公募基金會(huì)與非公募基金會(huì)的對(duì)比研究

李循

摘要：公募基金會(huì)和非公募基金會(huì)是根據(jù)基金來(lái)源不同而在我國(guó)設(shè)立并同時(shí)存在的兩類基金會(huì)。本文將著手對(duì)這兩類基金會(huì)從基本概念和分類標(biāo)準(zhǔn)、政府的監(jiān)管規(guī)定上的差異、各自的特點(diǎn)和作用，以及發(fā)展現(xiàn)狀和未來(lái)展望進(jìn)行比較研究。其目的是為了更好的了解這兩類基金會(huì)的性質(zhì)和發(fā)展方向，使有志于社會(huì)公益事業(yè)的個(gè)人和組織了解情況，更加自主地實(shí)現(xiàn)自己的捐贈(zèng)意愿，按照自己的意愿從事公益事業(yè)。同時(shí)，也可以使我們更規(guī)范的從事基金會(huì)的工作，保護(hù)愛心資源，接受社會(huì)監(jiān)督，真正利用好捐贈(zèng)者的財(cái)產(chǎn)，把中國(guó)的公益事業(yè)做好。

關(guān)鍵詞：公募基金會(huì)；非公募基金會(huì)；對(duì)比研究一、基金會(huì)的基本概念及分類

基金會(huì)，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的規(guī)定成立的非營(yíng)利性法人?；饡?huì)分為面向公眾募捐的基金會(huì)（即：公募基金會(huì)）和不得面向公眾募捐的基金會(huì)（即：非公募基金會(huì)）兩種類型[1]。公募基金會(huì)按照募捐的地域范圍，又分為全國(guó)性公募基金會(huì)和地方性公募基金會(huì)。

（一）公募基金會(huì)與非公募基金會(huì)在政府監(jiān)管規(guī)定上的差異

公募基金會(huì)與非公募基金會(huì)在基金的來(lái)源、標(biāo)準(zhǔn)、支出與收入配比、信息發(fā)布等方面，政府對(duì)其監(jiān)管有所不同。

1、 對(duì)基金會(huì)名稱管理的差異

全國(guó)性公募基金會(huì)應(yīng)當(dāng)在名稱中使用“中國(guó)”、“中華”、“全國(guó)”、“國(guó)家”等字樣，不得使用自然人姓名、法人或者其他組織的名稱或者字號(hào)；而非公募基金會(huì)不得使用上述字樣，可以使用自然人姓名、法人或者其他組織的名稱或者字號(hào)。

2、對(duì)原始基金管理的差異

全國(guó)性公募基金會(huì)的原始基金不低于800萬(wàn)元人民幣，地方性公募基金會(huì)的原始基金不低于400萬(wàn)元人民幣；非公募基金會(huì)的原始基金不低于200萬(wàn)元人民幣[2]。

3、對(duì)資金募集渠道和支出與收入配比管理的差異

公募基金會(huì)的資金來(lái)源是通過(guò)面向社會(huì)公眾來(lái)募集，并且每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70℅；非公募基金會(huì)的資金來(lái)源于特定個(gè)人和組織的捐贈(zèng)，不得面向社會(huì)公眾來(lái)募集資金，并且每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8℅。

4、對(duì)基金會(huì)信息公布內(nèi)容管理的差異

公募基金會(huì)應(yīng)與非公募基金會(huì)信息公布內(nèi)容均包括基金會(huì)年度工作報(bào)告和開展公益資助項(xiàng)目的信息，最大區(qū)別是公募基金會(huì)必須公布組織募捐活動(dòng)的信息：擬開展的公益活動(dòng)和資金的詳細(xì)使用計(jì)劃、收入和用于開展公益活動(dòng)的成本支出情況、總收入及其使用情況。

通過(guò)對(duì)比分析政府相關(guān)部門對(duì)公募基金會(huì)與非公募基金會(huì)在監(jiān)管規(guī)定上的差異可以看出，公募基金會(huì)與非公募基金會(huì)最大區(qū)別主要在于募集資金的方式不同、募集的對(duì)象不同、信息披露的要求不同，由這些不同，形成了兩類基金會(huì)各自特點(diǎn)和作用的不同。

（二）公募基金會(huì)與非公募基金會(huì)在發(fā)展過(guò)程上的差異

公募基金會(huì)與非公募基金會(huì)在發(fā)展過(guò)程中各自的特點(diǎn)有所不同。

1 、公募基金會(huì)的特點(diǎn)

