地方政府會(huì)計(jì)改革若干阻力及策略研究

李瑞

摘要：世界經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境日新月異的變化，原先以收付實(shí)現(xiàn)制為主導(dǎo)的政府會(huì)計(jì)，受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不能適應(yīng)政府管理者和社會(huì)公眾的不同需求，對(duì)其進(jìn)行改革的呼聲越來越大。美國、英國、新西蘭、意大利等一些發(fā)達(dá)的資本主義國家進(jìn)行了政府會(huì)計(jì)的改革，取得卓有成效的成功。而今，我國政府會(huì)計(jì)也面臨著類似困境，對(duì)政府會(huì)計(jì)進(jìn)行“手術(shù)刀”式的改革已刻不容緩。本文從地方政府會(huì)計(jì)改革必然性出發(fā)，深入分析改革中的阻力與困難，在借鑒國外政府會(huì)計(jì)改革成功的案例，為地方政府會(huì)計(jì)改革獻(xiàn)謀獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞：政府會(huì)計(jì)；改革必然性；改革中的阻力與困難 隨著中國改革進(jìn)入“深水區(qū)”，中國特色的社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，政府職能也隨即發(fā)生了轉(zhuǎn)變：由以前的管理型政府向服務(wù)型政府進(jìn)行轉(zhuǎn)變。在這種背景下，政府會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)、假設(shè)、目標(biāo)等發(fā)生轉(zhuǎn)變：第一，由以前的收付實(shí)現(xiàn)制向修正的收付實(shí)現(xiàn)制、修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制、權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)傾斜；第二，政府會(huì)計(jì)從最初監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，到現(xiàn)在要在滿足成本效益原則之下，滿足政府會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理要求，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)優(yōu)化配置，提高資產(chǎn)的使用效率，為合理評(píng)級(jí)政府債務(wù)等級(jí)提供依據(jù)和保證，提高資產(chǎn)透明度。國外政府先進(jìn)成功的改革策略為我們提供了借鑒意義，通過對(duì)他們改革進(jìn)程深入的研究分析，尋求一條適合中國政府會(huì)計(jì)改革的“陽光大道”

一、地方政府會(huì)計(jì)改革的必然性研究

今年來，由于受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，加上中國政府借債高筑，風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，政府迫切需要完善的財(cái)務(wù)預(yù)警機(jī)制，來提防債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)；其次，民主政治不斷向前推進(jìn)促使社會(huì)公眾對(duì)于政府會(huì)計(jì)提出更高要求，主動(dòng)推動(dòng)了政府會(huì)計(jì)的變革；再次，政府會(huì)計(jì)透明度不斷提高，即能提高社會(huì)民眾對(duì)于政府的信任度，也能加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，更能保證了政府在一個(gè)安全平穩(wěn)的軌道上運(yùn)行；最后，原先政府以收付實(shí)現(xiàn)為編報(bào)基礎(chǔ)，無法對(duì)其運(yùn)行效率和績效進(jìn)行綜合合理評(píng)價(jià)，而編制修正收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)、修正權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)、權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)能夠有效解決這一問題。

（一）國內(nèi)環(huán)境驅(qū)動(dòng)因素

1、債務(wù)危機(jī)加劇，財(cái)務(wù)預(yù)警機(jī)制迫切需要建立。美國引起的次貸危機(jī)，對(duì)全球政治經(jīng)濟(jì)影響深遠(yuǎn)。雖然已過去良久，但是其造成的經(jīng)濟(jì)衰退、政治動(dòng)蕩遠(yuǎn)未消退。中國受經(jīng)濟(jì)全球化影響，也未能幸免。為提振中國經(jīng)濟(jì)、深化改革，中央政府和地方相繼出臺(tái)了一系列行政政策拉動(dòng)投資、內(nèi)需。但是，由于一些地方政府官員不正確的政績觀，不斷借債進(jìn)行投資，地方政府債務(wù)的雪球越滾越大。據(jù)國家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，地方政府債券的顯性債務(wù)已高的驚人，隱形債務(wù)更加龐大，有些還無法計(jì)量。地方債務(wù)危機(jī)一旦爆發(fā)，其嚴(yán)重性是無法預(yù)估的，更有可能導(dǎo)致多米骨牌效應(yīng)，危機(jī)會(huì)在全國范圍內(nèi)蔓延，全國經(jīng)濟(jì)將受到重挫。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)的建立能有效確立良好預(yù)警機(jī)制，能夠在一定程度上有地避免地方政府財(cái)務(wù)危機(jī)爆發(fā)，提前采取有利措施，防患于未然。

