中國特色積極就業(yè)政策效果分析:一個評估框架

英　明, 魏淑艷

(1. 東北大學 文法學院, 遼寧 沈陽　110819; 2. 遼寧石油化工大學 馬克思主義學院, 遼寧 撫順　113001)

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中國特色積極就業(yè)政策效果分析:一個評估框架

英明1,2, 魏淑艷1

(1. 東北大學 文法學院, 遼寧 沈陽110819; 2. 遼寧石油化工大學 馬克思主義學院, 遼寧 撫順113001)

摘要:中國特色積極就業(yè)政策對擴大就業(yè)、控制失業(yè)率、解決各類就業(yè)困難群體就業(yè)及維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用,是政府治理失業(yè)的有力舉措,但目前缺乏對其全面、系統(tǒng)的效果評估。為此,應以生存權、社會保障權和就業(yè)權為評估理念,以公平、效率、滿意度為評估標準,多維度剖析戰(zhàn)略性就業(yè)政策、市場性就業(yè)政策、保護性就業(yè)政策的評估內(nèi)容,構建主客觀評價指標,將第三方評估機構作為評估主體,采取主客觀相結合的評估方法,建構中國特色積極就業(yè)政策效果分析的評估框架。

關鍵詞:積極就業(yè)政策; 政策效果; 評估框架

中國特色積極就業(yè)政策自2002年實施以來,經(jīng)歷了政策的形成框架、充實完善、形成發(fā)展和探索革新四個階段,逐步形成了積極就業(yè)政策的1.0版、2.0版、3.0版和4.0版,具體包括社會保險補貼、公益性崗位、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)擔保貸款、扶持公共就業(yè)服務機構等項目。中國特色積極就業(yè)政策對擴大就業(yè)、控制失業(yè)率、解決各類就業(yè)困難群體就業(yè)及維護社會穩(wěn)定發(fā)揮重大作用,是政府治理失業(yè)的有力舉措。然而,當前的政策實施效果缺少評估,更缺乏全面、系統(tǒng)的評估,不利于實現(xiàn)政策反饋、修正、改進和調(diào)整的自身發(fā)展需要。因此,以評估理念、標準、內(nèi)容、指標、主體和方法為要素的中國特色積極就業(yè)政策效果評估框架迫切需要。

一、 問題的提出

目前國內(nèi)外學者針對中國特色積極就業(yè)政策效果及其評估的相關研究,主要集中在以下三方面。一是關于中國特色積極就業(yè)政策對下崗失業(yè)人員再就業(yè)效果影響的研究。積極就業(yè)政策對解決下崗失業(yè)問題[1]、增加就業(yè)目標、促進勞動就業(yè)體制改革、完善勞動力市場服務體系[2]、創(chuàng)業(yè)扶持和提供就業(yè)崗位[3]等方面成效顯著。積極就業(yè)政策項目促進就業(yè),消極就業(yè)政策項目發(fā)揮“社會穩(wěn)定器”的作用[4],但積極就業(yè)政策在政策低效率、政策間沖突、政策公平性等方面影響政策總體效果。二是關于就業(yè)支出對就業(yè)效果影響的研究。有的學者認為就業(yè)支出作為社會福利具有減低工作努力的效應,使失業(yè)者產(chǎn)生依賴心理[5],會干擾整個就業(yè)體系,社會內(nèi)在的就業(yè)結構和就業(yè)機會被破壞,是否增加就業(yè)是不確定的[6],不存在顯著促進就業(yè)效應,但長遠看就業(yè)支出會消解最初對就業(yè)的負效應[7]。然而也有研究認為就業(yè)支出增加可以帶來城鎮(zhèn)勞動就業(yè)的增加[8],對勞動力就業(yè)具有正效應[9],二者存在長期穩(wěn)定的均衡關系和協(xié)整關系[10]。三是關于就業(yè)支出績效評估的研究。有學者使用環(huán)境難度、支持強度、積極勞動力市場指標對不同類別的就業(yè)項目進行地區(qū)間支出績效比較[11],使用再就業(yè)幾率、失業(yè)持續(xù)期、滿意度績效、就業(yè)改善信心績效、收入績效、經(jīng)營盈利幾率、帶動就業(yè)崗位數(shù)、失業(yè)率和每萬元就業(yè)支出促進就業(yè)人數(shù)等指標,分別從微觀和宏觀數(shù)據(jù)層面測量就業(yè)支出效果[12],呼吁建立高校畢業(yè)生就業(yè)政策效果評價機制和評價體系[13]。