公募基金會(huì)是通過(guò)公開方式，面向社會(huì)、面向廣大公眾廣泛募捐的基金會(huì)，基本上都有政府背景。因此具有以下特點(diǎn)：

（1） 社會(huì)響力影及募集資金的力度大。每當(dāng)發(fā)生大災(zāi)之時(shí)，通過(guò)政府下達(dá)文件，錢款就能進(jìn)入幾家機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在，中國(guó)民間捐款的90℅多也都流向了慈善總會(huì)、紅十字會(huì)和宋慶齡基金會(huì)三大公募慈善系統(tǒng)[3]。

（2）信息披露監(jiān)管難度大。公募基金會(huì)享受著眾多公共資源，每年募集到大量的資金，進(jìn)行大量的公益活動(dòng)，雖然政府監(jiān)管部門對(duì)其信息的披露有著明確的規(guī)定，但是由于信息的透明監(jiān)管難度很大，目前國(guó)內(nèi)公募基金會(huì)中建有官方網(wǎng)站的不到25℅，在官網(wǎng)上公布捐款數(shù)額和去向等信息更少，與民政部頒發(fā)的《基金會(huì)信息公布辦法》要求相差甚遠(yuǎn)[4]。

2、非公募基金會(huì)的特點(diǎn)

非公募基金會(huì)主要是通過(guò)向特定的個(gè)人和組織募捐的基金會(huì)（不得面向社會(huì)公眾募捐），這類基金會(huì)具有以下特點(diǎn)：

（1） 準(zhǔn)入門檻低，非公募基金會(huì)的原始基金不低于200萬(wàn)元人民幣，因此發(fā)展迅速。根據(jù)基金會(huì)中心網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，自2004年非公募基金會(huì)在我國(guó)誕生以來(lái)，截至2016年3月已達(dá)3334家[5]，發(fā)展速度幾倍于公募基金會(huì)。

（2） 運(yùn)作迅速靈活。2008年后，非公募基金會(huì)開始了第一次大躍進(jìn)，表現(xiàn)出反應(yīng)迅速、勇于擔(dān)當(dāng)，援助獨(dú)到，以少博多、項(xiàng)目多元、匠心獨(dú)具等特點(diǎn)，彌補(bǔ)了政府公共職能的不足。

（3）信息透明度高。由于非公募基金會(huì)不面向公眾募捐，只通過(guò)特定的個(gè)人和組織募捐，因此它的信息透明度高便于監(jiān)管，并且按照《基金會(huì)信息公布辦法》，它也只需向社會(huì)公布年度工作報(bào)告和基金會(huì)開展公益資助項(xiàng)目的信息即可。

二、基金會(huì)在公益事業(yè)中的作用

中國(guó)的公募基金會(huì)與非公募基金會(huì)在社會(huì)公益事業(yè)中發(fā)揮不同作用：公募基金會(huì)資金多元化、實(shí)力雄厚資金，不僅來(lái)源自企業(yè)、個(gè)人和其他組織，還來(lái)自中央地方政府撥款政策等，在大災(zāi)大難等范圍廣、資金量大的項(xiàng)目上作用更為強(qiáng)大；非公募基金會(huì)的資金來(lái)源單一，他們的作用主要是為進(jìn)行研究，促進(jìn)社會(huì)福利以及管理主體或者章程所決定的其他計(jì)劃，一般不對(duì)外捐助。例如：2010年10月成立的“北京故宮文物保護(hù)基金會(huì)”，它主要通過(guò)基金會(huì)這個(gè)平臺(tái)，接受捐贈(zèng)資助故宮博物院建設(shè)，藏品保護(hù)開發(fā)及其他社會(huì)文化公益活動(dòng)，保護(hù)民族文化遺產(chǎn)等；2011年3月成立的“中國(guó)國(guó)家博物館事業(yè)發(fā)展基金會(huì)”為地方性私募基金會(huì)，旨在加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)外知名企業(yè)和各界人士的聯(lián)系與合作，充分利用國(guó)博一流的研究、展覽、科技保護(hù)、社教宣傳、文創(chuàng)隊(duì)伍以及其他各類人才，共同為公眾感受中國(guó)悠久歷史和燦爛文明提供便利，為弘揚(yáng)中華文明做出貢獻(xiàn)。