2、提高財(cái)政透明度，建立服務(wù)政府和責(zé)任政府。要獲得社會(huì)公眾的信任，必須提升政府會(huì)計(jì)透明度，也是解除受托責(zé)任重要途徑。國際貨幣基金組織的《財(cái)政透明度手冊》對(duì)政府會(huì)計(jì)的要求“各國政府通過財(cái)務(wù)報(bào)告與預(yù)算報(bào)告的方式完整、有效地向人民提供全部的財(cái)政信息（含有預(yù)算信息，并且以獨(dú)立審計(jì)、政府內(nèi)部控制等措施保證信息公開的有效性和真實(shí)性，以及各國政府公布其結(jié)構(gòu)及各部門之間的關(guān)系和各自的職能?！薄柏?cái)政透明度的核心要求是：（1）政府應(yīng)該向公眾提供全面的財(cái)政信息，包括預(yù)算信息、資產(chǎn)和負(fù)債信息以及各級(jí)政府的合并財(cái)務(wù)狀況等； （2）政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)公開其預(yù)算編制和執(zhí)行過程，并向公眾提供預(yù)算報(bào)告。在預(yù)算報(bào)告中，政府應(yīng)當(dāng)說明財(cái)政政策的目標(biāo)、宏觀經(jīng)濟(jì)的框架、預(yù)算政策和主要財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等。

（二） 國外環(huán)境驅(qū)動(dòng)因素。隨著全球化經(jīng)濟(jì)的日益升溫，另外科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展，為政治經(jīng)濟(jì)的全球化交流提供了便利。世界各國很難說自身某個(gè)方面是孤立存在的，不受其他各國的影響。在政府會(huì)計(jì)方面不例外也是如此。英國、美國、新西蘭等國在政府會(huì)計(jì)改革中獲得的成功刺激了世界各國在政府會(huì)計(jì)方面的變革。它們的改革為其他各國改革提供范例和樣板，使世界各國看到，自身的改革能夠使國家會(huì)計(jì)更加透明，促進(jìn)國有資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失，抑制國內(nèi)猖狂的政府腐敗行為，提高民眾幸福感和支持率。

二、地方政府會(huì)計(jì)改革遇到的阻力

慣性的阻擾，使改革寸步難行。由于政府一直以來都是使用以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算制會(huì)計(jì)，政府中設(shè)置使用了相應(yīng)的軟件系統(tǒng)和處理程序流程，政府工作人員也已經(jīng)適應(yīng)和熟悉。轉(zhuǎn)變原有的慣性舒適的環(huán)境會(huì)使一些利益相關(guān)者不適或者會(huì)淘汰一部分人員，這些會(huì)設(shè)法阻止新制度執(zhí)行。國家會(huì)計(jì)改革會(huì)產(chǎn)生摩擦成本，管理者會(huì)進(jìn)行成本效益衡量。倘若摩擦成本過大大于改革能獲得的未來收益，政府管理者就會(huì)對(duì)改革處置高閣。

