“總量”數(shù)字消失背后：污染減排迎來(lái)歷史性大變革

■文/一萬(wàn)

?

“總量”數(shù)字消失背后：污染減排迎來(lái)歷史性大變革

“Total pollution load” numbers disappeared: historic revolution for pollution reduction

■文/一萬(wàn)

2016年3月11日，十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議新聞中心邀請(qǐng)環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在北京梅地亞中心召開(kāi)了以“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”為主題的記者會(huì)。

這是陳吉寧第二次以環(huán)保部部長(zhǎng)的身份參加全國(guó)人大組織的記者會(huì)，向媒體和公眾提交過(guò)去一年環(huán)保工作的成績(jī)與未來(lái)的發(fā)展計(jì)劃。與前一次他參加人大記者會(huì)所不同的是，陳吉寧沒(méi)有再介紹過(guò)去一年中，電廠、水泥廠等行業(yè)脫硫、脫硝設(shè)施新建的比例，也沒(méi)有再介紹二氧化硫、氮氧化物、COD和氨氮四種主要污染物的“十二五”總量減排目標(biāo)完成的情況。

再往前數(shù)年，在環(huán)保部面向媒體和公眾提交的“年度答卷”中，“總量減排”的工作成果都一直是不可或缺的重點(diǎn)。而這一次，陳吉寧在開(kāi)場(chǎng)回答第一個(gè)問(wèn)題的時(shí)候即以環(huán)境質(zhì)量改善的具體數(shù)字來(lái)說(shuō)明大氣污染防治工作取得的實(shí)實(shí)在在的成績(jī)。不僅如此，他亦作出解釋——為什么環(huán)保部的內(nèi)部司局進(jìn)行了改革，要按照環(huán)境要素劃分氣、水、土三個(gè)司，承擔(dān)落實(shí)國(guó)家減排目標(biāo)責(zé)任的污染物排放總量控制司（簡(jiǎn)稱總量司）不復(fù)存在。

總量控制的思路需要改革

總量司雖然被撤銷，卻并不意味著總量控制被徹底否定和拋棄。

雖然過(guò)去的總量減排制度存在諸多問(wèn)題，但它也發(fā)揮了一定歷史階段的重要作用。江蘇省環(huán)保廳廳長(zhǎng)陳蒙蒙說(shuō)：“10年下來(lái)，總量減排對(duì)于地方的減排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是起了很大作用的，都是靠總量減排這個(gè)約束性指標(biāo)推出來(lái)的。這個(gè)是巨大的貢獻(xiàn)，但是這個(gè)方法現(xiàn)在需要調(diào)整?！彼J(rèn)為，我們需要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境承載能力，科學(xué)測(cè)算出區(qū)域和重點(diǎn)行業(yè)的排污總量指標(biāo)，改變以往“等比例、一刀切”的做法，對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)實(shí)施差別化調(diào)控、精準(zhǔn)化減排。

四川省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)鐘勤建表示，總量控制在一定的歷史階段還是必要的，“它的成功之處在于，它的核查核算是算到每一個(gè)點(diǎn)位?，F(xiàn)在搞總量的可以把面上的情況搞得清清楚楚，比如污水處理廠，住建部門(mén)都從總量上來(lái)要這個(gè)數(shù)據(jù)?！彼J(rèn)為，總量控制制度有其重要的歷史意義：“總量減排最成功的一點(diǎn)是，環(huán)保部門(mén)第一次和地方政府簽?zāi)繕?biāo)責(zé)任書(shū)，把環(huán)保的工作納入對(duì)政府的約束性指標(biāo)?！?/p>

與安徽、江蘇的環(huán)保廳長(zhǎng)一樣，鐘勤建也認(rèn)為，以往的總量控制制度對(duì)地區(qū)的差異性考慮得不夠，應(yīng)該要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀等區(qū)域的具體情況來(lái)下達(dá)減排的指標(biāo)任務(wù)。

