我國(guó)鐵路工程項(xiàng)目投資體制改革的背景和主要措施

翟玥+夏厚芹

摘要：鐵路在我國(guó)運(yùn)輸系統(tǒng)中占有十分重要的地位，是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要基礎(chǔ)領(lǐng)域。隨著我國(guó)鐵路技術(shù)水平的不斷發(fā)展，鐵路運(yùn)營(yíng)里程不斷增加，鐵路的建設(shè)資金來(lái)源日益緊張，鐵路投融資體制改革迫在眉睫。本文主要分析了我國(guó)鐵路工程項(xiàng)目投資體制改革的發(fā)展歷程和必要性，并對(duì)改革過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行探討。最后，提出了我國(guó)鐵路投資體制改革的措施。

關(guān)鍵詞：鐵路；投資體制；債務(wù)；監(jiān)管

一、我國(guó)鐵路投資體制改革發(fā)展的歷程

國(guó)務(wù)院在2004年7月公布了針對(duì)鐵路投資和融資改革的《決定》，當(dāng)年的9月份，鐵路部門(mén)公布了改革鐵路投資和融資改革的執(zhí)行意見(jiàn)，意見(jiàn)提出吸納社會(huì)資金建設(shè)鐵路、采取投資者的身份不再局限于一種、對(duì)好的資產(chǎn)進(jìn)行重組、對(duì)鐵路債券進(jìn)行優(yōu)化、吸納外資等改革措施。

鐵道部門(mén)在2005年的7月又發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)[2]。

鐵道部門(mén)在2006年6月發(fā)布了《“十一五”鐵路投融資改革推進(jìn)方案》，提出要利用改革，健全鐵路投資融資新體系，創(chuàng)建新的鐵路體制、機(jī)制和管理方式[2]。

鐵路部門(mén)在2012年8月公布了《有關(guān)支持鼓勵(lì)和吸納社會(huì)資金投資的實(shí)行意見(jiàn)》，意見(jiàn)提出繼續(xù)推行改革鐵路投資和融資體系，設(shè)立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金試點(diǎn)，改進(jìn)鐵路債券的發(fā)行模式，支持鐵路改組上市，同時(shí)擴(kuò)大保險(xiǎn)和基金這兩種籌資方式在鐵路上的投資力度，進(jìn)行多種籌資渠道的探索，吸納民間資本進(jìn)行鐵路建設(shè)，拓展其模式。

國(guó)務(wù)院在2013年發(fā)布改革方案，在鐵路部門(mén)采取政企分離的政策，把鐵道部門(mén)歸到交通運(yùn)輸部，建成國(guó)家鐵路局，通過(guò)交通運(yùn)輸部門(mén)管理鐵路部門(mén)的其它行政事務(wù)，建成中國(guó)鐵路總公司，取消鐵道部[1]。之后，8月份國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》，又提出了六點(diǎn)建議。

二、我國(guó)鐵路投資體制改革的必要性

2016年我國(guó)鐵路在固定資產(chǎn)的投資計(jì)劃達(dá)為八千多億元，有九千多公里以上的投產(chǎn)新線。2016年到2020年，我國(guó)鐵路固定資產(chǎn)投資規(guī)模目標(biāo)高達(dá)3.8萬(wàn)億元，可見(jiàn)這些年來(lái)我國(guó)鐵路的投資將會(huì)是巨額的。如此繁重的任務(wù)，僅僅是靠以往的投資方式是不可行的，一定要建設(shè)管理機(jī)制的創(chuàng)新與推進(jìn)深入鐵路投融資體制改革。今后的長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，為國(guó)家鐵路發(fā)展的一段重要的時(shí)期，為了推動(dòng)鐵路建設(shè)的發(fā)展、深化我國(guó)鐵路工程項(xiàng)目投資體制改革是極其必要的，是必須要進(jìn)行的一項(xiàng)工作。

綜上可見(jiàn)，之所以要進(jìn)行鐵路工程項(xiàng)目投資體制改革，很大一部分原因是要解決其資金困擾的難題。目前，我國(guó)鐵路建設(shè)資金不足大大制約了鐵路建設(shè)的良性發(fā)展，雖然我國(guó)每年都會(huì)撥款相關(guān)的建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金，然而對(duì)于每年消耗五千億元的鐵路建設(shè)來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而當(dāng)前我國(guó)鐵路建設(shè)已經(jīng)有了超過(guò)三千萬(wàn)億元的負(fù)債了[2]。所以，增強(qiáng)鐵路總本身“造血”的能力并導(dǎo)入社會(huì)“活水”是根本，鐵路工程項(xiàng)目投資體制改革意義重大[2]。

