關(guān)于加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考

秦娥

摘 要 隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理的需要。本文歸納了目前內(nèi)部控制存在的主要問題，提出了加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是在實踐中逐步產(chǎn)生、發(fā)展和完善起來的。它是一種強調(diào)以預(yù)防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序，防止錯誤和舞弊的發(fā)生，來提高管理的效果及效率。

行政單位內(nèi)部控制是政府部門管理制度的組成部分。它由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、內(nèi)部控制活動、信息及其溝通和內(nèi)部控制監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財務(wù)和會計系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施等，是行政單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標、應(yīng)對風(fēng)險的自我約束和規(guī)范的過程。

近年來，我國為適應(yīng)建立公共財政體制框架體系的要求，逐步實施了政府采購、部門預(yù)算、財政直接支付工資、會計集中核算試點、國庫集中收付等一系列財政支出改革，有效地解決了當(dāng)前支出管理中存在的一些問題，取得了一定的成效。

（二）內(nèi)部控制的目標

內(nèi)部控制是由行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層和全體員工實施的，旨在提高行政事業(yè)單位管理服務(wù)水平和風(fēng)險防范能力。從而促進單位可持續(xù)、健康發(fā)展，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序和社會公眾利益，實現(xiàn)行政事業(yè)單位管理服務(wù)目標所制定的政策和程序。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標是：

第一，合法性：管理和服務(wù)活動的合法合規(guī)；第二，安全性：資產(chǎn)安全；第三，可靠性：財務(wù)報告及相關(guān)信息真實、完整；第四，效率性：提高管理服務(wù)的效率和效果；第五，風(fēng)險防范：排除障礙實現(xiàn)單位發(fā)展戰(zhàn)略。

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

1.保障國家財政資金的安全和完整。由于行政事業(yè)單位的性質(zhì)較特殊，資金多為財政撥款。如何管好用好財政資金，減少或防止個人貪污、非法侵占國有資產(chǎn)，必須建立和有效實施內(nèi)部控制制度。使得行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動按照制度有章可循，規(guī)范各類收支行為，確保收入及時入賬，未設(shè)賬外賬，合理支出。避免財務(wù)工作的隨意性，造成國有資產(chǎn)不正當(dāng)流失，從源頭上保障財政資金的安全完整。

2.保證財務(wù)信息的真實可靠。真實可靠的財務(wù)信息是反映一個單位在一定時期的財務(wù)狀況，同時也是國家制訂各種財政政策的依據(jù)。有效的內(nèi)部控制制度可以規(guī)范單位的工作流程和不相容崗位分離，相互牽制。杜絕單位內(nèi)部人員做假賬、弄虛作假、串通舞弊，進而保證財務(wù)信息的真實可靠。

3.維護單位正常運行，實現(xiàn)更好地發(fā)展。伴隨著國家經(jīng)濟的高速發(fā)展，公益事業(yè)高歌猛進，國家對行政事業(yè)單位提出了一系列的改革措施，國庫集中支付制度、事業(yè)單位分類、政府采購、公務(wù)卡制度。這些措施要求行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)、規(guī)范單位正常運行、適應(yīng)各項改革，實現(xiàn)單位發(fā)展戰(zhàn)略。

4.有效預(yù)防腐敗，提升公共服務(wù)的效能。在經(jīng)濟發(fā)展中，行政事業(yè)單位是社會公共服務(wù)的提供者和社會事務(wù)的監(jiān)管者，能否有效地履行職責(zé)，關(guān)鍵在于是否具備較高的內(nèi)部管理水平。而加強內(nèi)部控制建設(shè)，是提高內(nèi)部管理水平的重要保證。同時，科學(xué)的內(nèi)部控制體系可以降低經(jīng)營活動風(fēng)險，有效防范腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延，從而提升公共服務(wù)的效能。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）預(yù)算控制薄弱

預(yù)算編制比較粗糙，多數(shù)行政事業(yè)單位財務(wù)管理只想從財政“要錢、花錢”，對編制預(yù)算的重要性認識不足，忽視預(yù)算編制和評價。部門預(yù)算的編制一般根據(jù)當(dāng)年財政狀況、上年收支、預(yù)算單位自身的特點和業(yè)務(wù)進行核定，沒有細化到具體項目，預(yù)算剛性不夠，預(yù)算的計劃性、科學(xué)性不強，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性，削弱了預(yù)算的約束控制力。支出審批制度不嚴格，隨意擴大開支范圍，巧立名目發(fā)放獎金，提高補貼標準，隨意改變資金的用途，“?？畈粚Ｓ谩钡默F(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。有的單位雖然編制了預(yù)算，但對預(yù)算資金使用效益不進行跟蹤審計，即使跟蹤調(diào)查，也是分析膚淺、簡單總結(jié)，效益考核基本是走過場。在安排項目支出預(yù)算時，存在一定的隨意性和盲目性，從而使好多項目難以取得預(yù)期的社會效益。

