美國標準化應(yīng)急管理體系在福建地震應(yīng)急指揮體系中的導(dǎo)入

黃燁　魏冰玲

摘要：地震作為典型的自然災(zāi)害突發(fā)公共事件，是個人力量無法抗御的，破壞性地震往往帶來社會秩序、人員財產(chǎn)和經(jīng)濟發(fā)展上的巨大損失。地震發(fā)生后，將預(yù)警應(yīng)急和災(zāi)后救援等工作井井有條的開展，解決民眾的后顧之憂。此外，地震發(fā)生后，還極易引起諸如火災(zāi)、氣體泄漏等次生和衍生災(zāi)害。全面考驗著政府的應(yīng)急救援能力，因此地震應(yīng)急管理在危機管理體系中具有重要的地位。面對福建省嚴峻的地震災(zāi)害形勢，健全地震應(yīng)急反應(yīng)機制體制，提升地震應(yīng)急管理能力是有效應(yīng)對地震災(zāi)害最直接和重要的手段。本文從美國應(yīng)急管理和福建省應(yīng)急管理比較分析，找出各自的特點差異，并詳細的介紹了美國ICS應(yīng)急指揮系統(tǒng)的內(nèi)容。分析了美國應(yīng)急指揮系統(tǒng)的優(yōu)勢和聯(lián)合指揮機制，學(xué)習(xí)美國成功的經(jīng)驗來彌補福建省應(yīng)急指揮系統(tǒng)的不足，提出了福建省應(yīng)急指揮系統(tǒng)的組織架構(gòu)新思路和對福建省應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)建議。

關(guān)鍵詞：地震；應(yīng)急管理；機制研究

1.美國標準化應(yīng)急指揮系統(tǒng)

（一）標準化應(yīng)急指揮系統(tǒng)基本概念

陳濤（2009）博士在《中國應(yīng)急管理》中發(fā)表他的研究成果，他認為標準化應(yīng)急指揮體系ICS（Incident Command svstem）是美國應(yīng)急管理體系NIMS中非常重要的組成部分。應(yīng)急指揮體系是應(yīng)急指揮在實施過程中具有標準化、彈性化，也就是說不管事件是大是小、各種事件類型、是否有事前計劃、還是事發(fā)應(yīng)對都是很適用的。應(yīng)急指揮體系的概念來自于美國軍方的指揮中，19世紀70年代后，加州應(yīng)急組織對應(yīng)急指揮體系想法進行有效的提高和修改，之后在不斷地實踐過程中，逐漸完善，現(xiàn)在成為美國應(yīng)急管理中所采用的標準指揮體系。

在美國應(yīng)急指揮體系中，設(shè)立了應(yīng)急的角色、組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)、程序、術(shù)語和實際操作的表格等，快速高效地完成應(yīng)急指揮任務(wù)。在ICS結(jié)構(gòu)中，設(shè)置一名指揮員，在應(yīng)急指揮體系中，規(guī)范了各個部門的職責(zé)。確保應(yīng)急安全，跨機構(gòu)溝通協(xié)調(diào)各個機構(gòu)，進行各個部門的需求評估，設(shè)定應(yīng)急工作目標，編制批準行動方案并。把指揮組織分為指揮成員和參謀成員（如圖1所示）。

（1）在美國應(yīng)急指揮體系中的信息官、安全觀和聯(lián)絡(luò)官是協(xié)助指揮員。其中信息官主要是負責(zé)媒體信息發(fā)布，與有關(guān)機構(gòu)保持高效溝通，并且收集與緊急事件真實信息。安全官主要是負責(zé)安全監(jiān)控與評估管理，評估發(fā)現(xiàn)若該行動會對應(yīng)急人員造成危險，安全官則有權(quán)叫停該任務(wù)的執(zhí)行。聯(lián)絡(luò)官主要是負責(zé)與外界聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)，處理各部門私人組織等之間的溝通問題。