三、我國(guó)鐵路投資體制存在的主要問(wèn)題

（一）投融資的主體仍然過(guò)于集中

鐵道部撤消后，鐵路公司便成為了企業(yè)法人，但深究起來(lái)，鐵路各局雖然身處市場(chǎng)之中，卻不是經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)的主體，鐵路局不需要對(duì)投融資負(fù)責(zé)任，也不需要負(fù)債務(wù)責(zé)任，這些責(zé)任都由鐵路總公司進(jìn)行承擔(dān)。而進(jìn)行改革上市后的股份公司和根據(jù)合資構(gòu)建的鐵路有限公司，鐵路總公司控制著絕大多數(shù)的股權(quán)，針對(duì)這些企業(yè)的投資和融資的決策，因?yàn)榉强毓煞綋碛械墓善焙苌?，其?shí)際承擔(dān)的責(zé)任往往低于需要承擔(dān)的責(zé)任，商業(yè)銀行在進(jìn)行放貸的時(shí)候，需要企業(yè)中份額較大的股東進(jìn)行簽字擔(dān)保，所以鐵路總公司在擁有決策權(quán)的同時(shí)，也將承擔(dān)最終的債務(wù)責(zé)任。因?yàn)榛I資的主體比較單一，籌集資金建設(shè)鐵路這一行為很難和市場(chǎng)結(jié)合起來(lái)。

（二）投融資的渠道不暢、范圍不寬

投資、融資的主體單一，造成了投融資的渠道不通暢。現(xiàn)階段中國(guó)建設(shè)鐵路主要是國(guó)家撥款、建設(shè)基金及少數(shù)的自由資金，依據(jù)國(guó)務(wù)院《有關(guān)固定資本工程實(shí)施實(shí)行資本金方式的通知》，運(yùn)輸資金比重為35%及以上，但是很多時(shí)候鐵路建設(shè)前期資金很少達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。所以，不足的資金需要通過(guò)商業(yè)銀行貸款或者國(guó)有銀行貸款。國(guó)家的《銀行》法規(guī)定“有關(guān)無(wú)擔(dān)保信用放款對(duì)同一種客戶貸款必須低于自身資本金百分之十五”， 這一規(guī)定限制了貸款額總數(shù)。在以往，作為國(guó)家部門(mén)，鐵路部門(mén)貸款具有優(yōu)先權(quán)，因?yàn)樗麄冇姓鳛楹蠖?，風(fēng)險(xiǎn)很小，但是改革之后，鐵路部門(mén)的優(yōu)勢(shì)消失，銀行在貸款的時(shí)候，會(huì)嚴(yán)格的考慮其風(fēng)險(xiǎn)，很有可能會(huì)要求其進(jìn)行財(cái)產(chǎn)抵押或者收入質(zhì)押的模式，所以鐵路建設(shè)項(xiàng)目尋求銀行貸款的條件越來(lái)越高，難度將越來(lái)越大，這勢(shì)必導(dǎo)致鐵路外部融資環(huán)境的惡化。

（三）鐵路債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重

鐵路總公司公布了2014年第三季度的會(huì)計(jì)報(bào)表，其總資產(chǎn)為5.45萬(wàn)億，債務(wù)卻高達(dá)3.53萬(wàn)億，其負(fù)債率為64.77%，相對(duì)于中國(guó)大規(guī)模以上工業(yè)負(fù)債率58.1%，高出了6.67%，還處在可以控制的范圍內(nèi)，但是我們需要注意的是，鐵路運(yùn)輸?shù)馁Y產(chǎn)負(fù)債率原來(lái)不到百分之二十，由于鐵路的建設(shè)時(shí)間很長(zhǎng)，其回報(bào)比較慢，假如沒(méi)有很好的經(jīng)濟(jì)效益，其實(shí)償還債務(wù)的能力會(huì)很差，這會(huì)危害到鐵路運(yùn)勢(shì)企業(yè)、商業(yè)銀行和投資者的利益。因?yàn)橘Y金不足，鐵路企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間的依賴銀行，負(fù)債率過(guò)高，還債能力較低，也降低了企業(yè)的信用級(jí)別。伴隨著鐵路不斷發(fā)展，投資規(guī)模越來(lái)越大，債務(wù)規(guī)模也會(huì)越來(lái)越多，如果債務(wù)不能如期償還，將會(huì)導(dǎo)致滾雪球的現(xiàn)象產(chǎn)生，讓企業(yè)的債務(wù)越來(lái)越多，企業(yè)的虧損額度增大，最后或許會(huì)影響企業(yè)的運(yùn)營(yíng)，投資者得不到回到，很多合資鐵路企業(yè)都存在這種情況。

