淬火而剛　涅槃而生
——河南省永城市交通運輸執(zhí)法體制改革側(cè)記

本刊記者　羅　文

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淬火而剛涅槃而生
——河南省永城市交通運輸執(zhí)法體制改革側(cè)記

本刊記者羅文

公路“三亂”問題一度成為飽受社會詬病的痼疾，而發(fā)生在2013年11月14日的因貨車超載受罰車主喝農(nóng)藥事件，則把河南省永城市道路交通執(zhí)法推向風(fēng)口浪尖，一時間眾多記者云集永城，報紙雜志、電視電臺、網(wǎng)站微信，目之所及，耳之所聞，最多的關(guān)鍵詞就是：車主服毒，治超罰款，多頭執(zhí)法，趨利執(zhí)法，管理混亂。

隨著省政府、交通部等多路調(diào)查組進(jìn)駐永城，“11·14事件”的真相逐漸浮出水面。發(fā)生在永城的這個極端案例，充分暴露出交通運輸管理中長期存在的深層次矛盾和問題，以罰代管和體制弊端，以及官僚主義作風(fēng)，是造成這起典型案件的根本原因。于是，一場改革攻堅戰(zhàn)在永城率先打響。兩年來的實踐證明，盡管改革是一個艱難的過程，然而，也正是有了這次改革，才使永城的交通運輸執(zhí)法步入規(guī)范化、法治化的軌道。

極端事件，觸發(fā)改革機(jī)樞

同許多事物一樣，改革也需要尋找其契機(jī)。一個偶然事件，打破了永城交通運輸行政執(zhí)法以往的平靜，改革如在弦之箭，不得不發(fā)。

事情還要從2013年11月14日說起。那天下午5點多，女車主劉溫麗所經(jīng)營的一輛滿載石料的大貨車，當(dāng)行至永城沱濱路時，被永城交通行政執(zhí)法人員攔下，要求她將貨車帶至檢測點檢測并接受處罰。該車9月份被處罰3000元，她所經(jīng)營的另一輛貨車在10月份也被處罰3000元；由于不愿再交罰款，雙方陷入僵持。

看著路上的超載大貨車一輛輛呼嘯而過，卻并沒有接受什么檢查，劉溫麗心里不忿：憑啥超載多的車能過，我們還沒人家超載的多就不能過？她突然攔下一輛出租車而去，不久卻又回來了，說是如果不放他們走，她就要喝下手里的那瓶有機(jī)磷農(nóng)藥“3911”?，F(xiàn)場圍著不少人，奪下農(nóng)藥扔到了路邊?？墒牵l也沒想到，當(dāng)劉溫麗看見又一輛超載貨車過去時，她還是撿起農(nóng)藥喝了下去。

被送到醫(yī)院的劉溫麗經(jīng)過緊急搶救，盡管脫離了生命危險，但是事件造成的惡劣影響卻隨著媒體的介入在不斷發(fā)酵，以罰代管、道路多頭執(zhí)法、管理體制混亂等不少潛藏的問題被一一晾曬出來。

原來，超載車輛可以不接受處罰而通行無阻，是因為這些超載車已經(jīng)買了“月票”。所謂超載月票，就是如果大貨車超載超限運營，車主需要繳納一定的費用作為“治超”罰款給執(zhí)法人員，一般一個月交一次，一次3000元到5000元不等，車的型號不同，月票的價格也不一樣。有了這個月票，在一個月內(nèi)超載超限拉貨運輸，可不接受檢查上路運營。

道路多頭執(zhí)法，到底有多少個“頭”？許多貨車司機(jī)根本說不清楚，反正只要他們穿著制服，戴著大蓋帽，一旦把你攔下來，你就只能在交了罰款之后才能離開。那么，上路擁有治超罰款權(quán)的究竟是哪些部門呢？經(jīng)查，交管、運管、路政、治超站都可以隨時上路查車罰款。

有這么多擁有罰款權(quán)的部門，治超為何越治越超，而且罰的款又到哪里去了呢？后經(jīng)調(diào)查得知，執(zhí)法治超原來并不愿把超載給治住，怕治住了會斷了他們的“財路”，這眾多的治超執(zhí)法人員就會沒飯吃。他們通過治超罰來的錢款，上繳財政后又返還回來，這些錢成了治超執(zhí)法人員的工資和執(zhí)法經(jīng)費來源。