（二）固定資產(chǎn)管理混亂

實行政府集中采購制度以后，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置得到了有效控制，但使用管理仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，重購輕管現(xiàn)象比較普遍。一些事業(yè)單位對固定資產(chǎn)的存量及流量管理不嚴，普遍存在“重購建、輕管理”的現(xiàn)象，固定資產(chǎn)的使用、維護、處置、出租、出借，以及調(diào)撥、報廢等方面管理不規(guī)范，資產(chǎn)使用效率低，并造成國有資產(chǎn)流失。比如未按規(guī)定建立起定期財產(chǎn)盤點制度、購置的固定資產(chǎn)未能及時登記入賬、未登記固定資產(chǎn)明細賬和實物卡片、責(zé)任不明確等，導(dǎo)致資產(chǎn)賬實不符及資產(chǎn)流失。

（三）崗位設(shè)置不合理

崗位設(shè)置問題較多，不合理兼崗現(xiàn)象較為普遍。關(guān)鍵不相容職務(wù)分離是內(nèi)部牽制制度的精髓。按照《會計法》的規(guī)定，關(guān)鍵不相容職務(wù)一般包括：授權(quán)批準與業(yè)務(wù)經(jīng)辦、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會計記錄、會計記錄與財產(chǎn)保管、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與稽核檢查、授權(quán)批準與監(jiān)督檢查等。但在實際工作中，基于編制有限、人手緊張等原因，許多單位都有不合理、不合法的兼崗現(xiàn)象，不相容職務(wù)未能合法合理分離。比如有些單位出納兼任記賬，有的單位出納兼任檔案保管，有些單位記賬兼任復(fù)核等。

（四）授權(quán)審批和經(jīng)費支出缺乏控制

許多行政事業(yè)單位對于授權(quán)審批主體、權(quán)限和審批流程等方面缺乏相應(yīng)的內(nèi)部控制制度來約束，使許多經(jīng)濟事項流程控制過于簡單。并且尚未為各項經(jīng)費支出建立明確、合理的開支范圍和標準，對于行政經(jīng)費的支出，特別是招待費、辦公費、會議費、水電費等，普遍缺乏嚴格的控制標準，即使制定了內(nèi)部經(jīng)費開支標準，但仍較多采用實報實銷制。致使財務(wù)監(jiān)督與控制流于形式，只要有相應(yīng)審批人員簽字同意，會計人員就要實施報銷。

（五）財務(wù)管理薄弱

財務(wù)部門的工作限于記賬、算賬、報賬，與業(yè)務(wù)控制脫節(jié)，對單位重要事項的決策、實施過程和結(jié)果均不了解，未能對業(yè)務(wù)部門實施必要的財務(wù)控制和監(jiān)督。票據(jù)管理不到位，未建立定期或不定期抽查制度，出現(xiàn)延期上繳收入，挪用公款問題；對使用后票據(jù)未能及時辦理交驗、核銷，容易導(dǎo)致收入不入賬、私設(shè)“小金庫”等問題。內(nèi)部牽制辦法不到位，重大資金支付支出事前缺乏民主決策程序，往往由單位負責(zé)人一人決定，結(jié)果產(chǎn)生了資金損失浪費。財務(wù)公開不到位，未能實施民主理財制度，缺乏陽光操作。內(nèi)部稽查監(jiān)督制度不完整，主要是收支結(jié)算、往來結(jié)算、財產(chǎn)清查、財務(wù)審批等兼管措施不夠健全完善，造成部分單位資金管理失控、會計核算混亂的局面。

三、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

（一）增強內(nèi)控意識

提高單位負責(zé)人對內(nèi)部控制重要性的認識，單位負責(zé)人與內(nèi)控負責(zé)人在單位內(nèi)部控制體系中居于主導(dǎo)地位。按照《會計法》和《內(nèi)部會計控制基本規(guī)范》規(guī)定，單位負責(zé)人是單位財務(wù)與會計工作的第一責(zé)任主體，對本單位財務(wù)會計告的真實性、完整性，以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負主要責(zé)任。但要真正確立起單位負責(zé)人對財務(wù)會計工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識，還必須強化對行政事業(yè)單位主要負責(zé)人，及一些相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。使他們在了解把握內(nèi)部控制基本知識的基礎(chǔ)上，提高對單位內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的了解，培養(yǎng)良好的內(nèi)部意識和內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）強化預(yù)算管理

