我國(guó)食品安全事故之國(guó)家賠償

劉慧娟

摘要：2015年實(shí)施的《食品安全法》確立了懲罰性賠償，增加了對(duì)違反食品安全法律法規(guī)的賠償數(shù)額，對(duì)打擊食品安全違法活動(dòng)起到了更強(qiáng)的威懾力，更有利于保障食品安全，但對(duì)于經(jīng)營(yíng)者無(wú)力賠償時(shí)如何保障受害者受償權(quán)益及時(shí)有效實(shí)現(xiàn)并未進(jìn)一步作出明確規(guī)定，且盡管我國(guó)有關(guān)法律對(duì)食品安全問(wèn)題作出了部分賠償規(guī)定，但這些規(guī)定仍然存在著一些不足或缺陷。因此，本文將視角轉(zhuǎn)向國(guó)家賠償，分析國(guó)家賠償在食品安全事故中的性質(zhì)及其合理性，并在國(guó)家先行賠償?shù)幕A(chǔ)上給出了國(guó)家賠償責(zé)任的一些構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：食品安全事故；國(guó)家賠償責(zé)任；國(guó)家先行賠償

1 問(wèn)題的提出

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人們生活水平不斷提高，食品行業(yè)也獲得了空前的發(fā)展，但其在給人們帶來(lái)物質(zhì)和精神上享受的同時(shí)，伴隨著食品工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展而來(lái)的食品添加劑、化學(xué)原輔料和非食用物質(zhì)等的過(guò)度使用或?yàn)E用，以及不適當(dāng)處理食品而導(dǎo)致的食品安全問(wèn)題也日益嚴(yán)重。因食品安全事故而產(chǎn)生的社會(huì)危害性極為嚴(yán)重，它不僅嚴(yán)重危害受害者的身體和心理健康，而且嚴(yán)重影響國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展，甚至有損我國(guó)食品在國(guó)際上的信譽(yù)。針對(duì)食品安全問(wèn)題，我國(guó)2015年新頒布的《食品安全法》已經(jīng)采取了一些措施，主要關(guān)于民事賠償責(zé)任的規(guī)定，但民事賠償責(zé)任存在著一定的不足或缺陷，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

首先，受害者難以獲得及時(shí)充分的救濟(jì)。食品安全事故的受害者往往數(shù)目眾多，賠償數(shù)額巨大，事故侵權(quán)行為人可能無(wú)法一次性向所有受害者賠償，同時(shí)受害者即使獲得了相應(yīng)賠償也可能不夠后續(xù)治療的支出。例如“三聚氰胺奶粉事件”中導(dǎo)致的“結(jié)石寶寶”若想得到后續(xù)治療補(bǔ)償，首先要進(jìn)入各地衛(wèi)生部門(mén)已經(jīng)建立的數(shù)據(jù)庫(kù)患兒名單，而且報(bào)銷(xiāo)醫(yī)療費(fèi)時(shí)還須帶上此前一次性支付的“賠償金收據(jù)”，而之前的一次性賠償往往是不充分的，根本無(wú)法彌補(bǔ)受害者在事故中所付出的代價(jià)，而且若不接受不足額的一次性賠償，受害者就得不到及時(shí)治療，從而影響其身心健康的早日恢復(fù)。

其次，賠償責(zé)任主體賠償能力不足。依照《破產(chǎn)法》第113條規(guī)定，在責(zé)任企業(yè)破產(chǎn)后，破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)需優(yōu)先清償破產(chǎn)費(fèi)用和共益?zhèn)鶆?wù)，然后支付完破產(chǎn)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補(bǔ)助和撫恤費(fèi)等一系列社會(huì)保險(xiǎn)以及所欠稅款后，受害者才能作為普通債權(quán)人申請(qǐng)獲得賠償，然而大多時(shí)候企業(yè)因重大食品安全事故而破產(chǎn)后其財(cái)產(chǎn)已不足以支付所欠的全部債務(wù)，如果按照《破產(chǎn)法》所規(guī)定的順序來(lái)清償債務(wù)，食品安全事故受害者是無(wú)法得到足額甚至是無(wú)法獲得賠償?shù)模斐少r償結(jié)果難以實(shí)現(xiàn)的后果。在“三聚氰胺奶粉事件”中，裁定中顯示，三鹿對(duì)普通債權(quán)的清償率為零，這意味著結(jié)石患兒將無(wú)法從三鹿獲得任何賠償。這已經(jīng)侵害了社會(huì)的公平正義，嚴(yán)重影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