（四）投資者權(quán)益缺乏保障，鐵路監(jiān)管力度不足

現(xiàn)階段，盡管鐵路行業(yè)不存在投資禁止區(qū)域，而且國(guó)家明確要求了放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的要求，但限于未能建立配套制度及政策措施，因此在推行過(guò)程中有一些困難。而且在一些重要問(wèn)題上，比如投資回報(bào)的形式，建成后的經(jīng)營(yíng)模式都未能給出相應(yīng)界定，管理與運(yùn)營(yíng)仍缺乏規(guī)范化的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和必要的社會(huì)法律環(huán)境，從而無(wú)法保障投資者的權(quán)益，影響了他們的投資意愿。另外，從投資決策到項(xiàng)目建設(shè)再到運(yùn)營(yíng)的整個(gè)過(guò)程都缺乏嚴(yán)格的責(zé)任約束和法律約束[5]。

四、鐵路投資體制改革的主要措施

（一） 推進(jìn)鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集建設(shè)資金

通過(guò)統(tǒng)籌與規(guī)劃，建立多元投資市場(chǎng)，進(jìn)一步完善鐵路部門(mén)的規(guī)劃與發(fā)展，打開(kāi)鐵路項(xiàng)目建設(shè)的市場(chǎng)。第一，對(duì)于鐵路及支路所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施開(kāi)放性政策，從而引導(dǎo)社會(huì)資本對(duì)鐵路的投資。第二，堅(jiān)持中央財(cái)政資金的引導(dǎo)，設(shè)立鐵路發(fā)展基金，對(duì)國(guó)家項(xiàng)目進(jìn)行投資，以便引進(jìn)社會(huì)資金。不過(guò)，社會(huì)資金的投入者不能參與鐵路建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，只保障他們回報(bào)的穩(wěn)定與合理。第三，政府也應(yīng)當(dāng)支持發(fā)放以及創(chuàng)新一些債券的形式。第四，堅(jiān)持鐵路運(yùn)價(jià)改革市場(chǎng)的取向，保證鐵路和公路的合理比價(jià)關(guān)系，制定國(guó)鐵貨運(yùn)價(jià)格，并按步驟來(lái)理順其價(jià)格，并因應(yīng)公路貨運(yùn)價(jià)格的變動(dòng)而制定合適的價(jià)格，從而改變鐵路貨運(yùn)政府定價(jià)的傳統(tǒng)，變?yōu)檎笇?dǎo)價(jià)，讓其運(yùn)價(jià)更合乎市場(chǎng)需求。

（二） 實(shí)行分類(lèi)建設(shè)，完善公益性補(bǔ)貼機(jī)制

鐵路的公益性問(wèn)題關(guān)系到我國(guó)目前鐵路投資體制改革的進(jìn)展，是有效緩解鐵路債務(wù)負(fù)擔(dān)，吸引社會(huì)資本的緊要問(wèn)題。大體上，公益性問(wèn)題可以分為兩類(lèi)：一是鐵路建設(shè)中的公益性問(wèn)題，二是鐵路運(yùn)營(yíng)中的公益性問(wèn)題。

對(duì)于第一類(lèi)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行分類(lèi)建設(shè)，而實(shí)行分類(lèi)建設(shè)的前提是區(qū)別項(xiàng)目的公益性和經(jīng)營(yíng)性。識(shí)別公益性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)[4]。

