浙江省排污許可證制度改革探索與實踐

馮曉飛，盧瑛瑩，陳佳

(浙江省環(huán)境保護科學設計研究院，杭州　310007)

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浙江省排污許可證制度改革探索與實踐

馮曉飛，盧瑛瑩，陳佳

(浙江省環(huán)境保護科學設計研究院，杭州310007)

摘要：隨著當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展需求與資源環(huán)境約束的矛盾日益突出，排污許可證制度的重要性日益凸顯。通過對浙江省排污許可證制度改革的總體目標、內(nèi)容、進展以及下一步計劃進行介紹和討論，從整體上對浙江省排污許可證制度改革進行了闡述，總結(jié)了排污許可證制度改革的意義。

關(guān)鍵詞：浙江?。慌盼墼S可證制度；改革

排污許可證制度是國際通行的一項環(huán)境管理基本制度，在發(fā)達國家已有諸多良好實踐，被作為污染源管理體系的核心。我國的排污許可證制度開始探索于20世紀80年代，但由于在法律支撐、制度定位、管理范圍、后續(xù)監(jiān)管等方面存在著一系列問題，排污許可證制度始終未能發(fā)展完善。此外，我國目前的其他各項污染源管理制度相互獨立、分頭管理，采取的是“一事一規(guī)則”的方法，在降低管理效率的同時，容易造成資源浪費，不能充分發(fā)揮制度組合的整體效能[1- 2]。浙江省于2010年出臺《浙江省排污許可證管理暫行辦法》(浙江省人民政府令272號)及《浙江省排污許可證管理暫行辦法實施細則(試行)》(浙環(huán)發(fā)〔2010〕65號)，推行實施排污許可證制度，盡管取得了一定成效，但受限于整體環(huán)境制約，仍未能發(fā)揮該項制度的真正效用[3]。

當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展需求與資源環(huán)境約束的矛盾日益突出，有效控制環(huán)境污染成為社會熱點。隨著行政審批制度改革的推進，如何加強排污單位的事中事后監(jiān)管成為環(huán)境管理重心。因此，作為管控排污行為的有效手段，排污許可證制度的重要性日益凸顯。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“要改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制……完善污染物排放許可制”。2014年修訂通過的新《環(huán)境保護法》也明確提出，“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度”。在此排污許可證制度重新全面推廣之際，正是對其進行制度創(chuàng)新，發(fā)揮其環(huán)保管理核心作用的機會[4]。為此，浙江省于2015年開展排污許可證制度改革試點，試行“一證式”排污許可證制度。

1排污許可證制度改革總體目標

浙江省排污許可證制度改革的總體目標是理順排污許可證與環(huán)境影響評價、“三同時”制度、總量控制、排污申報登記、排污收費等污染源管理制度的關(guān)系，重新定位和設計排污許可證，將排污許可證作為政府環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)、企業(yè)環(huán)境行為的守法文書、公眾環(huán)保監(jiān)督的參與平臺，明確以排污許可證為基礎，作為許可、核定、監(jiān)管所有排污行為的基本管理制度，探索制定污染源“一證式”管理模式。

2排污許可證制度改革具體內(nèi)容

在管理范圍上，綜合許可，擴充內(nèi)容。在原有排污許可證制度基礎上增加載明事項，實現(xiàn)廢水、廢氣、噪聲、固廢排放綜合管理。在排污許可證設計上，除原有正本、副本外，增加排污單位承諾書，要求排污單位對申請材料的真實性、自身權(quán)責的知曉性以及排污行為的合規(guī)性進行承諾。排污許可證副本內(nèi)容在原有基礎上進一步充實，系統(tǒng)集成污染源的各項環(huán)境管理要求。

在管理體系上，制度整合，重構(gòu)框架。以排污許可證為污染源管理的核心和主線，整合現(xiàn)有環(huán)境影響評價“三同時”總量控制等污染源管理制度，重構(gòu)排污許可證制度與各項污染源管理制度的關(guān)系，使排污許可證成為已有政策的整合平臺，主要包括：將環(huán)境影響評價作為排污許可證核發(fā)的主要依據(jù)；將建設項目“三同時”要求納入排污許可證監(jiān)管；將總量控制指標通過排污許可證分解落實到排污單位；以排污許可證確認的年度實際排污量作為排污收費依據(jù)；以排污權(quán)有償使用和交易作為排污許可證核發(fā)前提，將排污許可證作為排污權(quán)確權(quán)的依據(jù)。通過排污許可證，將環(huán)境管理體系內(nèi)各項分散的制度有機銜接，“一證”明確建設施工、生產(chǎn)運營、停產(chǎn)關(guān)閉階段的環(huán)境管理要求，實現(xiàn)排污單位的全生命周期監(jiān)管，降低政府執(zhí)法與排污單位守法成本。