最后，國(guó)家賠償舉證困難。食品安全事故發(fā)生后，受害者若想獲得民事賠償，就要承擔(dān)與訴訟有關(guān)的舉證責(zé)任，然而由于有害食品的危害性具有隱蔽性和長(zhǎng)期性，以及鑒定有毒有害食品的高度技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性，要證明食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，受害者必須去專(zhuān)門(mén)的食品鑒定機(jī)構(gòu)做鑒定，這所耗費(fèi)的時(shí)間和金錢(qián)成本對(duì)處于弱勢(shì)地位的受害者是較為巨大的。

由此可見(jiàn)，食品安全事故中的民事賠償責(zé)任并不能完全解決賠償問(wèn)題，而若將國(guó)家賠償引入食品安全事故的損害賠償責(zé)任中，食品安全事故的賠償問(wèn)題將得到進(jìn)一步完善，這已經(jīng)變得越來(lái)越迫切，而且國(guó)家賠償也已經(jīng)慢慢成熟。

2 食品安全事故中國(guó)家賠償?shù)男再|(zhì)及其合理性

我國(guó)國(guó)家賠償法規(guī)定，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使公權(quán)力的過(guò)程中，因自身侵權(quán)行為給公民法人和其他組織造成損害后果的，受害人有權(quán)依照國(guó)家賠償法獲得國(guó)家賠償。在食品安全事故中，當(dāng)行政主體不作為與第三人侵害行為共同造成損害時(shí)，兩者都是損害發(fā)生的原因，因此同時(shí)存在著民事賠償責(zé)任和國(guó)家賠償責(zé)任。此時(shí)的這兩種責(zé)任形成混合，國(guó)家賠償責(zé)任為安全補(bǔ)充責(zé)任。所謂安全補(bǔ)充責(zé)任，是指對(duì)他人負(fù)有法定義務(wù)的人因未盡到安全保障義務(wù)，對(duì)第三人給受害人造成的損害承擔(dān)補(bǔ)充性的責(zé)任，即在加害人不足以承擔(dān)全部責(zé)任時(shí)，補(bǔ)充責(zé)任人承擔(dān)剩余部分責(zé)任，如果加害人下落不明時(shí)，由補(bǔ)充責(zé)任人承擔(dān)全部責(zé)任。在承擔(dān)了補(bǔ)充責(zé)任后，補(bǔ)充責(zé)任人獲得對(duì)加害人的賠償請(qǐng)求權(quán)，即對(duì)加害人的追償權(quán)。國(guó)家賠償之所以具有這種性質(zhì)，一方面是由于政府對(duì)公民有法定的安全保障義務(wù)，要對(duì)公共安全承擔(dān)責(zé)任；另一方面是為了在受害者和社會(huì)公共利益之間尋求平衡，以保護(hù)受害者并實(shí)現(xiàn)公平正義。

我國(guó)目前并沒(méi)有明確的關(guān)于食品安全事故的國(guó)家賠償?shù)南嚓P(guān)法律規(guī)定，但將國(guó)家賠償引入食品安全事故的損害賠償救濟(jì)中是有其合理性的，并且是值得期待的。