可見,中國特色積極就業(yè)政策在學術上缺乏全面、系統(tǒng)的效果評估。在政策活動實踐中,政策內(nèi)容不斷完善和調(diào)整,就業(yè)支出逐年增大,而評估活動相對滯后。那么,政策效果如何?采取哪些變量和測量指標?由誰采用何種方式評估?因此迫切需要建構效果評估的框架?；诖?本文研究的問題是中國特色積極就業(yè)政策效果評估的框架,該框架評估的維度由理念、標準、內(nèi)容、指標、主體和方法六個變量構成。

二、中國特色積極就業(yè)政策的形成與發(fā)展

之所以稱為“中國特色”積極就業(yè)政策是因為:第一,堅持共產(chǎn)黨領導下的強化政府責任是解決重點難點復雜問題的成功經(jīng)驗。中國特色的政治制度有利于政局穩(wěn)定,能夠保證積極就業(yè)政策具備強有力的連續(xù)性和可持續(xù)性。第二,中國二元經(jīng)濟結構,在由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟的過程中,企業(yè)轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟結構調(diào)整過程中導致大量產(chǎn)業(yè)工人下崗失業(yè),解決下崗工人的就業(yè)扶持政策體系也就被納入中國特色市場經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容中。第三,就業(yè)結構轉(zhuǎn)變帶來較獨特的就業(yè)群體。中國在同一時期國有企業(yè)結構轉(zhuǎn)型帶來大批量下崗職工,大學生逐年擴招帶來每年約有700萬的大學生就業(yè)群體,城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生幾千萬的失業(yè)農(nóng)民就業(yè)群體。第四,中國是世界上勞動力較充實的國家,在某種程度上可以說是“物美價廉”,進一步帶來就業(yè)效應。中國積極就業(yè)政策體系不是簡單地復制西方市場經(jīng)濟國家的就業(yè)政策,而是在借鑒并結合本國就業(yè)矛盾的基礎上形成的,因此可稱之為 “中國特色”的積極就業(yè)政策。

為何稱為“積極就業(yè)”?積極就業(yè)政策的基本內(nèi)容包括就業(yè)促進政策體系、就業(yè)扶持政策體系、社會保障政策體系和市場支持政策體系。從內(nèi)涵上講,就是擴大就業(yè)規(guī)模,改善就業(yè)結構,增進社會福利的就業(yè)政策,絕對或相對提高社會福利水平則是其最本質(zhì)的特征,因此這里將是否有利于提高社會福利水平作為判斷就業(yè)政策積極與否的基本標準[14]。社會保障政策體系與就業(yè)扶持政策體系從字面上看是“消極”的,但其并沒有以犧牲其他群體就業(yè)為代價,其政策目標仍然是通過促進經(jīng)濟改革而促進經(jīng)濟發(fā)展,本質(zhì)上增加了社會福利水平;而就業(yè)促進政策體系與市場支持就業(yè)體系無疑是調(diào)整就業(yè)結構、增加就業(yè)總量、優(yōu)化市場功能、發(fā)展勞動力市場、提高勞動效率的政策。不難看出,積極就業(yè)政策體系的四個子系統(tǒng)的最終目標都是為了增加社會福利水平,符合提高社會福利水平的標準,是“積極就業(yè)”的政策。