在管理形式上，流程再造，簡化程序。重新構(gòu)造排污許可證的核發(fā)、監(jiān)管流程，體現(xiàn)事先許可、事中事后監(jiān)管的全過程管理，同時注重排污許可證“一證式”管理模式下的流程簡化。重點突破排污許可證發(fā)放環(huán)節(jié)，前移至與環(huán)評文件批復/備案同步，以排污許可證建設期監(jiān)管代替環(huán)保設施竣工驗收，以排污許可證企業(yè)執(zhí)行報告及日常監(jiān)管代替排污申報，減少與合并重復管理程序，提高管理能效，實現(xiàn)污染源管理“一證對外”。

>>浙江省排污許可證制度改革的總體目標是理順排污許可證與各項環(huán)境管理制度的關(guān)系，明確以排污許可證為基礎，探索制定污染源“一證式”管理模式。

在管理途徑上，多方監(jiān)管，嚴格執(zhí)法。充分調(diào)動政府、企業(yè)、公眾各方力量，實施排污許可證多元化監(jiān)管。強化政府監(jiān)督作用，突出排污許可證在環(huán)境監(jiān)管中的剛性約束，加強排污許可證執(zhí)法稽查，督促企業(yè)遵守排污許可證管理要求。落實企業(yè)作為污染排放者的環(huán)保主體責任，建立和實施企業(yè)自我監(jiān)測、自我記錄、自我報告在內(nèi)的自我管制機制，在排污許可證中明確監(jiān)測頻次、記錄內(nèi)容和報告方式，企業(yè)依據(jù)排污許可證的要求開展自我監(jiān)管，證明自身排污行為的合法合規(guī)。此外，進一步強化公眾參與，實施排污許可全過程公眾監(jiān)督，將排污許可證的審核發(fā)放、文本內(nèi)容、企業(yè)報告、執(zhí)法處罰等信息全面公開，建立便捷的公眾參與渠道和及時的意見反饋機制，實現(xiàn)社會監(jiān)管、多元共治的管理體系。

3排污許可證制度改革已有做法與進展

由于全面推進改革尚有難度，因此浙江省采用了地方先行試點的策略，力圖以多樣化的地方試點推動改革。2015年4月，浙江省環(huán)保廳下發(fā)《關(guān)于開展浙江省排污許可證制度改革試點工作的通知》(浙環(huán)函〔2015〕100號)，將紹興、舟山、臺州、桐廬、長興、海寧、義烏、椒江等3市5縣(市、區(qū))列為先行改革試點地區(qū)，每個試點各有相應側(cè)重。為了強化溝通，同時建立了試點聯(lián)系服務制度，充分發(fā)揮省環(huán)保廳對地方的指導和服務作用，在省環(huán)保廳內(nèi)指定相關(guān)處室/單位負責和地方對口聯(lián)系，定期對接，共同研究解決試點中的困難和問題，實現(xiàn)試點工作方向不偏、上下同步、緊密對接。

浙江省排污許可證制度改革充分重視改革工作方案的基礎性作用。改革正式啟動后，各試點地區(qū)即在省環(huán)保廳的幫助下開展工作方案編制，分析改革試點可能遇到的重點難點問題，明確改革目標、思路、任務和措施，力求試點地區(qū)在落實改革方案的同時，結(jié)合當?shù)毓ぷ鲗嵺`，突出自身特點和亮點，解決環(huán)保管理中的實際問題。在經(jīng)過多次審議和討論后，試點地區(qū)改革工作方案已于2015年8月由省環(huán)保廳復函，并隨后經(jīng)各地政府下發(fā)正式實施。同時，各地依照試點方案，逐步出臺了排污許可證管理辦法、環(huán)評審批備案和分類許可、監(jiān)管執(zhí)法辦法、第三方監(jiān)管辦法、企業(yè)自我監(jiān)測、自我記錄、自我報告制度、信息公開制度等相關(guān)配套政策。

排污許可證制度的實施以信息管理為支撐，文本格式設計和管理平臺開發(fā)是浙江省排污許可證制度改革的要點之一。浙江省統(tǒng)一重新設計了排污許可證文本，在原有排污許可證文本的基礎上，全面調(diào)整排污許可證的正本、副本文本格式，在登載內(nèi)容上力求打通環(huán)境標準、排放標準、環(huán)評、總量、“三同時”、排污收費等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對企業(yè)全過程、全要素、精細化管理。新增排污單位申領(lǐng)承諾書，將書面承諾作為核發(fā)排污許可證的重要依據(jù)。同時，以紹興市為試點，積極開發(fā)排污許可證管理平臺，重新梳理了內(nèi)部業(yè)務流程，設計排污許可證電子證格式，細化平臺建設內(nèi)容，以排污許可證為主線，將原本分散的各套環(huán)保數(shù)據(jù)整合成一個信息相互聯(lián)系、相互支撐的一體化平臺，并針對不同用戶，設置環(huán)保部門、企業(yè)、公眾3個用戶界面。