首先，政府具有保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和穩(wěn)定社會(huì)秩序的責(zé)任。近年來(lái)，因?yàn)槭称钒踩鹿识率芎φ呱硇慕】凳艿絿?yán)重?fù)p害的事件并不少見(jiàn)，公民在生命健康受到極大危害的時(shí)候，政府有著不可推卸的責(zé)任，政府有義務(wù)幫助受到傷害的公民，具有保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全的職責(zé)。經(jīng)營(yíng)者在其破產(chǎn)無(wú)力償還受害者損失時(shí)，對(duì)于受害者的賠償也就沒(méi)有現(xiàn)實(shí)意義了。如果國(guó)家不予以賠償，則受害者無(wú)法得到救濟(jì)，在這種情況下，將國(guó)家賠償作為補(bǔ)充救濟(jì)手段引入，既符合國(guó)家職能又能彌補(bǔ)受害者損失。同時(shí)，食品安全事故發(fā)生后，群眾的情緒會(huì)受到很大的波動(dòng)，如果得不到及時(shí)有效的撫慰，部分受害者可能會(huì)采取極端的行動(dòng)，從而造成社會(huì)秩序的紊亂不安，從眾心理學(xué)認(rèn)為，群眾很可能由于憤怒而采取過(guò)激行動(dòng)，稍有不慎就可能造成嚴(yán)重的社會(huì)負(fù)面后果。如果爆發(fā)這樣的后果，對(duì)社會(huì)秩序的擾亂將會(huì)是巨大的，會(huì)給人民和國(guó)家?guī)?lái)不可估量的傷害。在當(dāng)代，國(guó)家中社會(huì)政治沖突與危機(jī)的發(fā)生，一定都會(huì)與該政治體系和政權(quán)的合法性危機(jī)相聯(lián)系。政府作為社會(huì)秩序的供給者，如果不能控制沖突，那就會(huì)成為失敗的政府。

其次，政府對(duì)經(jīng)營(yíng)者準(zhǔn)入負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。我國(guó)食品安全法規(guī)定相關(guān)部門(mén)負(fù)有對(duì)食品的事先審查職責(zé)，要求相關(guān)部門(mén)嚴(yán)格按照法律規(guī)定履行職責(zé)，保證獲得行政許可的申請(qǐng)人的各項(xiàng)申請(qǐng)條件都符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這一規(guī)定試圖從源頭上阻止不符合規(guī)定的食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)，從而保證食品安全的可靠來(lái)源。然而如果行政主體在某種情況下是具有某項(xiàng)食品經(jīng)營(yíng)者準(zhǔn)入監(jiān)管職責(zé)的，并且在當(dāng)時(shí)條件下能夠發(fā)現(xiàn)并阻止不符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)，但行政主體的違法的不作為就可能導(dǎo)致不合法或違法的食品經(jīng)營(yíng)者的存在，進(jìn)而產(chǎn)生食品安全事故的潛在性危害。

最后，政府對(duì)食品安全事故負(fù)有監(jiān)管不力的責(zé)任?！妒称钒踩ā愤M(jìn)一步明確了實(shí)行分段監(jiān)管的各部門(mén)的職責(zé)，并在此基礎(chǔ)上設(shè)立了食品安全委員會(huì)，各省市、地方政府都對(duì)各自領(lǐng)域內(nèi)的食品安全監(jiān)管工作做了分工部署。食品從原料到加工成成品的過(guò)程中，政府在整個(gè)生產(chǎn)加工過(guò)程中都要對(duì)食品質(zhì)量安全進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。政府機(jī)關(guān)及其工作人員作為社會(huì)公共利益的維護(hù)者，有監(jiān)管市場(chǎng)秩序、保障食品質(zhì)量安全的義務(wù)，理應(yīng)嚴(yán)格管理控制社會(huì)生活中的各種違法現(xiàn)象，但若其怠于履行義務(wù)，甚至進(jìn)行違法行為，就會(huì)給食品消費(fèi)者帶來(lái)更大的風(fēng)險(xiǎn)。在此方面的前車(chē)之鑒就有在“三聚氰胺奶粉事件”發(fā)生前，三鹿牌奶粉曾經(jīng)擁有“國(guó)家免檢產(chǎn)品”、“中國(guó)名牌”的榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)，這種對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管不力的過(guò)錯(cuò)，政府有不可推卸的責(zé)任。

3 食品安全事故中國(guó)家賠償責(zé)任的構(gòu)建

我國(guó)法律上沒(méi)有明確規(guī)定關(guān)于食品安全事故中的構(gòu)建賠償責(zé)任，但這并不是我們拒絕國(guó)家賠償?shù)睦碛?，這正是我國(guó)法律不夠完善的地方，我們可以通過(guò)一定的方式將其納入我國(guó)現(xiàn)有的賠償范圍。