劉溫麗家的兩輛貨車，是他們兄妹二人貸款60多萬元買的，去掉首付20多萬元，每月有2萬多元的貸款要還。這兩輛車多次被罰款，不到半年罰金已高達(dá)20多萬元，劉溫麗實在承受不了這個壓力，因為在她喝農(nóng)藥抗法時，已經(jīng)有兩個月的貸款沒法還上了。明白了這些情況，就不難理解劉溫麗為什么寧可喝農(nóng)藥自殺也不愿交罰款了。

緊急部署，制定改革方案

“11·14事件”的發(fā)生并非偶然，是其背后隱藏積弊的最終爆發(fā)。

那么，當(dāng)時永城交通運輸執(zhí)法是一個什么樣的局面呢？有關(guān)資料表明，其行政執(zhí)法主體較為復(fù)雜，主要是由道路運政、公路路政、交通路政、農(nóng)村路政、海事航政等幾個方面構(gòu)成；5個行政部門承擔(dān)這些權(quán)力，分別是：永城市道路運輸管理局、公路局、路政管理大隊、農(nóng)村公路管理處、航務(wù)海事局。從這里可以清楚地看出，這種管理是多么雜亂無章，不要說普通群眾弄不清到底是誰在管、該誰管，恐怕連主管部門也懶得理清其中的頭緒。這種多頭執(zhí)法并存的局面，勢必造成各自為政，條塊分割，重復(fù)執(zhí)法。那么，罰款如同割韭菜，一茬接一茬，茬茬不斷，也就不難理解了。重疊的機(jī)構(gòu)、交叉的職能，還帶來另外一種極端現(xiàn)象，即龐大的執(zhí)法隊伍，當(dāng)時，永城上路執(zhí)法人員達(dá)560人，由于嚴(yán)重超編，而且經(jīng)費難以保障，以罰代管、以罰養(yǎng)人問題隨即出現(xiàn)。再加上監(jiān)管機(jī)制不健全，監(jiān)管措施難以到位。這里盡管有一支龐大的道路交通運輸行政執(zhí)法隊伍，實際上卻沒有起到規(guī)范運輸市場秩序、保障道路橋梁暢通、維護(hù)交通運輸安全的作用，而且，亂罰款行為直接影響了交通運輸行業(yè)的形象，甚至影響了永城的整體形象，對于執(zhí)法資源造成了極大浪費。

積弊如同贅疽，一旦化膿感染必須手術(shù)治療。永城路政事件在給永城帶來空前壓力的同時，也為永城的路政改革帶來了轉(zhuǎn)機(jī)。針對“11·14事件”的發(fā)生，河南省委、省政府高度重視，主要領(lǐng)導(dǎo)先后多次做出重要指示，要求永城認(rèn)真吸取教訓(xùn)，深入分析體制性根源，找出癥結(jié)所在，對癥下藥，大力推進(jìn)交通運輸執(zhí)法體制改革。同時，在全面推進(jìn)依法治國和依法行政，全面深化改革、加快推進(jìn)的大背景下，下大力氣解決永城交通運輸執(zhí)法體制機(jī)制問題也到了關(guān)鍵節(jié)點。在這種情況下，省政府把推進(jìn)交通運輸管理和綜合執(zhí)法改革作為2014年全面深化改革的一項重要任務(wù)，省委黨的群眾路線教育活動辦公室也把治理公路“三亂”作為第三批整改工作的重點。為推進(jìn)改革，省交通運輸廳先后組織6個調(diào)研組到外省和省內(nèi)有關(guān)市縣深入調(diào)研，提出了改革的初步意見和建議，并把永城作為全省交通運輸執(zhí)法體制改革試點。永城市委、市政府痛定思痛，下定決心在全省先行先試先改，一場深刻的交通運輸執(zhí)法體制改革在永城拉開了序幕。

強(qiáng)力推進(jìn)，理順管理體制

自2014年年初開始，永城市交通運輸執(zhí)法體制改革歷經(jīng)8個月方告結(jié)束，其難度之大，工作之繁，顯而易見。

永城將此次改革作為樹立新形象、促進(jìn)交通新發(fā)展的重要機(jī)遇，放在全年工作的首要位置。永城市主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，多次召開座談會專題進(jìn)行研究，在統(tǒng)一思想、形成共識的基礎(chǔ)上，全面統(tǒng)籌推進(jìn)改革。