4排污許可證制度改革計劃

浙江省排污許可證制度改革雖然已經(jīng)取得了階段性成果，但距離整體的改革目標仍有差距，應當進一步深化改革，突出成效。具體而言，需要在簡政提效、落實企業(yè)責任、優(yōu)化資源配置、提高管理水平、加強執(zhí)法監(jiān)管等方面進行改進。

第一，進一步注重簡政提效。突出制度整合、流程再造，精簡事前審批，強化事中事后監(jiān)管，改革環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)多部門對外、內(nèi)部流程外部化的做法，實現(xiàn)“一個窗口”對外，“一證式”許可，全面提高許可效率，提升環(huán)保整體形象。

第二，落實企業(yè)環(huán)保主體責任。通過排污許可制度改革，厘清企業(yè)、政府、公眾的權(quán)責邊界，落實企業(yè)作為污染排放者的環(huán)保主體責任，明確環(huán)評、“三同時”、達標排放、總量控制、排污權(quán)有償使用、排污費繳納、排污信息公開等都是企業(yè)依法、依許可必須承擔的義務和責任。

第三，以市場手段促進環(huán)境資源優(yōu)化配置。通過排污許可制度改革，建立區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)污染物排放總量控制制度，全面實施排污權(quán)有償使用和交易制度，用市場機制，讓有限的環(huán)境資源配置到低消耗、低排放、高效益的行業(yè)產(chǎn)業(yè)上，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)效能提升。

第四，提升精細化、定量化、信息化管理水平。以排污許可管理為核心，建立排污權(quán)基本賬戶、刷卡排污、排污許可證管理、排污權(quán)有償使用和交易、總量準入“五合一”的信息化管理平臺，全面實施“一企一證一卡”，實現(xiàn)對區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)環(huán)保管理精細化、定量化、信息化，全面提升管控水平。

第五，強化信息公開和執(zhí)法監(jiān)管。排污許可證登載的內(nèi)容和信息，由環(huán)保部門向社會公開，提供公眾參與監(jiān)督的平臺，接受全社會監(jiān)督。同時，環(huán)保部門對登載內(nèi)容實施執(zhí)法監(jiān)管，執(zhí)法結(jié)果也向社會公開，自覺接受監(jiān)督，以公開促監(jiān)管、以公開提形象。

5總結(jié)

排污許可證“一證式”改革是一項系統(tǒng)改革，不僅僅涉及排污許可證制度本身，也是對整個污染源管理體系的重塑。一方面，需要以排污許可證制度為核心和主線的制度整合與流程再造；另一方面，需要實現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾多元共治下的事中事后有效監(jiān)管。排污許可證改革代表著原有環(huán)境管理思維的巨大轉(zhuǎn)變，對促進我國污染源環(huán)境管理水平的提升意義重大而深遠。

參考文獻(References)：

[1]劉源. 我國排污許可證制度現(xiàn)狀分析及完善[D]. 上海: 上海交通大學, 2011.

[2]宋國君, 韓冬梅, 王軍霞. 中國水排污許可證制度的定位及改革建議[J]. 環(huán)境科學研究, 2012, 25(9): 1071- 1076．

[3]盧瑛瑩, 王高亭, 馮曉飛. 浙江省排污許可證制度實踐與思考[J]. 環(huán)境保護, 2014(14): 30- 32.

[4]盧瑛瑩, 馮曉飛, 陳佳, 等. 基于“一證式”管理的排污許可證制度創(chuàng)新[J]. 環(huán)境污染與防治, 2014(11): 89- 91.

Environmental Permit System Reform in Zhejiang Province:Exploration and Practices

FENG Xiao-fei, LU Ying-ying, CHEN Jia

(Environmental Science Research and Design Institute of Zhejiang Province, Hangzhou 310007, China)

Abstract:The importance of environmental permit system has been increasingly highlighted. The overall objectives, contents, progress, and next-step plans of the permit system reform in Zhejiang province is elaborated, and the significance of the reform was summarized.

Key words:Zhejiang province; environmental permit system; reform

收稿日期：2015-12-09

作者簡介：馮曉飛(1985—)，男，浙江桐廬人，工程師，博士，主要研究方向為環(huán)境政策和管理，E-mail： pheshaph@163.com

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.014

中圖分類號：X323

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)02-0061-03