2002年,中共中央、國務院針對下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問題出臺了《關于做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》的綱領性文件,奠定了中國特色積極就業(yè)政策的框架,形成了中國特色積極就業(yè)政策1.0版。2005年國務院發(fā)布《關于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》的綱領性文件及之后各部委相關配套文件,尤其是2007年《就業(yè)促進法》的頒布,將中國特色積極就業(yè)政策上升到法律高度,對1.0版進行了延續(xù)、拓展、充實和完善,形成了中國特色積極就業(yè)政策2.0版。2008年,為應對金融危機我國制定并實施了一系列穩(wěn)定和擴大就業(yè)的措施,以國務院下發(fā)的《關于做好促進就業(yè)工作的通知》為綜合性、綱領性政策,以各部委聯(lián)合下發(fā)的關于農(nóng)民工就業(yè)、大學生就業(yè)、創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)、特別培訓計劃、就業(yè)服務系列活動、減輕企業(yè)負擔等文件為配套,形成了中國特色積極就業(yè)政策3.0版。2015年,為探索大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)相結合的新舉措,國務院出臺《關于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》的綱領性文件政策,將就業(yè)和創(chuàng)業(yè)相結合、創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)為政策目標,強調(diào)萬眾創(chuàng)業(yè)、提升就業(yè)質(zhì)量和就業(yè)效率,形成了中國特色積極就業(yè)政策4.0版。相關政策文本詳見表1。

表1　中國特色積極就業(yè)政策文本一覽表

續(xù)表1

階段時間發(fā)布部門法 規(guī) 名 稱政 策 定 位4.0版2015財政部、稅務總局、人社部、教育部關于支持和促進重點群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅收政策有關問題的補充通知配套措施2015人社部關于做好2015年全國高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知配套措施2015國稅總局、財政部、人社部等5部委關于支持和促進重點群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)有關稅收政策具體實施問題的補充公告配套措施2015國務院關于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見綱領性政策、標志性文件

注: 2011—2013年的法規(guī)只在具體方法上進行微調(diào),主要內(nèi)容無本質(zhì)變化,故不再羅列。

中國特色積極就業(yè)政策的形成和發(fā)展,印證了其發(fā)展是在充分借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗并在矛盾突出的復雜實踐中不斷探索、實踐、革新而形成的。從政策工具、政策對象、具體措施、政策目標、部門間政策聯(lián)盟、施政理念等方面都體現(xiàn)出政策的逐步升級與完善。其政策發(fā)展過程詳見表2。

表2　中國特色積極就業(yè)政策發(fā)展過程

三、中國特色積極就業(yè)政策效果評估的理念和標準

1. 評估理念

評價是一種導向和“指揮棒”,“有什么樣的評價,就有什么樣的政府行為”[15]。評價理念又主導評價靈魂,因而選擇科學的評價理念至關重要。學界提出了“結果導向、顧客導向、公民參與、滿意度、公共價值”[16]等評估理念。那么,首先要在厘清政策目標和效果的內(nèi)涵基礎上選擇就業(yè)政策的評價導向。中國特色積極就業(yè)政策目標及效果的終極內(nèi)涵就是公民要充分享有生存權、社會保障權及就業(yè)權,理所當然,這三項權力即是其效果的評估理念。

第一,生存權。生存權是公民享有的最基本權利。中國由于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、城鎮(zhèn)化過程、高校逐年擴招等原因造成部分產(chǎn)業(yè)工人、失地農(nóng)民、高校畢業(yè)生等就業(yè)困難群體失業(yè),使權利主體(就業(yè)困難對象)擁有勞動能力而得不到就業(yè)機會,不能維持生活最低限度,導致生活貧困,陷入需要保護狀態(tài)。國家需擔負起就業(yè)困難對象最低生活限度的責任,千方百計開發(fā)、創(chuàng)造就業(yè)崗位,通過使其獲得就業(yè)機會和就業(yè)崗位來維持其生命的延續(xù),充分享有基本生存權。政府支付給就業(yè)困難對象的崗位補貼和社會保險補貼都處于地區(qū)最低生活標準,維持在最基本的生活水準上,從而延續(xù)就業(yè)困難對象的生存權。

