地方人大代表聯(lián)系群眾制度及其完善

黃小鈁

促進代表聯(lián)系群眾工作常態(tài)化，需要從我國基本國情出發(fā)，結(jié)合地方人大工作實際，學(xué)習(xí)借鑒一切有益的成果，不斷加強代表聯(lián)系群眾工作的法律制度建設(shè)。

在代表聯(lián)系群眾工作方面，地方人大及其常委會的探索和實踐取得了較好的成效。表現(xiàn)為三個方面：形成了較為完備的法律法規(guī)體系，確保代表聯(lián)系群眾工作有法可依；促使代表履職更加積極主動，提升了人大制度的地位和作用；密切了代表與人民群眾的聯(lián)系，提升了代表在選民中的形象和地位，增強了對人大制度的認(rèn)同感。

雖然我國人大代表聯(lián)系群眾工作取得了較大的進步，但是，這仍然不能滿足人民群眾的需要和人大工作的要求，影響了人民當(dāng)家作主權(quán)利的實現(xiàn)和制約了人大代表作用的發(fā)揮。具體而言，代表聯(lián)系群眾工作存在的問題主要表現(xiàn)為三個方面：代表聯(lián)系群眾的主動性和自覺性不夠，很少有代表主動開展聯(lián)系活動；代表聯(lián)系群眾工作不夠均衡，直接選舉產(chǎn)生的基層人大代表比間接選舉產(chǎn)生的市、省及全國人大代表所開展的活動多；代表聯(lián)系群眾的效果不夠明顯。由于人民群眾反映的問題多種多樣，且情況較為復(fù)雜，導(dǎo)致一些問題得不到解決，影響了代表聯(lián)系群眾的成效。

這些問題，既有法律不夠完善和制度不夠健全的原因，也有代表認(rèn)識不到位和群眾權(quán)利意識淡薄的因紊。對此，需要從我國基本國情出發(fā)，結(jié)合地方人大工作實際，借鑒和吸收一切有益的成果，不斷加強代表聯(lián)系群眾工作的法律和制度建設(shè)。

（一）建立健全規(guī)章制度，做好代表密切聯(lián)系群眾的建章立制工作。

我國憲法、全國人大組織法、地方組織法以及代表法等法律對代表聯(lián)系群眾工作作出了明確規(guī)定，但它們都是一些原則性的法律條款，操作性不強。

目前，沈陽市、福州市和遼寧省等少數(shù)幾個省市人大常委會出臺了加強代表聯(lián)系選民的決定或意見，但筆者認(rèn)為，人大代表聯(lián)系群眾的主體是人大代表而非人大常委會，由人大代表選舉產(chǎn)生的本級人民代表大會常務(wù)委員會制定規(guī)范人大代表聯(lián)系群眾的工作制度，似乎有悖于基本法律。因此，建議由各省市人民代表大會適時制定相關(guān)的法規(guī)和制度，對人大代表聯(lián)系人民群眾制度進行系統(tǒng)和全面的規(guī)定，推進人大代表聯(lián)系群眾工作的常態(tài)化。這不僅解決了代表聯(lián)系群眾相關(guān)具體制度于法周全的問題，而且從法規(guī)層面上更加明確了代表在聯(lián)系群眾制度中的責(zé)任與義務(wù)，有力保障相關(guān)主體落實責(zé)任，履行義務(wù)……使代表聯(lián)系群眾工作有法可依、有章可循，健康發(fā)展。

（二）完善人大代表選舉制度，解決部分人大代表脫離群眾的制度根源。

我國已經(jīng)將聯(lián)系群眾工作列為代表的法定義務(wù)，并且從制度層面予以保障。但為什么部分人大代表讓人感覺脫離群眾呢？顯然，這需要進一步改革和完善代表選舉制度。

考慮探索擴大直接選舉的范圍，比如在東部、中部和西部各選幾個具有典型性的地級市（包括一組發(fā)達的地級市和不發(fā)達的地級市）進行試點，然后再推廣至全國其他地級市；比如在北京、上海和天津等直轄市進行代表直接選舉試點，探索省級人大代表直接選舉的可行性。

優(yōu)化人大代表組成結(jié)構(gòu)，尤其是要繼續(xù)擴大基層一線代表的比重，適度壓縮黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表和軍隊代表的比例。