總量控制制度需要進(jìn)一步改革和完善，國(guó)家層面的改革方向，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中已經(jīng)載明——要“完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度?！备母锖屯晟瓶偭靠刂浦贫鹊姆较颍歉淖儭案骷?jí)政府的總量控制”為“企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。”這就意味著排污許可制將成為未來(lái)企事業(yè)單位總量控制制度的載體，改革后將要實(shí)施的總量控制中的這個(gè)“總量”，是能夠用許可證來(lái)約束的，可監(jiān)測(cè)、可核算的“總量”；改革后的總量控制制度，是能夠與作為固定源管理基礎(chǔ)制度的排污許可制相銜接的總量控制制度。

同時(shí)，中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督，將更多依據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善的情況來(lái)考核，形成政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，企業(yè)對(duì)污染排放負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管新格局。

環(huán)境容量要怎么算出來(lái)

如果說(shuō)需要控制的污染物總量必須與區(qū)域、流域客觀存在的環(huán)境容量相掛鉤，那么，環(huán)境容量又應(yīng)該如何計(jì)算出來(lái)？

江蘇省環(huán)保廳長(zhǎng)陳蒙蒙、四川省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)鐘勤建和湖南省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)潘碧靈都表示同意——環(huán)境容量的計(jì)算首先是規(guī)劃環(huán)評(píng)的一項(xiàng)重要任務(wù)，它為城市發(fā)展的布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)模的控制提供依據(jù)。

他認(rèn)為，規(guī)劃環(huán)評(píng)提了很多年，但一直沒(méi)有很好的落實(shí)到位。各種規(guī)劃本身就是政府做的，要讓規(guī)劃環(huán)評(píng)“落地”，讓土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃乃至工業(yè)園區(qū)規(guī)劃等都限定在環(huán)境保護(hù)的幾條線內(nèi)，不僅需要黨政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)同志的重視，也需要強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)的權(quán)威。

江蘇的連云港市，也在做規(guī)劃環(huán)評(píng)的試點(diǎn)工作。陳蒙蒙介紹，其目的就是要看看連云港的環(huán)境容量究竟有多大，然后實(shí)事求是的講它的總量控制的基數(shù)可以設(shè)定在什么范圍，然后在此基礎(chǔ)上做特殊性的申請(qǐng)。突破原有總量指標(biāo)的限制。

他說(shuō)：“所以這次陳部長(zhǎng)提出的新觀點(diǎn)是：今后的總量考核要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)完成的情況來(lái)調(diào)整，質(zhì)量目標(biāo)完成了，總量任務(wù)可以適當(dāng)放寬。而連云港的情況是質(zhì)量問(wèn)題已經(jīng)不需要考慮了，是要在有大量環(huán)境容量的情況下，怎么增加可以支撐它發(fā)展的項(xiàng)目排放量?！?/p>

然而，如果說(shuō)是在污染源數(shù)據(jù)庫(kù)和清單都不完備的情況下，環(huán)境容量難以算得準(zhǔn)確。陳蒙蒙坦誠(chéng)，這就是我們工作中的一個(gè)技術(shù)難點(diǎn)。他對(duì)更大范圍內(nèi)，比如說(shuō)，長(zhǎng)三角的規(guī)劃環(huán)評(píng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。但對(duì)于一個(gè)城市而言，就可以做得很細(xì)。連云港做規(guī)劃環(huán)評(píng)的前提，是做了大量的基礎(chǔ)性調(diào)查，把一個(gè)城市的污染源調(diào)查清楚。但更大區(qū)域范圍內(nèi)的調(diào)查則需要依賴于新一輪的污染源普查（簡(jiǎn)稱污普）來(lái)完成?！安话鸦A(chǔ)摸準(zhǔn)，后面來(lái)拍腦袋說(shuō)總量的增長(zhǎng)空間，是沒(méi)辦法算清楚的?！?/p>