如果財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)可行，則表明項(xiàng)目能夠取得合理回報(bào)，可劃分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目；如果財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)不可行，國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)可行，則可劃分為公益性項(xiàng)目。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，公益性項(xiàng)目多半都得到了國(guó)家財(cái)力及政策的支持。比如法國(guó)鐵路則是政府和市場(chǎng)合作，依靠著社會(huì)投資及國(guó)家與地方的財(cái)政補(bǔ)帖。英國(guó)鐵路則擁有多元化投資主體，政府方面的有投資、補(bǔ)帖、貸款及公共債券，同時(shí)也鼓勵(lì)私人投資。這些國(guó)家對(duì)鐵路優(yōu)先發(fā)展的支持是值得我們學(xué)習(xí)的。所以對(duì)于公益性項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)以政府投資為主，社會(huì)投資為輔，企業(yè)運(yùn)營(yíng)，國(guó)家給予財(cái)政補(bǔ)貼的方式進(jìn)行建設(shè)。

解決鐵路運(yùn)營(yíng)中的公益性問(wèn)題主要是對(duì)公益性服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼，比如學(xué)生半票，傷殘軍人、重要物資的運(yùn)輸?shù)?。避免夸大損失，缺乏公正性，補(bǔ)貼的金額應(yīng)由第三方來(lái)核算。另外國(guó)家也應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)公益性服務(wù)做出清晰界定，進(jìn)一步完善公益性補(bǔ)貼機(jī)制。我國(guó)公益性鐵路基本處于虧損狀態(tài)，更少有社會(huì)資本的注入。這樣一來(lái)既可以充分吸引社會(huì)資本，又能緩解公益性鐵路的債務(wù)問(wèn)題。

（三） 分類(lèi)改革投資決策制度

鐵路作為國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)家的介入必不可少，然而介入的成分多少應(yīng)在實(shí)施分類(lèi)建設(shè)的基礎(chǔ)上，對(duì)投資決策制度進(jìn)行分類(lèi)改革。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)性鐵路，企業(yè)成為投資主體，進(jìn)而投資決策權(quán)也要下放到企業(yè)。企業(yè)應(yīng)當(dāng)自己做出初步的決策，比如投資額的多少以及資金來(lái)源渠道，新建還是擴(kuò)建某鐵路，采用什么樣的技術(shù)等問(wèn)題。另外，國(guó)家應(yīng)下放項(xiàng)目審批權(quán)，政府的職責(zé)主要是審查鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)容量、區(qū)域發(fā)展計(jì)劃、技術(shù)安全性等事項(xiàng)，只要與政府調(diào)控事項(xiàng)無(wú)沖突之處，企業(yè)就有權(quán)進(jìn)行自主投融資。

對(duì)于公益性鐵路，應(yīng)適當(dāng)下放審批權(quán)，雖然可行性研究、預(yù)算的編制及項(xiàng)目實(shí)施都應(yīng)由企業(yè)來(lái)負(fù)責(zé)，但由于政府要進(jìn)行資金援助，項(xiàng)目的最后審批權(quán)仍應(yīng)由政府來(lái)控制。這樣既有利于國(guó)家的宏觀調(diào)控，又有利于社會(huì)資本的加入。

（四） 建立吸引社會(huì)投資鐵路的政策，加強(qiáng)鐵路監(jiān)管力度

監(jiān)管力度的缺失使得政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)鐵路的監(jiān)管，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，完善相關(guān)的制度，比如國(guó)有資產(chǎn)出資人、投資風(fēng)險(xiǎn)以及重在投資責(zé)任方面的制度。其次，要加強(qiáng)重大鐵路建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)與執(zhí)法的監(jiān)督和監(jiān)察，強(qiáng)化其行業(yè)管制，促進(jìn)市場(chǎng)體系的規(guī)范與公正，制定平等公平的制度以及平等市場(chǎng)環(huán)境。再次，對(duì)于運(yùn)輸資源的分配及費(fèi)用的清算，服務(wù)質(zhì)量和安全監(jiān)督方面的制度都要完善，而且還要制定投資保障機(jī)制，建立平等的政策環(huán)境，維護(hù)投資者權(quán)益。

五、結(jié)語(yǔ)

鐵路在我國(guó)屬于壟斷性行業(yè)，因此，對(duì)其實(shí)施投融資體制改革，有利于促進(jìn)良性競(jìng)爭(zhēng)，以便促進(jìn)其健康發(fā)展，滿足社會(huì)發(fā)展要求，并推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。在我國(guó)社會(huì)資本大量參與到鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)的情況下，一定能使鐵路投資體制呈現(xiàn)出新的面貌，實(shí)現(xiàn)鐵路快速穩(wěn)定的發(fā)展。（作者單位：1.石家莊鐵道大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；2.中鐵二十局集團(tuán)電氣化公司）