（2）參謀成員包括處置部、計劃部、后勤部和財政行政部。處置部主要是負責(zé)指揮、協(xié)調(diào)一切應(yīng)急行動。計劃部主要是負責(zé)預(yù)測分析、態(tài)勢監(jiān)控、計劃方案制定、資源跟蹤，組織中長期的應(yīng)急行動，保持與地震專家的溝通，同時制定人員輪崗計劃。后勤部為應(yīng)急任務(wù)提供堅實的基礎(chǔ)保障，例如食品醫(yī)療、通信、設(shè)施設(shè)備和交通運輸?shù)确矫娴谋Ｕ?。財政，行政部主要是監(jiān)督在應(yīng)急行動過程產(chǎn)生的人力物力費用以及采購費用，并對其進行管理。

美國應(yīng)急管理系統(tǒng)也制定了PDCA的改善模式，不斷地通過每次任務(wù)進行總結(jié)和完善，并修訂推進相關(guān)程序從而更好地發(fā)揮ICS的作用。

（二）聯(lián)合指揮機制

“聯(lián)合指揮（UC，Unified Command）”是美國應(yīng)急指揮體系中的重要機制，當發(fā)生跨部門跨區(qū)域緊急突發(fā)事件時，實施聯(lián)合指揮的方式是為了能夠更好地協(xié)調(diào)應(yīng)急資源和行動。在這樣的聯(lián)合指揮方式中，使應(yīng)急指揮的資源配置得到最大化的利用。這就有如下的優(yōu)勢：專門的指揮機構(gòu)具有計劃、后勤、財政行政等部門，大家有共同的目標，并有清晰的應(yīng)急計劃共同協(xié)作工作；可以順利的協(xié)調(diào)應(yīng)急資源的調(diào)度。例如，當緊急突發(fā)事件涉及甲、乙、丙三個地區(qū)時，實施聯(lián)合指揮的應(yīng)急指揮體系的組織架構(gòu)（如圖2所示）。

在區(qū)域上復(fù)雜性較高的應(yīng)急任務(wù)情況下，應(yīng)采用“區(qū)域指揮”的創(chuàng)新方式，設(shè)立區(qū)域指揮員，更好地協(xié)調(diào)該區(qū)的應(yīng)急指揮工作。

2.美國應(yīng)急管理與福建省應(yīng)急管理的比較研究

從應(yīng)急管理中處理的手法也大同小異，但由于國情不同，發(fā)展過程不一，總體而言，還存在很大的差異性，具體表現(xiàn)為以下幾個方面（表1）：

3.美國ICS應(yīng)急指揮系統(tǒng)在福建省地震應(yīng)急指揮體系的導(dǎo)入

3.1福建省地震應(yīng)急指揮體系介紹

福建省地震局地震應(yīng)急指揮系統(tǒng)由綜合協(xié)調(diào)組、業(yè)務(wù)技術(shù)組和后勤保障組構(gòu)成。該指揮體系基本上滿足中強地震災(zāi)害的應(yīng)急指揮工作（如圖3所示）。

（一）綜合協(xié)調(diào)組由秘書組、信息發(fā)布與媒體接待組、對外協(xié)調(diào)組構(gòu)成。

（1）秘書組

秘書組的主要職責(zé)是負責(zé)編寫報送信息，全面反映震情趨勢、災(zāi)情、社情及社情發(fā)展動態(tài)；負責(zé)處理局領(lǐng)導(dǎo)交辦的任務(wù)：負責(zé)指揮部地震應(yīng)急各項決策的落實和督辦：及時將災(zāi)情、震情及社情信息通報有關(guān)設(shè)區(qū)市人民政府；報道省委、省政府及中國地震局指示批示及我局貫徹落實的工作部署：負責(zé)與現(xiàn)場工作隊聯(lián)絡(luò)，報道現(xiàn)場工作隊工作及震區(qū)動態(tài)情況：報道震情、災(zāi)情及社情最新進展：完成指揮部領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他任務(wù)。

（2）信息發(fā)布與媒體接待組

信息發(fā)布與媒體接待組主要職責(zé)是負責(zé)聯(lián)絡(luò)、接待新聞媒體，組織新聞媒體采訪，震情信息在電視上滾動播出；按指揮部的要求，組織有關(guān)新聞發(fā)布會：負責(zé)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)媒體不良信息：負責(zé)接待境外媒體的采訪，做好臺灣及其附近海域地震信息收集。