然而，依據(jù)數(shù)年一輪的“污普”得來(lái)的清單可以作為一個(gè)基礎(chǔ)，但畢竟難以兼顧各地污染源即時(shí)的增減變化。

全國(guó)范圍內(nèi)的污染源數(shù)據(jù)庫(kù)和清單的建立完善需要依賴于進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)的主體責(zé)任，建立排污臺(tái)賬制度來(lái)完成。不是要環(huán)保部門(mén)來(lái)統(tǒng)計(jì)你排放了多少，而是要排污者自己連續(xù)監(jiān)測(cè)、記錄和上報(bào)排污數(shù)據(jù)，并接受環(huán)保部門(mén)的類似于稅務(wù)審計(jì)一樣的核查監(jiān)督。這樣“自下而上”，即時(shí)動(dòng)態(tài)地把數(shù)據(jù)庫(kù)“充實(shí)”起來(lái)。在有了“靠譜”的源清單的前提下，再來(lái)計(jì)算污染物排放總量和環(huán)境容量，才能為宏觀的決策提供更為科學(xué)的參考。

基于環(huán)境容量的總量減排怎么減？

多地基層環(huán)保官員反映，在過(guò)去的總量控制中，污染物排放的限制量并沒(méi)有完全分解到企業(yè)，有些即便分解了，也沒(méi)有合法、透明的依據(jù)，是依靠行政命令而不是制度規(guī)范來(lái)操作。這一問(wèn)題或許將依賴排污許可制的完善來(lái)得到解決。在不少的省份，已經(jīng)開(kāi)始了排污許可制度的探索和實(shí)踐，有的地方許可給企業(yè)的排污量是與總量排放的指標(biāo)掛鉤，有的地方則是與基于環(huán)評(píng)的環(huán)境容量相掛鉤。也有的省份目前還沒(méi)有將排污許可證與其他的環(huán)境管理制度銜接起來(lái)，而是直接通過(guò)加嚴(yán)地方標(biāo)準(zhǔn)的形式來(lái)進(jìn)行減排控制。

江蘇省是全國(guó)排污許可制度改革的綜合試點(diǎn)省份，蘇州又是江蘇省的試點(diǎn)。蘇州市市長(zhǎng)曲福田介紹，蘇州工業(yè)園的成功之處，就在于一開(kāi)始就科學(xué)的劃定了發(fā)展的紅線，基于環(huán)境質(zhì)量的要求計(jì)算環(huán)境容量，然后通過(guò)加嚴(yán)地方標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)進(jìn)一步減少排放和淘汰落后企業(yè)，倒逼了產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步，有良好的經(jīng)驗(yàn)作基礎(chǔ)。

四川省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)鐘勤建說(shuō)，四川省在試探著推行排污許可證制度的時(shí)候，也做了一些探索。從對(duì)污染物實(shí)行總量控制的角度，計(jì)算區(qū)域能接受多大的排放量。這個(gè)“總量”并不是現(xiàn)行總量控制制度框架下計(jì)算和分配給四川的任務(wù)量，也不是根據(jù)各行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)算出來(lái)的最大排放總量，而是在確保環(huán)境質(zhì)量不下降的前提下允許排放的污染物總量。他介紹說(shuō)，四川省環(huán)科院做過(guò)一些環(huán)境容量的測(cè)算，從區(qū)域、流域的，大氣和水的方面核算地方的環(huán)境容量，今年準(zhǔn)備還要做一次，作為地方做決策、上項(xiàng)目的依據(jù)。

“比如說(shuō)，有的企業(yè)，按照達(dá)標(biāo)排放的要求，可以排放1000噸污染物，但它所處的地理位置敏感，環(huán)境容量不足，就只允許它排放800噸了?！彼f(shuō)：“這就要算帳，根據(jù)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境容量的情況，重點(diǎn)區(qū)域就會(huì)控制得嚴(yán)一些?！?/p>