一要科學(xué)合理地編制預(yù)算。充分認識預(yù)算編制在行政事業(yè)單位的重要性。事業(yè)單位應(yīng)將收入進行統(tǒng)一核算和管理，健全收入分配制度。編制部門預(yù)算時應(yīng)廣泛聽取意見，收集各部門的資料，匯總后交領(lǐng)導(dǎo)和群眾討論，反復(fù)協(xié)調(diào)與平衡，實行預(yù)算內(nèi)外綜合統(tǒng)籌，進一步細化收支。編制預(yù)算應(yīng)堅持“以收定支、收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、保證重點”的原則，考慮到積累與發(fā)展的關(guān)系。二要嚴格執(zhí)行部門預(yù)算，按項目、時間、進度支出，不準隨意變更預(yù)算項目。要堅持以收定支，確保年度收支平衡、略有結(jié)余，禁止出現(xiàn)赤字。因特殊情況確需調(diào)整預(yù)算或追加支出的，應(yīng)按規(guī)定的程序報批。三要加強預(yù)算監(jiān)督和控制。在國家審計、社會審計和單位內(nèi)部審計三位一體的審計模式下，財務(wù)部門要對預(yù)算執(zhí)行全過程進行監(jiān)督管理，進一步健全保證資金安全的運行機制，樹立科學(xué)理財觀念，以預(yù)算促項目，提高資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性和科學(xué)性。

（三）加強國有資產(chǎn)管理

加強實物資產(chǎn)管理，應(yīng)該加強資產(chǎn)清查，定期或不定期進行抽查盤點，以確保設(shè)備的完好無損；確立以“錢物分離、互相牽制、分級負責(zé)、責(zé)任到人”的原則，合理分工，明確職責(zé)。對固定資產(chǎn)的管理實行雙人保管，相互制約，并規(guī)范事業(yè)單位大宗物品管理。在國有資產(chǎn)管理部門指導(dǎo)下，結(jié)合實際制定完善、適合本單位資產(chǎn)購置、使用、保管、調(diào)撥、轉(zhuǎn)讓、處置、報廢等各個環(huán)節(jié)的管理制度，逐步使資產(chǎn)管理制度化、科學(xué)化、規(guī)范化，從而提高資產(chǎn)管理水平和資產(chǎn)使用效益，確保國有資產(chǎn)不流失。

（四）完善崗位設(shè)置

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)充分重視單位內(nèi)部審計機構(gòu)的設(shè)置，以及相關(guān)財務(wù)人員的配備，消除事業(yè)單位內(nèi)部潛在的風(fēng)險。單位內(nèi)部要按不相容職責(zé)相分離的原則，設(shè)立財務(wù)管理的相關(guān)崗位，明確職責(zé)，保證各種會計核算資料的真實、合法、完整，形成一種互相牽制的內(nèi)部控制機制，保證預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性，提高財政資金的使用效率。

（五）全面提高財務(wù)人員素質(zhì)

加強對財務(wù)人員培訓(xùn)，建立健全機構(gòu)。單位應(yīng)配備合格的財會人員，持證上崗，加強培訓(xùn)，提高專業(yè)人員素質(zhì)，全面掌握政策法規(guī)和專業(yè)知識。各單位財務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)參加培訓(xùn)，通過培訓(xùn)增強財務(wù)管理意識，提高綜合素質(zhì)，強化經(jīng)濟效益觀念，在資金運營上講究投入產(chǎn)出比，利用有限的資金實現(xiàn)效益最大化。同時，要加強財務(wù)人員后期教育，利用績效考評制度，提高財務(wù)人員的積極性，使其更好地適應(yīng)單位發(fā)展的要求。

四、總結(jié)

在信息管理時代，加強和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，對于防止舞弊行為的發(fā)生，提高管理的效果和效率，保證國家財政資金的安全和有效使用顯得十分重要和迫切。

注： 《中華人民共和國會計法》，1985年1月21日第六屆全國人民代表大學(xué)常務(wù)委員會第九次會議，通過根據(jù)1993年12月29日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議《關(guān)于修改，〈中華人民共和國會計法〉的決定》，修正1999年10月31日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議修訂。

（作者單位為沈陽市農(nóng)村經(jīng)濟委員會會計核算中心）

參考文獻

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