（一）食品安全事故中國(guó)家賠償?shù)牧⒎Ｊ?/p>

目前，我國(guó)相關(guān)立法尚未對(duì)食品安全賠償問(wèn)題進(jìn)行國(guó)家賠償?shù)囊?guī)定，鑒于我國(guó)食品安全問(wèn)題的嚴(yán)峻形勢(shì)，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，筆者認(rèn)為對(duì)食品安全事故中國(guó)家賠償主要可以考慮以下兩種立法模式：一是食品安全賠償問(wèn)題引入《國(guó)家賠償法》。國(guó)家賠償法從總體上建立起國(guó)家賠償制度，為依法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，并確立了以保護(hù)公民和法人的合法權(quán)益為核心的基本原則。故將食品安全賠償問(wèn)題引入國(guó)家賠償法，有利于從賠償法角度來(lái)保障受害者權(quán)益。二是完善《食品安全法》中關(guān)于國(guó)家賠償法律制度的構(gòu)建。食品安全法以保障公眾身體健康和生命安全為立法宗旨，建立國(guó)家賠償制度為公眾的受償權(quán)后續(xù)保障有著至關(guān)重要的作用，避免經(jīng)營(yíng)者無(wú)力賠償情形下受害者無(wú)處求償?shù)睦Ь?，?duì)食品安全法的立法宗旨提供強(qiáng)有力的后盾。這兩種立法模式各有其可取之處，也有不足之處，不論何種，筆者都期望我國(guó)相關(guān)立法更趨于完善，以更及時(shí)有效地保障公眾合法權(quán)益。

（二）食品安全事故中國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則

我國(guó)國(guó)家賠償法規(guī)定，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的侵權(quán)行為或者應(yīng)當(dāng)作為而不作為的行為，造成損害的，受害人有取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。縱觀我國(guó)國(guó)家賠償法的發(fā)展歷程，可知我國(guó)國(guó)家賠償法經(jīng)過(guò)不斷完善已將過(guò)去的違法原則和結(jié)果原則并行修改為嚴(yán)格責(zé)任原則。在嚴(yán)格責(zé)任原則下，不論行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否違法，只要造成損害結(jié)果且違法行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系，都應(yīng)對(duì)其行為所造成的損害承擔(dān)責(zé)任，即可認(rèn)定該行政機(jī)關(guān)存在責(zé)任，此時(shí)受害者可申請(qǐng)國(guó)家賠償。適用嚴(yán)格責(zé)任有利于加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的有效監(jiān)督，使其更加嚴(yán)格守法，保障受害者及時(shí)獲得有效賠償。

（三）食品安全事故中國(guó)家賠償?shù)呐e證責(zé)任

在我國(guó)，除特殊情形外，舉證責(zé)任一般適用“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”原則，國(guó)家賠償法也不例外，這一原則在解決一般問(wèn)題上起著統(tǒng)攝作用，但在解決特殊問(wèn)題時(shí)卻較為不合理。而在食品安全事故國(guó)家賠償中就應(yīng)采取舉證責(zé)任倒置原則。關(guān)于舉證責(zé)任倒置，我國(guó)《民事證據(jù)規(guī)定》第4條和《侵權(quán)責(zé)任法》第66條都已有了相關(guān)的法律規(guī)定。在食品安全事故中，受害者存在著受害廣泛性和數(shù)目不確定性，更多的是處于弱勢(shì)地位的普通公眾，對(duì)相關(guān)證據(jù)的獲取能力有限，難以證明行政機(jī)關(guān)行為或不作為的違法性，若仍由受害者承擔(dān)舉證責(zé)任其不能證明時(shí)承擔(dān)不利后果，就失去了法律所特有的平衡性，不僅加大其證明負(fù)擔(dān)而且易于導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的濫用職權(quán)或不作為，這是極為不公平合理的。因此，在食品安全事故國(guó)家賠償?shù)脑V訟中應(yīng)采取舉證責(zé)任倒置原則，由行政機(jī)關(guān)就其采取了相關(guān)合法行為并有效防止食品安全事故發(fā)生進(jìn)行舉證證明。