（3）對外協(xié)調(diào)組

對外協(xié)調(diào)組的主要職責(zé)是根據(jù)省抗震救災(zāi)指揮部領(lǐng)導(dǎo)命令，聯(lián)系并通知省抗震救災(zāi)指揮部成員到位：聯(lián)系并通知省地震災(zāi)害緊急救援隊：向應(yīng)急救援司報告應(yīng)急工作開展情況并視情提出支援請求：向華東應(yīng)急協(xié)作聯(lián)動區(qū)成員通報應(yīng)急工作開展情況并視情提出支援請求：參與協(xié)調(diào)地震應(yīng)急救援國際和閩臺地區(qū)交流合作，收集整理境外官方或科研組織與本次地震相關(guān)的科研文章和成果。

（二）業(yè)務(wù)技術(shù)組主要由災(zāi)情評估組、應(yīng)急宣傳組、監(jiān)測預(yù)報組和應(yīng)急技術(shù)保障組構(gòu)成。

（1）災(zāi)情評估組

災(zāi)情評估組的主要職責(zé)是負責(zé)在地震發(fā)生后，在最短的時間內(nèi)，迅速收集災(zāi)情、社情信息，組織專家對震情信息、災(zāi)情、社情速報信息、震害預(yù)測系統(tǒng)評估結(jié)果以及震區(qū)抗震設(shè)防等情況進行綜合分析判斷，向指揮長提供地震可能造成的破壞和損失程度的判斷，提出應(yīng)急級別是否升級等建議，為應(yīng)急指揮工作決策提供初步參考依據(jù)。發(fā)布災(zāi)情評估，向現(xiàn)場工作隊提供各地市災(zāi)情、社情匯總信息及現(xiàn)場工作隊開展工作的指導(dǎo)性意見，協(xié)助現(xiàn)場工作隊制作出宏觀烈度圖。

（2）應(yīng)急宣傳組

應(yīng)急宣傳組的主要職責(zé)是負責(zé)聯(lián)系、收集震區(qū)工作過程中的各種情況，第一時間對現(xiàn)場情況和應(yīng)急工作內(nèi)容進行組織宣傳報道；組織我局門戶網(wǎng)站宣傳，開通咨詢熱線電話并組織專家進行答疑，協(xié)助地震現(xiàn)場做好辟謠工作。

（3）監(jiān)測預(yù)報組

監(jiān)測預(yù)報組的主要職責(zé)是負責(zé)全省應(yīng)急期間的監(jiān)測預(yù)報工作；發(fā)布震情信息；按中國地震局有關(guān)規(guī)定要求完成速報工作；提供公益短信內(nèi)容；提交烈度分布圖；召開震情會商會；負責(zé)各種地震前兆異常的落實；提出震情趨勢意見。

（4）應(yīng)急技術(shù)保障組

應(yīng)急技術(shù)保障組的主要職責(zé)是負責(zé)應(yīng)急指揮中心及技術(shù)系統(tǒng)的正常運行；負責(zé)現(xiàn)場通信指揮車正常運行；負責(zé)提供地震現(xiàn)場地形圖和地質(zhì)構(gòu)造圖等：負責(zé)提供現(xiàn)場工作的共用技術(shù)裝備及工作隊員裝備；確保省局內(nèi)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、政務(wù)信息網(wǎng)的正常運轉(zhuǎn)。

（三）后勤保障組

后勤保障組的主要職責(zé)是負責(zé)應(yīng)急期間的后勤保障和應(yīng)急車輛準備及駕駛員調(diào)派等工作：負責(zé)地震應(yīng)急現(xiàn)場的后勤保障工作：協(xié)助有關(guān)部門開設(shè)地震應(yīng)急現(xiàn)場指揮所，安排現(xiàn)場工作隊的食宿：協(xié)調(diào)當?shù)卣块T解決現(xiàn)場工作隊所需人員、車輛及物資。

3.2美國ICS在福建省地震應(yīng)急指揮系統(tǒng)的導(dǎo)入

在美國的應(yīng)急管理中，應(yīng)急指揮系統(tǒng)中指揮機制的運用，使應(yīng)急管理工作在突發(fā)事件中更加順暢地進行。本論文借鑒美國ICS應(yīng)急指揮系統(tǒng)的優(yōu)點，彌補福建省地震應(yīng)急指揮系統(tǒng)的缺點，提出了福建省地震應(yīng)急指揮系統(tǒng)的新構(gòu)架圖（如圖4所示）。

