以下人口市縣分布情況顯示，除漯河市、鄭州市19歲以下人口的市縣分布接近對半外，周口市、駐馬店市、許昌市的19歲以下人口超過90%常住縣區(qū)，河南19歲以下人口總體分布情況為：市縣分布約2：8、市縣鄉(xiāng)分布約2：2：6。

2.教育財政支出六成分布在縣區(qū)

從我省財政支出分布情況可以看出，2002年是個分界線，2002年以前主要的支出責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政支出占到50%左右，縣市級財政支出占到20%左右；2002年以后主要的支出責(zé)任在縣市級財政，縣市級財政支出占到70%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政支出占到2%左右。財政支出責(zé)任上移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政支出責(zé)任微乎其微、甚至小到可以忽略不計的程度，縣市級財政支出責(zé)任占主導(dǎo)地位。財政統(tǒng)計口徑的縣市級財政支出是指縣級和市轄區(qū)級財政支出總和，如果將市、縣級財政支出打捆合并成市縣級，即將省轄市級、市轄區(qū)級、縣級財政支出加總，市縣級財政支出占到將近90%的比重。

從河南省財政廳公布的公共財政教育支出分級分區(qū)數(shù)據(jù)整理可以看出，教育財政支出的42%由省級、省轄市本級、市轄區(qū)財政承擔(dān)，教育財政支出的58%由縣級財政承擔(dān)。省級、省轄市本級、市轄區(qū)財政支出主要用在市區(qū)內(nèi)的學(xué)校教育（極個別雖在縣區(qū)卻屬省轄市或市轄區(qū)直屬的學(xué)校忽略不計），而縣級教育財政資源無疑完全投向縣域內(nèi)的學(xué)校教育及管理部門，且多數(shù)投向了農(nóng)村的學(xué)前教育和義務(wù)教育。財政支出責(zé)任主要在以縣級財政為主的市、區(qū)、縣級財政。省轄市級、市轄區(qū)級、縣級財政支出占到將近90%的比重，其中僅縣級財政支出就占到將近60%的比重。教育財政支出分級分區(qū)構(gòu)成情況顯示：財政支出在市區(qū)、縣區(qū)內(nèi)學(xué)校教育的分布比例約4：6。

3.資源配置區(qū)域不均的原因分析

如果按照財政支出的使用效率衡量教育公共服務(wù)是否均等，可從教育公共服務(wù)供給的對象在市縣區(qū)域間的分布情況分析，得出近5年需要接受教育的19歲或14歲以下人口分布比例，市區(qū)、縣區(qū)分布比例約2：8，市區(qū)、縣城、農(nóng)村分布比例約2：2：6。從公共財政的教育支出在市縣政府層級間的分布情況分析，得出財政支出在市區(qū)、縣區(qū)內(nèi)學(xué)校教育的分布比例約4：6。依據(jù)教育公共服務(wù)均等化原則，按照需要接受教育人口的市區(qū)、縣區(qū)分布比例約為2：8來計算，財政支出在市區(qū)、縣區(qū)內(nèi)學(xué)校教育的分布比例也應(yīng)約為2：8才合理，而實際上財政支出在市區(qū)、縣區(qū)內(nèi)學(xué)校教育的分布比例約為4：6，這其中有20%的財政資源錯位看起來似乎是低效率的，財政支出在市區(qū)、縣區(qū)內(nèi)學(xué)校教育的分布比例失衡，直接導(dǎo)致市區(qū)、縣區(qū)內(nèi)學(xué)校教育公共服務(wù)的質(zhì)量差異。

從財政支出的角度分析造成教育公共服務(wù)不均等的可能原因，主要有以下幾個方面的影響因素：一是，人口普查所得的需要接受教育的人口數(shù)及分布情況與真實情況有偏差，如果實際流向城市的人口數(shù)比人口普查所得城市常住人口數(shù)的要多，就會造成財政資源在正常分配比例基礎(chǔ)上動態(tài)調(diào)整時向市區(qū)傾斜。二是，實際接受教育的人口數(shù)沒有按年齡統(tǒng)計的需要接受教育的人口多，如果部分需要接受教育的人口并沒有進入學(xué)校而是在務(wù)農(nóng)或打工，就會造成縣區(qū)內(nèi)學(xué)校教育的財政支出并不需要按年齡統(tǒng)計的那么多。三是，假設(shè)實際的接受教育的人口分布和財政支出的資源分布暫時是均衡的，按照流動人口向城市聚集的一般規(guī)律，這種均衡將隨時進入一種不均衡狀態(tài)并成為常態(tài)，城鎮(zhèn)教育資源短缺、農(nóng)村教育資源浪費的問題依然存在。