第二,社會保障權。社會保障權與生存權密切相關,公民要真正享有生存權,必須享有社會保障權。公民因喪失勞動力或喪失勞動機會等而導致生活困難時,應當享有國家或社會提供物質(zhì)幫助的社會保障權利。中國政府在治理失業(yè)的過程中,本著“不讓每一個具備勞動能力的人失業(yè)”為目標,制定的保護性就業(yè)政策正是賦予了就業(yè)困難群體的社會保障權。如公益性崗位、社會保險補貼、就業(yè)援助等項目,使“4050”人員、零就業(yè)家庭、殘疾人等就業(yè)困難對象通過工作所得或社會保險補貼,從而享有相當?shù)纳钏疁?。這充分體現(xiàn)了中國特色積極就業(yè)政策積極倡導社會保障權的理念。

第三,就業(yè)權。公民充分享有就業(yè)權是公民生存的根本保障?！毒蜆I(yè)促進法》規(guī)定:“勞動者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權利?！蹦壳?我國主要就業(yè)矛盾表現(xiàn)為逐年增長的高校畢業(yè)生為主體的青年就業(yè)難問題突出、農(nóng)業(yè)富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的任務繁重、失業(yè)人員再就業(yè)和就業(yè)困難群體實現(xiàn)就業(yè)難度依然很大,解決這三大類困難群體就業(yè)是最終目標。中國政府一直將促進就業(yè)作為頭等大事來抓,通過就業(yè)保障和改善民生,將實現(xiàn)充分就業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要目標,倡導“就業(yè)是民生之本和安國之策”“就業(yè)是促進民生改善、經(jīng)濟結構調(diào)整和社會和諧穩(wěn)定的新動能”的施政理念,將政府促進就業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)和勞動者自主擇業(yè)相結合,采取有效的政策措施解決現(xiàn)實中復雜的就業(yè)問題,并取得顯著成果。國際勞工組織認為,中國特色積極就業(yè)政策是現(xiàn)代就業(yè)理念、世界各國經(jīng)驗與中國實際的最好結合,開發(fā)崗位時注重技能提升、治理失業(yè)時注重再就業(yè)、促進就業(yè)時鼓勵創(chuàng)業(yè)。讓每一名勞動者實現(xiàn)就業(yè)、充分享有就業(yè)權利是中國特色積極就業(yè)政策的基本目標,理所當然,就業(yè)權是中國特色積極就業(yè)政策的重要評估理念。

2. 評估標準

有什么樣的評估理念就有什么樣的評估標準,評估標準要與評估理念相一致。根據(jù)中國特色積極就業(yè)政策的內(nèi)涵和政策目標,其評估既要體現(xiàn)保障公民生存權、社會保障權和就業(yè)權的公共價值理念,又要涵蓋公平、以結果為導向的效率、公眾滿意度的標準,詳見表3。

表3　中國特色積極就業(yè)政策評估標準

第一,公平標準。公平是一個國家制度設計和安排的基本價值理念,事關廣大群眾的根本利益。公共政策是政府對公共資源和社會價值的權威性再分配,公平是其最首要的價值取向和評判標準。政府在治理失業(yè)過程中力爭創(chuàng)造公平的就業(yè)環(huán)境、消除就業(yè)歧視,讓每一名失業(yè)人員充分享有公平的就業(yè)權利,從而獲得政策資源的機會公平和結果公平。公平標準表現(xiàn)為公平的就業(yè)機會,無論是大學生、殘疾人、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)失業(yè)群體,還是轉(zhuǎn)業(yè)軍人都充分享有就業(yè)前的條件公平和就業(yè)中的機會公平。結果公平表現(xiàn)為社會每一個成員都平等分享社會公共資源。政府對就業(yè)困難群體實行托底安置,提供最低生活保障,消除零就業(yè)家庭,逐步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體之間的差距,促進社會相對公平。