不過(guò)，其排污許可證如何與環(huán)評(píng)驗(yàn)收、三同時(shí)、排放標(biāo)準(zhǔn)、排污收費(fèi)等相銜接，又還存在不少制度上尚未厘清的問(wèn)題，需要等國(guó)家層面出臺(tái)更進(jìn)一步的改革實(shí)施方案來(lái)做指引。

不用計(jì)算環(huán)境容量的減排又怎么減？

環(huán)境容量作為一個(gè)客觀存在，是不是非得要把它算出來(lái)才能指導(dǎo)減排？實(shí)踐中也有“未必”，山東省的做法則更顯得“一步到位”。在3月11日的記者會(huì)上，陳吉寧在論述環(huán)保可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一論點(diǎn)的時(shí)候，曾經(jīng)提到山東通過(guò)加嚴(yán)地方標(biāo)準(zhǔn)倒逼造紙業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的例子。

山東省環(huán)保廳廳長(zhǎng)張波說(shuō)：“干嘛再繞那么一個(gè)大圈子呢？環(huán)境容量其實(shí)就不用算，而且計(jì)算起來(lái)也太復(fù)雜了。發(fā)展中地區(qū)，基層環(huán)保部門(mén)，你要讓他一條小河、一條小河的算環(huán)境容量？而且不同年份，不同的自然條件，還有很大的變化。按照那個(gè)再去弄總量，總量再分到各個(gè)企業(yè)？為什么不能直接面向環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，用‘目標(biāo)逼進(jìn)策略’來(lái)實(shí)現(xiàn)污染物的減排呢？”

事實(shí)上，山東省已經(jīng)用十多年的流域排放管理實(shí)踐，來(lái)證明了直接以環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，“不繞彎子”的“目標(biāo)逼進(jìn)策略”也能達(dá)到很好的污染物減排和環(huán)境質(zhì)量改善的效果。

從2002年開(kāi)始，山東省在8年的時(shí)間里，分4個(gè)階段逐級(jí)提高地方的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，一開(kāi)始的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)“十年后，河里要能恢復(fù)魚(yú)類的自然生長(zhǎng)?！边@個(gè)過(guò)程中，山東省并不是先算出了一個(gè)“要恢復(fù)有魚(yú)”需要騰出的環(huán)境容量是多少，而是直接讓企業(yè)明確知道了“要恢復(fù)有魚(yú)”所要求的污染物濃度是多少。讓地方排放標(biāo)準(zhǔn)的制定目標(biāo)與環(huán)境質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)相掛鉤，然后每過(guò)兩三年調(diào)研一次看效果。如今，在聊城等造紙行業(yè)集中的地方，原來(lái)幾乎成為黑臭水體的河流已經(jīng)變清，雖然與達(dá)標(biāo)水質(zhì)還有一定差距，但確實(shí)恢復(fù)了魚(yú)類的生長(zhǎng)。

“事實(shí)上看，這種做法也是有效果的嘛?！睆埐ㄕf(shuō)。環(huán)保的管理革新促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的技術(shù)的突破，原本作為“落后產(chǎn)能”的草漿造紙業(yè)反而在山東發(fā)展壯大，甚至正在走出國(guó)門(mén)，將新廠開(kāi)到環(huán)保要求異常嚴(yán)格的美國(guó)?，F(xiàn)在，山東的造紙行業(yè)占全國(guó)比重15%，但COD的排放量只占5%，而山東省也將作為全國(guó)排污許可制度的試點(diǎn)省份，專門(mén)做典型流域單元的許可證試點(diǎn)。

潘碧靈說(shuō)：“一個(gè)區(qū)域的環(huán)境容量到底是多少，是需要測(cè)算的，目前這方面的基礎(chǔ)工作還很不夠。去年我們專門(mén)選了三個(gè)縣一個(gè)市開(kāi)展試點(diǎn)，劃出三條線：資源利用的上限、生態(tài)環(huán)境底線、生態(tài)功能區(qū)的紅線?！?/p>