三、基金會(huì)發(fā)展中存在的困難及解決方法

根據(jù)基金會(huì)中心網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，截止2016年3月，我國(guó)基金會(huì)的總數(shù)已達(dá)到4880家，其中公募基金會(huì)1546家，非公募基金會(huì)3334家[5]?；饡?huì)在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和政府職能改變的過(guò)程中，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)公益事業(yè)發(fā)展，完善社會(huì)管理，全面健設(shè)小康社會(huì)起到了相當(dāng)重要的作用。但是，無(wú)論是公募基金會(huì)與非公募基金會(huì)都不同程度的存在著一些問(wèn)題與困難。

（一）公募基金會(huì)的困境及出路

在“郭美美微博炫富事件“之后，中國(guó)公募基金會(huì)陷入了空前的危機(jī)。特別是中國(guó)紅十字會(huì)，更是處于輿論的漩渦中，從捐贈(zèng)款去向到商業(yè)機(jī)構(gòu)屢屢遭到民眾質(zhì)疑。究其根本原因，就是目前公募基金會(huì)的運(yùn)作和透明度不夠，公募基金會(huì)作為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，既面向全社會(huì)公開募捐又享受國(guó)家免稅政策，公開透明是其責(zé)任。而現(xiàn)在捐款人的權(quán)利意識(shí)開始覺(jué)醒，這必然使公募基金會(huì)要檢討和規(guī)范自己的行為，提升透明度，挽回公信力。

為了推動(dòng)基金會(huì)的透明度，2010年基金會(huì)中心網(wǎng)正式成立，它就是基金會(huì)透明的服務(wù)者，目前已初步具備全國(guó)基金會(huì)信息披露平臺(tái)功能，信息采集度達(dá)92℅。其中包括基金會(huì)的捐款收支情況、費(fèi)用開支情況、主要業(yè)務(wù)活動(dòng)、項(xiàng)目信息等，可隨時(shí)接受社會(huì)監(jiān)督。

（二）非公募基金會(huì)的困境及出路

非公募基金會(huì)還處于起步階段，在發(fā)展過(guò)程中還存在許多問(wèn)題和困難。

1、非公募基金會(huì)申辦困難

按規(guī)定所有基金會(huì)都必須提供“業(yè)務(wù)主管單位同意設(shè)立”的文件，也就是說(shuō)，如果找不到主管部門，就沒(méi)有資格在民政部門登記，而政府部門一般不愿意作為社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管部門。一是無(wú)利可圖，二是可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)影響到自身，這些上門申請(qǐng)的社會(huì)組織往往被拒之門外。

2、后續(xù)捐贈(zèng)太少

近幾年雖然公募基金會(huì)在數(shù)量上有了快速的增長(zhǎng)，但是由于后續(xù)得到的捐贈(zèng)資金少，甚至為零，大批基金會(huì)特別是文化類基金會(huì)在沉睡。

要解決非公募基金會(huì)在發(fā)展中存在的這些問(wèn)題和困難，一是需要政府在對(duì)其的掛靠單位、對(duì)企業(yè)向非公募基金會(huì)捐贈(zèng)的稅收政策上給予一定的放開和優(yōu)惠政策，使富裕的個(gè)人和企業(yè)能更加自主地實(shí)現(xiàn)捐贈(zèng)意愿；二是通過(guò)宣傳，使廣大捐贈(zèng)者了解和關(guān)注非公募基金會(huì)的情況及公益活動(dòng)，使捐贈(zèng)者在為社會(huì)公益做貢獻(xiàn)的同時(shí)也可以為自身帶來(lái)良好的社會(huì)效益，以提高捐贈(zèng)者的捐贈(zèng)意愿等。

四、我國(guó)公募基金會(huì)與非公募基金會(huì)的未來(lái)展望

代表社會(huì)公益的中國(guó)基金會(huì)在社會(huì)進(jìn)步與政治發(fā)展中具有重要的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)意義。中國(guó)的基金會(huì)成立30年以來(lái)，它在配合政府改革、促進(jìn)公益事業(yè)、調(diào)解社會(huì)矛盾、和諧人際關(guān)系、保持社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、弘揚(yáng)先進(jìn)文化等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，成為我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展中的重要社會(huì)組織[6]。但是，無(wú)論在數(shù)量還是資金規(guī)模，公益項(xiàng)目運(yùn)作和基金會(huì)法規(guī)等方面，與發(fā)達(dá)國(guó)家同類基金會(huì)無(wú)法相提并論，也無(wú)法與當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相提并論，更無(wú)法滿足社會(huì)需要。這是現(xiàn)實(shí)，也是未來(lái)發(fā)展的起點(diǎn)，更預(yù)示著中國(guó)基金會(huì)有著廣闊的發(fā)展空間。