第二,效率標準。效率是政策投入與政策產(chǎn)出之比,產(chǎn)出投入比越大,政策效率越高,反之則越小。效率追求的是公共資源配置的科學性和有效性。中國特色積極就業(yè)政策雖是保障民生的社會福利政策,但政府資源的稀缺性和有限性客觀要求政策績效的最大化。只注重公平會走向“吃大鍋飯”的風險,只注重效率會激發(fā)社會矛盾。注重公平的同時,更要兼顧效率,努力實現(xiàn)公平與效率的有機統(tǒng)一。政府治理失業(yè)的就業(yè)支出逐年增大,占公共財政支出比重逐年增長。那么,這么龐大的就業(yè)支出到底會帶動、創(chuàng)造多少就業(yè)崗位呢?這就是效率要解決的問題。效率標準要求投入最小的資源(就業(yè)專項資金、就業(yè)服務)獲得最大的效益,具體包括政策目標實現(xiàn)程度(失業(yè)率)、投入產(chǎn)出比(每萬元創(chuàng)造崗位數(shù))和社會整體效益(社會穩(wěn)定)。

第三,滿意度標準。公共管理領域的滿意度最早源于西方私營部門以結果為導向的顧客滿意度。政府將公眾視為管理和服務的對象,公眾的滿意度是檢驗和評估政府施政績效的標準。中國特色積極就業(yè)政策是中國政府承擔公眾就業(yè)責任的有效措施,強調(diào)“公眾為本”。在政府治理能力現(xiàn)代化過程中,政府提供的公共產(chǎn)品不再是傳統(tǒng)的自己做主直接支配型,而是由公眾的實際需求和提供的優(yōu)質(zhì)服務決定的,政府依靠贏得公民的信任和權威來執(zhí)行公共政策,客觀上要求以公眾滿意度作為中國特色積極就業(yè)政策的評價標準。選擇公眾滿意度作為評估標準,為公眾直接參與到公共政策的決策、制定、執(zhí)行提供了機會,因為公眾通過參與渠道可充分了解中國特色積極就業(yè)政策的價值取向、政策目標、政策工具、政策效果,從而提高對該政策的認同感,以此提高對政府的信任度。因此,公眾滿意度越高,中國特色積極就業(yè)政策效果越理想,反之則越差。

四、中國特色積極就業(yè)政策效果評估的內(nèi)容及指標

1. 評估內(nèi)容

“政策評估應該聚焦于什么內(nèi)容與政策評估有哪些指標, 這是政策評估中兩個最為重要的問題?！盵17]政府目標的多元性、就業(yè)結構的外部環(huán)境和就業(yè)矛盾的復雜性, 決定了中國特色積極就業(yè)政策評估內(nèi)容的復雜性、非線性和動態(tài)性。 因此, 有必要劃分政策類別, 按其功能性可劃分為戰(zhàn)略性就業(yè)政策、市場性就業(yè)政策和保護性就業(yè)政策三個層面, 政策重心是政策獎勵、提升勞動技能、就業(yè)保障措施; 按對象性可劃分為高校畢業(yè)生、農(nóng)村勞動力就業(yè)、城鎮(zhèn)困難人員、殘疾人、農(nóng)村婦女及部隊轉(zhuǎn)業(yè)軍人的就業(yè)政策, 政策重心是從多個方面促進政策對象的就業(yè)及相關就業(yè)指導。 對象性就業(yè)政策實際上是根據(jù)人群劃分的, 不同人群享受不同政策, 這和以公平為價值取向的積極就業(yè)政策有一定的矛盾性。 倡導就業(yè)公平的政策是不能分人群的, 要統(tǒng)一和“拉平”政策以改善實施效果。 不同功能性就業(yè)政策的具體項目、評估內(nèi)容、政策對象及政策關注點有所區(qū)別, 詳見表4。