（三）健全代表聯(lián)系群眾的工作機制，拓寬代表聯(lián)系群眾的渠道和途徑。

一是完善代表接待選民制度。首先，明確接待選民的程序及其內(nèi)容，如事先填寫群眾情況登記表并提前寄送給代表；其次，固定每月10日或11日（遇法定假期順延）為區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表接待選民日；再次，考慮到選民反映的問題可能超越區(qū)縣人大的權(quán)限，可以規(guī)定市人大代表每季度應(yīng)參加原選舉單位組織的接待選民活動的次數(shù)；最后，規(guī)定代表應(yīng)對選民反映的問題作出回應(yīng)，就地解決或者督促有關(guān)部門解決后再及時答復(fù)群眾。

二是完善代表走訪、調(diào)研和視察機制。首先，在確定走訪、調(diào)研和視察活動的主題時，廣泛征集代表的意見，甚或由代表們自行決定。其次，鼓勵代表自行開展走訪、調(diào)研和視察活動，將代表持證開展走訪和調(diào)研活動寫入法律，并賦予其與持證視察同等法律地位。再次，明確代表參與走訪、調(diào)研和視察活動的次數(shù)，并將其作為代表履職考核的內(nèi)容。

三是完善代表列席會議和參加活動的機制。一方面，從法律上規(guī)定代表列席原選舉單位的人民代表大會及其常委會會議、聯(lián)系選民活動的次數(shù)。另一方面，界定“應(yīng)邀列席”的主體及其程序，充分保障代表的列席權(quán)和參與權(quán)。對直接選舉產(chǎn)生的代表列席原選區(qū)選民召開的相關(guān)會議作出硬性規(guī)定。

（四）完善代表聯(lián)系群眾保障機制。免除代表聯(lián)系群眾工作的后顧之憂。

加強代表聯(lián)系群眾工作的組織建設(shè)。十八屆三中全會《決定》提出了建立健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)的要求，這為做好代表聯(lián)系群眾工作的組織建設(shè)指明了方向。一是加強對代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)的組織領(lǐng)導(dǎo)，明確代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)職責(zé)定位；二是健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)的工作制度，配備經(jīng)驗豐富的工作人員，提供充足的經(jīng)費；三是重點加強縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道一級代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)的建設(shè)。

加強代表聯(lián)系群眾工作平臺建設(shè)。一是繼續(xù)加強“代表聯(lián)系群眾工作室”和“代表之家”的平臺建設(shè)，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確職責(zé)范圍，配備相應(yīng)的辦公設(shè)備和活動場所；二是繼續(xù)完善代表小組建設(shè)。重點是探索組建一些專業(yè)代表小組，充分發(fā)揮每位代表的專業(yè)特長；三是運用信息技術(shù)手段，如組建代表微信群、代表QQ群或開設(shè)代表博客或微博等，便于代表與群眾之間的聯(lián)系。

加強代表聯(lián)系群眾工作的經(jīng)費保障。建議人大常委會將代表個人開展活動的經(jīng)費列入同級財政預(yù)算，?？顚Ｓ?，用于補貼代表聯(lián)系群眾活動的交通、通訊、資料設(shè)備等支出項目。

（五）結(jié)合中國人大制度的現(xiàn)實。適度借鑒西方國家議會代表聯(lián)系選民的做法和經(jīng)驗。

中國人大制度與西方國家議會制度同屬于代議制的表現(xiàn)形式，具有很多相似之處。因而，只要符合我國基本國情和中國人大制度的現(xiàn)實狀況，都值得學(xué)習(xí)和借鑒。

探索擴大專職代表的比例。黨的十八大報告提出了要逐步實現(xiàn)委員專職化的思路，這可以被認(rèn)為是實行代表專職化的前奏?；谥袊默F(xiàn)實國情，代表專職化不宜一步到位，需要循序漸進，分步驟進行：首先，加快實行我國各級人大常委會中的委員代表專職化。其次，對直接選舉產(chǎn)生的人大代表實行專職化，然后推廣至由間接選舉產(chǎn)生的市級或省級人大。最后，在實現(xiàn)各級人大代表普選產(chǎn)生之后，實行全國人大代表專職化。

探索建立黨員代表聯(lián)系群眾制度。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，歷來重視發(fā)揮黨員代表的作用，并在黨章中將密切聯(lián)系群眾列為黨員的一項義務(wù)并作為選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的基本條件。基于此，建議由黨的組織部門制定一部關(guān)于黨員代表聯(lián)系群眾的辦法或意見，對黨員代表聯(lián)系群眾提出具體要求，包括聯(lián)系的意義、基本原則、主要形式、重點內(nèi)容、時間和次數(shù)以及監(jiān)督保障措施等，將此項工作列為黨員干部考核晉升的一條標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮黨員代表在密切聯(lián)系群眾中的先鋒模范作用。