導(dǎo)入后的地震應(yīng)急指揮系統(tǒng)，主要建立在福建省人民政府的大平臺上（如圖4所示），與省地震應(yīng)急預(yù)案相銜接，省領(lǐng)導(dǎo)為指揮員，其它部門各司其責(zé)。如增加安全官這個職位，主要是保障應(yīng)急行動的各項安全，制止一切不安全的應(yīng)急行動的職能。增加計劃組這個部門，主要是發(fā)揮負責(zé)預(yù)測分析、態(tài)勢監(jiān)控、方案制定、資源跟蹤等作用，組織中長期的應(yīng)急行動，保持與專家的溝通，同時制定地震現(xiàn)場專業(yè)救援隊伍分布及志愿者人員的安排。增加財務(wù)部門，由其監(jiān)督和管理地震應(yīng)急處置期間產(chǎn)生的一切費用。增加監(jiān)管部門，對救災(zāi)不力、推諉、扯皮、延誤時機造成重大損失進行司法取證及追責(zé)，體現(xiàn)應(yīng)急的高效。

與此同時，福建省應(yīng)急指揮系統(tǒng)機制體制應(yīng)及時改造。首先，要應(yīng)用推動應(yīng)急指揮系統(tǒng)的標準化，使用統(tǒng)一的應(yīng)急預(yù)案、統(tǒng)一的應(yīng)急術(shù)語。第二，整合應(yīng)急指揮的信息、情報資源，使之應(yīng)急過程有可記載的授權(quán)文書，錄音、計時文檔等數(shù)據(jù)信息，體現(xiàn)現(xiàn)場行動專業(yè)化的作業(yè)。第三，應(yīng)加大對財務(wù)監(jiān)管力度，由于地震現(xiàn)場復(fù)雜情況多變，急于救援，不計成本，核算工作要貫穿應(yīng)急工作整個過程。最后，推進應(yīng)急減災(zāi)的志愿者建設(shè)，要注重日常的專業(yè)訓(xùn)練，有效組織有序引導(dǎo)，發(fā)揮出志愿者應(yīng)有的作用。

美國ICS應(yīng)急指揮系統(tǒng)在福建省地震應(yīng)急指揮系統(tǒng)的導(dǎo)人，體現(xiàn)出四大優(yōu)點。一是注重政府統(tǒng)一指揮，避免政出多門，協(xié)調(diào)不動：二是提升三大能力，即對大震巨災(zāi)的應(yīng)對能力，并行處置互動能力，后勤保障的調(diào)配能力：三是事件的預(yù)案與流程、功能與職責(zé)、目標與任務(wù)、記錄與評價、需求與響應(yīng)都能得到有效的掌控：四是在應(yīng)急期間實行各部門全程監(jiān)管，對反應(yīng)緩慢、應(yīng)對措施不力等進行追責(zé)。

4.結(jié)語

本文從美國應(yīng)急管理和福建省應(yīng)急管理比較分析，提出各自不同的特點，并詳細的介紹了美國ICS應(yīng)急指揮系統(tǒng)的內(nèi)容，分析了美國應(yīng)急指揮系統(tǒng)的優(yōu)勢和聯(lián)合指揮機制，學(xué)習(xí)美國成功的經(jīng)驗來彌補福建省應(yīng)急指揮系統(tǒng)的不足，提出了福建省應(yīng)急指揮系統(tǒng)的組織架構(gòu)新思路和對福建省應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)建議，采用實證研究方法，從地震應(yīng)急避難場所建設(shè)影響因素的理論及假說方面進行分析，對福建省地震應(yīng)急管理工作中存在的問題進行梳理。針對福建省應(yīng)急管理存在的問題，提出要減輕地震災(zāi)害，首先要建立一套完善的地震應(yīng)急體系，包括應(yīng)急預(yù)案體系、地震應(yīng)急組織體系、應(yīng)急保障體系等；要建立一套應(yīng)急機制，包括地震知識宣傳、地震應(yīng)急聯(lián)動與協(xié)作機制和地震應(yīng)急社會動員機制等。