（四）食品安全事故中實(shí)現(xiàn)國(guó)家賠償?shù)穆窂?/p>

首先，國(guó)家先行賠償。在食品安全事故中，為了讓受害者得到及時(shí)有效的救濟(jì)，穩(wěn)定社會(huì)秩序，國(guó)家可以先期墊付治療檢查費(fèi)用和賠償金，以最大限度減少損失，防止事態(tài)進(jìn)一步惡化，并在墊付后取得代位求償權(quán)，向有關(guān)責(zé)任人追償。這時(shí)受害者仍然擁有要求經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)直接或間接經(jīng)濟(jì)損失賠償?shù)臋?quán)利。由國(guó)家先行賠償，這樣既可以減少食品安全事故的訴訟率，也可以有效改善受害者在賠償問(wèn)題上所面臨的無(wú)處求償?shù)谋粍?dòng)局面。并且，事實(shí)上國(guó)家先行賠償在清理風(fēng)險(xiǎn)證券公司過(guò)程中對(duì)權(quán)益受損的個(gè)人投資者的有益嘗試中已取得了良好的社會(huì)效果。為保障充分的賠償資金，可設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)國(guó)家賠償基金，由在食品安全方面存在高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)企業(yè)內(nèi)部出資建立賠償基金，并廣泛吸收社會(huì)捐助資金，以及相關(guān)企業(yè)的投資作為國(guó)家實(shí)施先行賠償?shù)闹饕Y金來(lái)源，收集的資金由政府進(jìn)行管理和進(jìn)行賠償。一旦出現(xiàn)肇事企業(yè)無(wú)力賠償?shù)那闆r，可啟動(dòng)該專(zhuān)項(xiàng)國(guó)家賠償基金，對(duì)受害人事先予以賠償。

然后，通過(guò)公益訴訟解決受害者與責(zé)任人之間的糾紛。公益訴訟，是指任何公民、法人或組織都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)違反相關(guān)法律規(guī)范、侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的行為，向人民法院起訴，由法院按照法定程序在訴訟當(dāng)事人和其他訴訟參與人的參加下，由專(zhuān)門(mén)法官主持的，依法追究違法者法律責(zé)任的司法活動(dòng)。通過(guò)公益訴訟來(lái)解決食品安全事故糾紛，不僅可以解決廣大受害者訴求無(wú)門(mén)的困境，使其得到及時(shí)有效的司法救濟(jì)，而且責(zé)任主體承擔(dān)的巨額賠償還能對(duì)其起到威懾和制裁的效果，進(jìn)而對(duì)相關(guān)行業(yè)也起到威懾作用，迫使他們規(guī)范自身的行為，防止事故再次發(fā)生。對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，通過(guò)公益訴訟可以促使其更好地履行規(guī)范市場(chǎng)秩序的職責(zé)，維護(hù)市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定。而目前我國(guó)在食品安全事故中的公益訴訟制度并不健全，在訴訟主體資格、舉證責(zé)任分配方式以及因果關(guān)系認(rèn)定等方面都沒(méi)有明確規(guī)定，有待立法的完善。

最后，國(guó)家向侵權(quán)者追償。在食品安全事故賠償中，國(guó)家承擔(dān)的賠償責(zé)任屬于替代責(zé)任，賠償責(zé)任主體與損害侵權(quán)行為主體是相分離的。國(guó)家在這一過(guò)程中不是為自己的侵權(quán)行為負(fù)責(zé)，而是為行為人的侵權(quán)行為買(mǎi)單，最終仍然應(yīng)由行為人承擔(dān)責(zé)任。所以國(guó)家有權(quán)向?qū)嶋H侵權(quán)人追償，并且可以待受害者得到治療，事件平息后再通過(guò)相關(guān)的協(xié)商或者訴訟內(nèi)的方式，公開(kāi)、公正地解決責(zé)任追償問(wèn)題。這不僅能讓受害者得到及時(shí)有效的治療，又能穩(wěn)定社會(huì)秩序，還能樹(shù)立國(guó)家為人民服務(wù)的良好形象。對(duì)于國(guó)家在向侵權(quán)者追償?shù)倪^(guò)程中可能遇到的侵權(quán)責(zé)任人仍舊無(wú)力賠償?shù)睦Ь常山⑹称钒踩?zé)任保險(xiǎn)制度，由可能存在食品安全危險(xiǎn)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)分散責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)來(lái)解決賠償資金的有效追償問(wèn)題。