永城交通運輸執(zhí)法體制改革是在省交通運輸廳的指導(dǎo)下進(jìn)行的，省廳的頂層設(shè)計為永城的改革提供了堅強(qiáng)的保障。在廳長張瓊的關(guān)心支持下，永城的改革納入全省改革的重點，在推進(jìn)改革的進(jìn)程中，省廳不僅為永城指明了改革的方向，而且在政策上、方法上都給予了指導(dǎo)和幫助，使永城的交通運輸執(zhí)法體制改革得以順利開展。

永城市交通運輸執(zhí)法隊員接受軍事化訓(xùn)練

理順體制，整合職能，保障經(jīng)費，是永城交通運輸執(zhí)法體制改革的三大主要內(nèi)容。這次改革以建立“責(zé)權(quán)明確，體系統(tǒng)一，監(jiān)管有效，保障有力”的交通行政執(zhí)法體制為目標(biāo)，按照機(jī)構(gòu)編制“兩不突破”的原則，把分散在公路局部門的路政和交通部門的路政、運政、航政“四大執(zhí)法職能”進(jìn)行有效整合，撤銷原市路政管理大隊，整體劃轉(zhuǎn)編制85名；調(diào)整劃轉(zhuǎn)公路局、運管局、農(nóng)村公路管理處等3個單位共65名編制，在原市路政管理大隊的基礎(chǔ)上組建新的交通運輸行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，規(guī)格為副科級，系市交通運輸局直屬事業(yè)單位，核定編制150名，設(shè)大隊長一名，副大隊長3名，下轄辦公室、財務(wù)室、政策法規(guī)室、執(zhí)法監(jiān)督室，以及若干流動執(zhí)法隊、固定執(zhí)法站（超限超載檢測站）等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)全市運政、路政、航政等交通行政執(zhí)法工作。新組建的執(zhí)法機(jī)構(gòu)為財政全供事業(yè)單位，人員經(jīng)費、公用經(jīng)費由市財政列入預(yù)算全額撥付，專項執(zhí)法經(jīng)費由省交通運輸廳按人員編制劃撥。

改革，說起來容易，做起來難。永城在推進(jìn)交通運輸執(zhí)法體制改革過程中，首先把解決人的問題放在第一位，做到凡與改革相關(guān)的事項，一律公開，以公平公正贏得理解和支持?！队莱鞘薪煌ㄟ\輸行政執(zhí)法體制改革的意見》、《永城市交通運輸行政執(zhí)法人員競爭上崗實施方案》等有關(guān)文件，在發(fā)布之前讓職工反復(fù)討論，在充分吸收職工的意見建議具有可操作性以后，再付諸實施。執(zhí)法人員公開選拔，從報名時起，所有報考人員的資格審查、筆試成績、面試成績、考核成績等，都及時張榜公示，讓廣大職工和關(guān)注改革事項的人員能夠及時了解進(jìn)展情況，堅決杜絕暗箱操作和違規(guī)行為，做到政策讓大家了解，方案讓大家做主，過程讓大家監(jiān)督，結(jié)果讓大家信服。

新機(jī)構(gòu)人員編制150名，與改革前的560余人相比，有400多人需要妥善安置。永城創(chuàng)新工作思路，采取公交公營改革、發(fā)展壯大運輸公司、提前退休等方式有效解決了富余人員的就業(yè)問題。

2014年8月，永城市交通行政執(zhí)法局掛牌成立，標(biāo)志著改革取得了階段性重大成果。在改革過程中，永城市突出抓重點，有這樣幾個特點：一是職能整合到位，150名編制到位，經(jīng)費由財政全額撥付到位，改革徹底，不拖泥帶水。二是在改革中堅持政策公開、方案公開以及人員競爭上崗和班子成員競聘過程公開、結(jié)果公開，通過這種“四公開”，做到改革的公平公正和陽光操作。三是妥善安置改革分流人員，做到了人人有崗位，轉(zhuǎn)崗不下崗，待遇不降低，確保了改革大局穩(wěn)定。

新體制從根本上革除了以往存在的弊端，給人們帶來了新的希望。

建立機(jī)制，加強(qiáng)隊伍建設(shè)

新機(jī)構(gòu)的成立，不是簡單地掛個牌子即大功告成，更加艱巨的任務(wù)是帶好這支新隊伍，并以嶄新的姿態(tài)創(chuàng)造出新業(yè)績，以全新的形象贏得社會的認(rèn)可。應(yīng)該說，這樣才能達(dá)到改革的目的。