（一）公募基金會(huì)的未來(lái)展望

根據(jù)公募基金會(huì)的資金來(lái)源渠道和特點(diǎn)，它的資金充足多數(shù)又以政府作為背景，在大災(zāi)大難后需要捐助時(shí)，對(duì)范圍大，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的大型公益事業(yè)的捐助上，有著明顯的作用和優(yōu)勢(shì)。在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)、政府體制和慈善事業(yè)體制的大背景下，是無(wú)可替代的存在并發(fā)展下去的。另外，在制度層面也在進(jìn)行著更深層次的探索，有些優(yōu)秀的非公募基金可能轉(zhuǎn)化為公募基金會(huì)，像“壹基金”就是走出身份困境，轉(zhuǎn)型為公募基金會(huì)，還有一些地方政府也在考慮批準(zhǔn)一些民辦的公募基金會(huì)，用增量來(lái)激活存量，能夠真正通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)，讓捐贈(zèng)人來(lái)自由選擇公募機(jī)構(gòu)流動(dòng)。

（二）非公募基金會(huì)的未來(lái)展望

首先，我國(guó)的非公募基金會(huì)發(fā)展符合當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)和慈善發(fā)展的歷史階段。我國(guó)的慈善事業(yè)逐漸地從臨時(shí)性的，對(duì)于受助對(duì)象的直接捐助轉(zhuǎn)為設(shè)立“非公募基金會(huì)”進(jìn)行長(zhǎng)期的有規(guī)化的慈善事業(yè)，這正是非公募基金會(huì)的特長(zhǎng)。

其次，非公募基金會(huì)還將快速增長(zhǎng)。我國(guó)非公募基金會(huì)自2004年以來(lái)進(jìn)入快速發(fā)展期，富裕階層和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中成功人士反哺社會(huì)的熱情和夢(mèng)想正通過(guò)非公募基金會(huì)這一組織形式逐步實(shí)現(xiàn)：非公募基金會(huì)的發(fā)展還處于起飛階段，預(yù)期接下來(lái)10-20年還將是設(shè)立非公募基金會(huì)的高潮期，與世界上各國(guó)基金會(huì)發(fā)展規(guī)律相吻合。

再次，非公募基金會(huì)彌補(bǔ)了政府功能的欠缺，而政府也有“松綁”公益組織為意向，不需業(yè)務(wù)主管單位可以直接登記注冊(cè)。

以上這些因素都構(gòu)成了我國(guó)非公募基金會(huì)未來(lái)蓬勃發(fā)展的必然趨勢(shì)。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，通過(guò)對(duì)我國(guó)公募基金會(huì)與非公募基金會(huì)的研究比較，這兩類基金會(huì)的存在和發(fā)展都符合我國(guó)特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)律，他們根據(jù)各自的特點(diǎn)，在我國(guó)的公益事業(yè)中發(fā)揮著各自的作用，并且互相彌補(bǔ)不足，長(zhǎng)期并存。我認(rèn)為，這兩類基金會(huì)今后只要不斷提高行業(yè)自律和自身的管理水平，提高信息透明度，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，不斷提高公信力，嚴(yán)防腐敗發(fā)生，使中國(guó)的公益事業(yè)邁向透明化、規(guī)范化、技術(shù)化，一定會(huì)為中國(guó)的公益事業(yè)做出越來(lái)越大的貢獻(xiàn)，中國(guó)的基金會(huì)將迎來(lái)更為驕人的增長(zhǎng)和成長(zhǎng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]國(guó)務(wù)院法制辦公室，基金會(huì)管理?xiàng)l例[Z]，2004.

[2]民政部民間組織管理局、國(guó)務(wù)院法制辦政法司，基金會(huì)指南[M]，中國(guó)社會(huì)出版社，2004.

[3]莊愛玲，中國(guó)官辦基金會(huì)與民辦基金會(huì)能力建設(shè)比較研究[D]，南京大學(xué)，2003：12-16.