表4　中國特色積極就業(yè)政策效果評估的內(nèi)容

2. 評估指標

為檢驗這些政策內(nèi)容的實現(xiàn)程度,需要將這些內(nèi)容、要素、關注點轉(zhuǎn)化為具有可操作性、可測量的評價指標。中國特色積極就業(yè)政策效果評估指標分為主觀指標和客觀指標,主觀評估指標包括就業(yè)滿意度、居民當期就業(yè)感受指數(shù)和就業(yè)改善信心指數(shù);客觀評估指標包括投入產(chǎn)出比、小時工資、再就業(yè)幾率、平均失業(yè)持續(xù)期、收入績效、中國就業(yè)競爭指數(shù)。詳見表5。

表5　中國特色積極就業(yè)政策效果評估指標維度及權重

表5中就業(yè)滿意度(B1)指就業(yè)對象在實際就業(yè)后主觀上對于自己就業(yè)崗位的期望、認知的“滿意”和“不滿意”結果,是就業(yè)對象對職業(yè)的實際感知和心理預期之間的差異程度。B1=C1/C2,。如果C1>C2,就業(yè)對象高度滿意;C1=C2,就業(yè)對象基本滿意;C1

居民當期就業(yè)感受指數(shù)反映居民對當前就業(yè)情況感受的擴散指數(shù)(0～100%)。大于50%,向好或擴張狀態(tài);低于50%,變差或收縮狀態(tài);等于50%,與上季持平。指數(shù)越大,就業(yè)效果越好。

就業(yè)改善信心指數(shù)(B3)用于反映勞動力市場所處的周期狀態(tài)(該指標采用智聯(lián)招聘網(wǎng)站數(shù)據(jù)分析而得)。B3=C6/C7。B3越大,說明勞動力市場越繁榮,促進就業(yè)政策效果越好;反之則越差。

投入產(chǎn)出比指每萬元就業(yè)支出促進帶動就業(yè)人數(shù)。投入不變,產(chǎn)出越大,就業(yè)效果越好。

再就業(yè)幾率指參與就業(yè)項目前后求職成功率比較。

小時工資指工作每小時的工資收入,同等時間收入越大,就業(yè)效果越高,反之則越差。

平均失業(yè)持續(xù)期指失業(yè)者每周處于失業(yè)狀態(tài)的持續(xù)時間,受失業(yè)人數(shù)和周失業(yè)時間影響。平均失業(yè)持續(xù)期=∑失業(yè)者*周數(shù)/失業(yè)人數(shù)。

收入績效指就業(yè)后收入與就業(yè)前收入之比。

中國就業(yè)競爭指數(shù)(CIER)反映我國勞動力市場短期波動的指標,或可替代我國目前不具有市場敏感性的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率指標[18]。CIER指數(shù)越大,說明就業(yè)形勢越緊張;CIER指數(shù)越小,說明就業(yè)形勢相對平穩(wěn)。

為保證中國特色積極就業(yè)政策效果評估更符合客觀事實,盡量減少主觀感受層面的評估,但主觀評估又不可或缺,因此一級指標的“主觀指標”和“客觀指標”分別占權重40%和60%。根據(jù)政策內(nèi)容及政策目標,二級指標共設有9個,每個指標平均約占10%的權重,因此設定處于中間層指標的權重為10%,較重要的指標權重為20%,較次要的指標權重為5%?！熬蜆I(yè)滿意度”指標是政策對象衡量政策效果的直接標準,“投入產(chǎn)出比”指標是檢驗積極就業(yè)政策實施是否科學有效的根本標準,這兩個指標直接決定了積極就業(yè)政策實施的成敗?！笆杖肟冃А迸c“中國就業(yè)競爭指數(shù)”指標受中國特色積極就業(yè)政策實施的影響相對較小,權重設為5%,其他指標基本處于中間層,權重為10%。由于二級指標是由三級指標相對應的數(shù)值計算得出,三級指標中的各指標不能獨立測量二級指標,因此不必賦予權重。