隊伍建設(shè)和制度建設(shè)是永城交通行政執(zhí)法新機(jī)構(gòu)成立后開展工作的重要抓手。他們確立的執(zhí)法宗旨是清正廉潔、敢于擔(dān)當(dāng)、配合密切、依法執(zhí)法，同時確立了“以德執(zhí)法、以情執(zhí)法、以公執(zhí)法、以紀(jì)執(zhí)法”的執(zhí)法理念。在這個前提下，他們把“政治堅定，素質(zhì)優(yōu)良，作風(fēng)過硬，紀(jì)律嚴(yán)明，行為規(guī)范，廉潔高效”作為隊伍建設(shè)的目標(biāo)，通過強(qiáng)化全員教育培訓(xùn)，著力提高隊伍素質(zhì)。在建立各項切實可行的規(guī)章制度的同時，通過創(chuàng)新管理機(jī)制提升執(zhí)法水平。

為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，永城市交通行政執(zhí)法局要求人人簽訂執(zhí)法承諾書，以增強(qiáng)自律意識。實行查處分離、罰繳分離，以避免暗箱操作，提高執(zhí)法透明度。在執(zhí)法過程中要求實現(xiàn)監(jiān)控到位、教育到位、糾章到位，做到治理超限無遺漏，未接受警示教育的不處理，不糾章到位的不放行。堅持24小時全天候工作常態(tài)化，受理群眾舉報、固定執(zhí)法、流動執(zhí)法和違法車輛處理四項業(yè)務(wù)，即使是在節(jié)假日也不間斷。為了保證執(zhí)法過程的文明、規(guī)范和公正，永城市交通行政執(zhí)法局建立了回訪制度，對相關(guān)運輸企業(yè)、貨運站場、舉報人、車主和駕駛員等都要重點回訪，以了解掌握執(zhí)法過程的真實情況，其中，結(jié)案案件的回訪率不得低于50%。

永城市交通行政執(zhí)法局為了強(qiáng)化執(zhí)法的規(guī)范性，把執(zhí)法過程細(xì)化為七個環(huán)節(jié)：一是聯(lián)合執(zhí)法，二是調(diào)查取證，三是立案審核，四是處理處罰，五是結(jié)案審核，六是案卷歸檔，七是案件回訪。這七個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，實現(xiàn)了互相監(jiān)督，節(jié)節(jié)推進(jìn)。

而永城強(qiáng)力推進(jìn)的“六項機(jī)制”，則有效保證了交通行政執(zhí)法宗旨的實現(xiàn)。一是強(qiáng)化隊伍建設(shè)機(jī)制，以準(zhǔn)軍事化管理強(qiáng)作風(fēng)，以全員培訓(xùn)教育提素質(zhì)，以執(zhí)法評議促工作，并通過季度崗位輪換打造執(zhí)法多面手，規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險。二是強(qiáng)化服務(wù)型執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)交通運輸法規(guī)宣傳，推行行政指導(dǎo)非強(qiáng)制性執(zhí)法方式，堅持人性化執(zhí)法。三是強(qiáng)化路警聯(lián)合機(jī)制，成立公安交警機(jī)動隊伍，專職與交通執(zhí)法人員密切配合，實行24小時常態(tài)化路面聯(lián)合執(zhí)法，重點打擊闖卡、阻撓執(zhí)法、尋釁滋事的非法行為，凈化交通執(zhí)法環(huán)境。四是強(qiáng)化部門聯(lián)動機(jī)制，由市政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌市直有關(guān)單位和公路沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全面開展非法沙石料場清理整頓工作，遏制超載料場接駁行為。五是強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)動機(jī)制，與周邊6市（縣、區(qū)）建立聯(lián)席會議制度，定期探討交流交通行政執(zhí)法工作，達(dá)成聯(lián)防、聯(lián)治、聯(lián)動合力治超的共識。六是強(qiáng)化科技治超機(jī)制，市政府發(fā)布《永城市科技治超工作實施方案》，建成治超動態(tài)監(jiān)測站一個，著力推進(jìn)科技治超，逐步實現(xiàn)人力治超向科技治超轉(zhuǎn)變。