目前，張琦、賀敬平等一些研究學(xué)者認(rèn)為：技術(shù)性問題是制約政府會(huì)計(jì)改革的絆腳石，如政府預(yù)算會(huì)計(jì)與政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)應(yīng)適度分離，如果做到這一點(diǎn)，將是一個(gè)棘手的問題。兩大會(huì)計(jì)系統(tǒng)及如何協(xié)調(diào)配合才能在我國當(dāng)前財(cái)政預(yù)算宏觀管理環(huán)境下，既提高政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)的質(zhì)量，以滿足改革政府會(huì)計(jì)的需求，又不削弱政府會(huì)計(jì)原有預(yù)算管理的關(guān)鍵功能哪？預(yù)算會(huì)計(jì)核算，應(yīng)該進(jìn)行修正，是使用修正收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)、修正權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)，還是權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)，都是需要探討的，如何使用上述原則？

三、借鑒外國政府會(huì)計(jì)改革成功的案例，地方政府會(huì)計(jì)策略研究

（一）在保留并優(yōu)化預(yù)算會(huì)計(jì)的基礎(chǔ)上，增設(shè)政府會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)。我國政府現(xiàn)行的會(huì)計(jì)系統(tǒng)是以披露財(cái)政預(yù)算收支為主的預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)。該系統(tǒng)中，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)主要偏重于財(cái)政總預(yù)算收支核算，缺乏反映政府財(cái)政資金所形成資產(chǎn)、政府財(cái)政所承擔(dān)負(fù)債等的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息。在現(xiàn)行的混合會(huì)計(jì)系統(tǒng)無法同時(shí)兼顧上述目標(biāo)的情況下，有必要在優(yōu)化并改造現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，增設(shè)專門政府會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)。對(duì)于政府會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，則應(yīng)借鑒企業(yè)會(huì)計(jì)的核算理念，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)，建立健全政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，側(cè)重于對(duì)政府的財(cái)務(wù)狀況與運(yùn)行業(yè)績進(jìn)行核算與披露，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理目標(biāo)。政府會(huì)計(jì)應(yīng)是一個(gè)完整的系統(tǒng)。政府會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)是政府反映和監(jiān)督職能的體現(xiàn)，為發(fā)揮其他政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)提供“墊腳石”。因此，我國應(yīng)在滿足保留并優(yōu)化預(yù)算會(huì)計(jì)的基礎(chǔ)上，增設(shè)政府會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)。

（二）逐步建立健全政府會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)告制度，強(qiáng)化政府會(huì)計(jì)對(duì)外披露責(zé)任。報(bào)告主體上應(yīng)包括體現(xiàn)我國特色的政府整體報(bào)告；從報(bào)告對(duì)象上，應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)公眾的權(quán)益和政府自身責(zé)任進(jìn)行充分考慮；從報(bào)告內(nèi)容上，要協(xié)調(diào)政府績效信息和行為合規(guī)性信息。另外，為了使會(huì)計(jì)信息全面具體反映政府作為代理人的受托責(zé)任和提高信息可理解性，應(yīng)該對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表附注中對(duì)于報(bào)表當(dāng)中的相關(guān)重要數(shù)據(jù)和非財(cái)務(wù)信息進(jìn)行披露，并且要提供經(jīng)政府認(rèn)可的會(huì)計(jì)師事務(wù)所的政府會(huì)計(jì)審計(jì)報(bào)告。從現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，政府會(huì)計(jì)改革可以采取自下而上的形式，從部門到整體進(jìn)行穩(wěn)定漸進(jìn)式地推進(jìn)。

四、總結(jié)

我國政府會(huì)計(jì)改革途徑的選擇與改革策略的設(shè)計(jì)需要充分考慮國外成功的改革經(jīng)驗(yàn)與我國當(dāng)下實(shí)際情況。本文從強(qiáng)調(diào)我國政府會(huì)計(jì)改革的必要性入手，分析了政府會(huì)計(jì)改革當(dāng)中所遇到的阻力，借鑒近年來政府會(huì)計(jì)改革的國際經(jīng)驗(yàn)，提出了我國政府會(huì)計(jì)改革應(yīng)在完善與優(yōu)化現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，增設(shè)政府會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的改革思路，并指出我國的當(dāng)務(wù)之急是建立健全政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，以此為基礎(chǔ)編報(bào)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

參考文獻(xiàn)：

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