在評估的實踐中,由于我國各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況存在差異,政府重點關注的就業(yè)困難群體不同,因此選擇和使用的具體指標不同。比如,東北老工業(yè)地區(qū)由于經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型導致大批產(chǎn)業(yè)工人失業(yè),保護性就業(yè)政策會成為理想選擇,而“長三角”和“珠三角”經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū),市場性就業(yè)政策和戰(zhàn)略性就業(yè)政策會成為理想選擇。政策內(nèi)容與政策觀測點不同,這就要求在評估活動中合理使用指標及設計指標權重,盡量減少主觀隨意性,體現(xiàn)科學性和可操作性,避免定性定量分離,實現(xiàn)二者相統(tǒng)一。

五、中國特色積極就業(yè)政策效果評估的主體與方法

1. 評估主體

李克強總理在2015年政府工作報告中提出,要狠抓重大政策措施的落實,引入第三方評估和社會評價[19]。中國特色積極就業(yè)政策評估的主體主要包括執(zhí)行主體、目標群體和第三方評價機構。執(zhí)行主體包括各級政府的就業(yè)、財政、民政等執(zhí)行機構和執(zhí)行人員,目標群體包括就業(yè)困難的下崗失業(yè)再就業(yè)人員、大學生、殘疾人、農(nóng)民工、婦女等政策對象,第三方評估機構包括智庫等研究機構和專業(yè)評估公司等社會組織。第三方評估主體的獨立性是保證評估結果公平的前提,專業(yè)性和權威性是保證評估結果公正客觀的基礎。

執(zhí)行主體屬于政府內(nèi)部的評估主體,優(yōu)勢是易于收集、儲存、加工、分析和反饋信息,實施操作起來較為便利,局限是公信力不足;目標群體屬于政府外部的評估主體,雖具備公信力優(yōu)勢,但局限是信息獲取難度大,不易于操作。執(zhí)行主體和目標群體既是運動員又是裁判員,在評估的過程中會表現(xiàn)出各自傾向性。因此,由第三方組織評估,通過調(diào)查、訪問、專家賦分、數(shù)據(jù)分析等方式收集執(zhí)行主體和目標群體的信息,整合兩方主體的評估理念,是提高中國特色積極就業(yè)政策評估客觀性、公正性和適用性的理想選擇。當前中國政府治國理政依然靠政策調(diào)節(jié)社會關系和利益矛盾,第三方政策評估可避免政府部門在制定政策時保護本部門利益的弊端,逐步形成總的協(xié)調(diào)評估機制,促進政府績效。

2. 評估方法

根據(jù)中國特色積極就業(yè)政策效果評估的理念、標準、內(nèi)容及指標,應該采取主觀評估和客觀評估相結合的方法。客觀評估是依據(jù)量化的數(shù)據(jù)和可測量工具對就業(yè)政策實施后所產(chǎn)生的一系列反應進行的客觀描述;主觀評估是評估主體通過田野調(diào)查、訪談、專家意見等信息反饋后的主觀判斷,二者充分結合可以實現(xiàn)對中國特色積極就業(yè)政策評估的全面性和客觀性。就業(yè)政策類型和測量工具的差異決定評估方法的不同,主要有前后對比分析法、成本效益分析法、投入產(chǎn)出分析法、目標群體評價法、專家賦分法。主觀評價法則是指專家、利益相關者、重要人物、社會公眾和服務對象基于主觀感覺作出的評價。主觀評估法主要包括三類:一是相關利益者評估法,二是專家賦分法,三是社會公眾評估法。客觀評價法是指基于客觀信息、數(shù)據(jù)而作出的評價[20]?？陀^評估方法主要分為三類:一是時間序列經(jīng)濟數(shù)據(jù)計量法;二是結果導向法,直接以就業(yè)政策輸出所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)和信息進行驗證;三是投入產(chǎn)出法,根據(jù)政策投入和產(chǎn)出比來檢驗中國特色積極就業(yè)政策實施效果。在評估實踐中,一方面需要構建專家、公眾及利益相關者多維評估結構,以提高主觀評估的客觀性;另一方面需要對定量數(shù)據(jù)進行信度和效度檢驗和多元相關分析,以提高客觀評估的可靠性。