三、兩種假象造成兩種極端建議

觀點一：農(nóng)村教育教學(xué)軟硬條件差，吸引不了農(nóng)村教育適齡人口，造成部分學(xué)者認為應(yīng)將財政資源投向貧困的農(nóng)村。事實上，近十年農(nóng)村教育財政投入持續(xù)增加，農(nóng)村的校舍等硬件設(shè)施建的再漂亮，吸引優(yōu)秀的教師隊伍和管理團隊能力有限，難敵市區(qū)縣區(qū)學(xué)校優(yōu)秀師資的吸引，更別說學(xué)校周邊區(qū)域的配套公共服務(wù)，教育適齡人口更愿意到能力所及最好的學(xué)校，農(nóng)村教育適齡人口趨向就近縣區(qū)或城市流動，縣區(qū)教育適齡人口趨向就近市區(qū)或更遠流動，這種趨勢會長期存在直到區(qū)位優(yōu)勢消失，而且越來越明顯、越來越迅速。

觀點二：城市教育教學(xué)軟硬條件好，對農(nóng)村教育適齡人口具有很大吸引力，出現(xiàn)了大班額等教育資源供給不足的現(xiàn)象，造成部分學(xué)者認為應(yīng)將財政資源投向需求量大的城市。實際上，近年隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，大量農(nóng)村教育適齡人口跟隨進城務(wù)工的家長向城市轉(zhuǎn)移，城市教育資源原本有限，從建校規(guī)劃與建設(shè)速度都跟不上快速增加的需求，在這個特定的歷史階段，城市便出現(xiàn)了學(xué)校加班、班里加凳的大班額現(xiàn)象。一方面給城市學(xué)校帶來巨大壓力，城里大班額問題難緩解。另一方面導(dǎo)致農(nóng)村教育出現(xiàn)新問題，不少農(nóng)村學(xué)校成了空心學(xué)校，學(xué)生偏少的教學(xué)點普遍存在，學(xué)校閑置造成了教育資源的巨大浪費。

基于人的自由選擇規(guī)律，財政資源投入比例高、人均財政支出金額高，城市公共服務(wù)供給好、教育教學(xué)軟硬條件好，這些對農(nóng)村教育適齡人口具有絕對的吸引力，雖然人口流動存在就近遷移的客觀因素，但同時也存在趨向優(yōu)質(zhì)資源的主觀事實，縣區(qū)教育雖然比農(nóng)村好但比起城市還相差甚遠，在城市教育遠優(yōu)于縣區(qū)教育的現(xiàn)實情況下，經(jīng)濟人假設(shè)證明人會趨向更有利的選擇，農(nóng)村教育適齡人口無疑會優(yōu)先選擇城市教育，短時期內(nèi)大量人口涌入城市帶來諸多社會問題，城市病的出現(xiàn)證明城市已無力容納超量人口，河南產(chǎn)業(yè)不向城市集聚的現(xiàn)實情況，決定了未來城市對人口的吸納能力有限。

四、教育財政資源配置調(diào)整建議

建議對農(nóng)村學(xué)校進行科學(xué)規(guī)劃、整合資源、調(diào)整優(yōu)化布局，在縣區(qū)建一批寄宿學(xué)校，把分散在教學(xué)點的學(xué)生，相對集中到寄宿學(xué)校來，引導(dǎo)農(nóng)村適齡人口到縣區(qū)就讀，符合河南經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況。將部分流動人口截留在縣區(qū)，既能適度緩解城市病的問題，又提供了縣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的人力資源。

其一，河南產(chǎn)業(yè)相對分散集聚在縣區(qū)，河南縣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展蘊含后發(fā)動力，應(yīng)該盡量采取措施吸引推動農(nóng)村人口流向縣區(qū)，為縣區(qū)經(jīng)濟長期發(fā)展儲備足夠的人力資源。所謂吸引，迅速加大縣區(qū)教育財政投入力度，逐步形成可與市區(qū)媲美的教育環(huán)境，自然吸引農(nóng)村教育適齡人口到縣區(qū)就讀。所謂推動，依據(jù)人的自然選擇規(guī)律，只會有少數(shù)人由于不得已的原因選擇在農(nóng)村上學(xué)，為了滿足這少數(shù)人的需求而投入巨額財政資金，無疑造成了財政資源的巨大浪費，不是財政資源最有效率的選擇。把原來投向農(nóng)村教育財政資源部分轉(zhuǎn)而投向縣區(qū)教育，為迅速加大縣區(qū)教育財政投入力度貢獻財力。

其二，河南正在推行的省直管縣工程，正式啟動了縣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的引擎，市區(qū)縣區(qū)發(fā)展逐步形成并駕齊驅(qū)之勢，未來的中國可能實現(xiàn)市縣同級并立的行政區(qū)劃格局，目前縣區(qū)包括教育在內(nèi)的公共服務(wù)相比市區(qū)還有很大差距，盡快發(fā)展縣區(qū)教育公共服務(wù)已成為當(dāng)務(wù)之急。教育公共服務(wù)具備明顯的優(yōu)勢資源集聚特征，這一特征決定了更優(yōu)教育自然集聚在更好區(qū)位，更優(yōu)教育自然吸引教育適齡人口向更好區(qū)位流動。財政資源投入縣區(qū)教育，努力接近城市水平，把農(nóng)村教育適齡人口截留在縣區(qū)，服務(wù)于縣區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，既利于緩解教育公共服務(wù)不均衡狀況，又利于市縣并立的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需要，同時提高了資源效益、提高了教育質(zhì)量。