永城市交通行政執(zhí)法局以實際行動樹立了良好的形象，驗證了改革的效果。

取得初步成效，改革仍在路上

新年剛過，永城市交通違法車輛處理中心就忙碌起來了。這個位于永城市新城區(qū)北部的違法車輛處理中心，設(shè)有司乘人員休息室，為司乘人員免費提供臨時休息服務(wù)。同時，處理中心還設(shè)有警示教育室，接受違法處理的司乘人員要在這里觀看20分鐘警示教育片。在處理中心后院，有一個超載車輛卸載場，所有超載車輛必須在這里卸載達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后再去接受處理，而對于私自改裝加高加寬車輛，則在這里進(jìn)行切割，恢復(fù)車輛原貌。

在永城市交通行政執(zhí)法局大院里，則是另一幅景象：著裝整齊的執(zhí)法人員，列隊正步走，口號震天響，步伐如刀裁。無論三九嚴(yán)寒，還是盛夏酷暑，永城交通執(zhí)法錘煉隊伍的時間雷打不動。這種軍事化訓(xùn)練，極大地提高了執(zhí)法人員的紀(jì)律性，并以此開展多種形式的教育培訓(xùn)來提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。

在執(zhí)法局政策法規(guī)室，卷柜里一排排整齊碼放著歸檔案卷。這些案卷是在每一個案件處理之后對整個案件處理過程的完整記錄，不僅有文字內(nèi)容，而且有當(dāng)事人的簽名、車輛圖片等資料。每一本案卷，他們都精心制作，確保案件記錄的準(zhǔn)確性、可靠性。去年6月，在處理一個違法超載案件時，由于執(zhí)法人員填寫財政罰沒票據(jù)不慎，錯把車號豫H誤看成了豫N，發(fā)現(xiàn)之后，執(zhí)法局主動自糾，寫了一份《致歉函》，由局領(lǐng)導(dǎo)專程赴焦作市武陟縣，向車輛所屬公司致歉，并由案件承辦人退還該違法車輛罰款。這個過程也詳細(xì)記錄在案。截至2015年年底，永城市交通行政執(zhí)法局共制作歸檔執(zhí)法案卷4900卷，沒有發(fā)生一起行政復(fù)議和行政訴訟案件。

更值得稱道的是，新成立的永城市交通運輸行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，要求所有執(zhí)法隊員必須做到“六個決不允許”：決不允許出現(xiàn)一張臭名昭著的“年票月票”，決不允許在執(zhí)法過程中經(jīng)手現(xiàn)金，決不允許出現(xiàn)一起沒有案卷的案件，決不允許出現(xiàn)言語沖突或肢體沖突，決不允許發(fā)現(xiàn)或解決不了的問題不上報，決不允許對群眾和車主投訴置之不理或推諉扯皮。

改革增活力，改革出效益。通過深化體制改革和加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，永城市交通行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)進(jìn)一步提高，執(zhí)法水平進(jìn)一步提升，執(zhí)法行為進(jìn)一步規(guī)范，執(zhí)法關(guān)系進(jìn)一步和諧，做到了政府信任、群眾依賴兩滿意。這是一組自新機(jī)構(gòu)成立到2015年年底的一份執(zhí)法成績單：清理整頓非法沙石料場85家，檢測貨運車輛12.94萬余輛次，查處超限超載車輛6383輛次，卸載貨物7.93萬噸，切割改型車輛704輛，拆除改裝車輛397輛，查處班線運輸客車和出租車違規(guī)違章經(jīng)營476起，拘留尋釁滋事的非法運輸經(jīng)營人員51人，逮捕4人。通過治理，永城的超限率大幅降低，貨物運輸價格合理回歸，貨物運輸供求關(guān)系進(jìn)一步優(yōu)化。更為可喜的是，在執(zhí)法過程中實現(xiàn)了交通公路“三亂”零舉報，樹立了永城交通的良好社會形象。

改革，只有起點，沒有終點；改革，永遠(yuǎn)在路上。機(jī)制創(chuàng)新，制度創(chuàng)新，更沒有盡止。面對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)，交通運輸執(zhí)法仍然面臨許多新問題等待破解，如何在新形勢下持續(xù)鞏固交通運輸執(zhí)法體制改革成果，如何實現(xiàn)改革常態(tài)化，這些都是擺在永城交通運輸執(zhí)法面前的新課題。要做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，打造河南省交通運輸執(zhí)法體制改革的一面旗幟，永城仍需努力。

責(zé)任編輯郭華敏