六、 結語

中國特色積極就業(yè)政策效果評估框架的構建具有重要的意義。一方面,它豐富了公共政策評估研究的體系,使其更具適用性、現(xiàn)實性和可操作性。以往的研究主要關注單個就業(yè)政策的效果或評估政策效果的某部分,且過多強調(diào)失業(yè)率和就業(yè)支出對就業(yè)效應的影響。然而,中國特色積極就業(yè)政策要與公共政策系統(tǒng)評估保持同樣高度,關注的不僅是直接輸出,更應關注就業(yè)質(zhì)量、就業(yè)效率和社會效益。另一方面,它對制定與完善政策具有一定的現(xiàn)實指導意義。我國的就業(yè)矛盾日趨復雜化,就業(yè)困難群體日趨多樣化,城鄉(xiāng)地區(qū)就業(yè)不平衡,勞動力市場供需矛盾突出,就業(yè)形勢倒逼嚴峻,就業(yè)問題不容忽視。實際上,我國用在治理失業(yè)上的公共財政支出數(shù)額巨大并逐年上升,已產(chǎn)生高昂的治理成本,就業(yè)成為我國政府治理能力現(xiàn)代化過程中亟需解決的民生保障議程。將評估框架納入中國特色積極就業(yè)政策過程對于解決失業(yè)問題,實現(xiàn)公正的、高效的、滿意度高的就業(yè)政策效果,以及達成更高質(zhì)量的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)目標意義重大。

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(責任編輯: 付示威)

Effect Analysis of Chinese-style Active Employment Policies: An Evaluation Framework

YING Ming1,2, WEI Shu-yan1

(1. School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110819, China; 2. School of Marxism, Liaoning Shihua University, Fushun 113001, China)

Abstract:The Chinese-style active employment policies play an important role in increasing employment, controlling unemployment rates, helping out the disadvantaged groups in employment and maintaining social stability, which serve as strong measures for the government to govern unemployment. However, these policies lack an overall and systemic effect evaluation. Accordingly, an evaluation framework of the effect analysis of Chinese-style active employment policies should be constructed by taking right to life, right to social security and right to employment as its evaluation concept, by taking fairness, efficiency and degree of satisfaction as its evaluation standard, by analyzing the assessment content and evaluating the indicators of strategic employment policies, marketable employment policies and protective employment policies from multiple dimensions, by choosing the third evaluation party as the assessment subject, and by adopting combined subjective and objective evaluation approaches.

Key words:active employment policy; policy effect; evaluation framework

doi:10.15936/j.cnki.1008-3758.2016.03.011

收稿日期:2015-12-10

基金項目:國家社會科學基金重點資助項目(15AGL017)。

作者簡介:英明(1982- ),女,遼寧撫順人,東北大學博士研究生,遼寧石油化工大學講師,主要從事政策分析、政府治理研究;

中圖分類號:D 601

文獻標志碼:A

文章編號:1008-3758(2016)03-0288-08

魏淑艷(1965- ),女(滿族),遼寧北鎮(zhèn)人,東北大學教授,博士生導師,主要從事公共政策、政府治理研究