打通信息公開的“神經(jīng)”

吳震宇

“以前有要求公開的政策制度，現(xiàn)在則有了一項(xiàng)非常重要的措施。這招比較狠，也比較實(shí)，更有力度，進(jìn)步意義很大！”對(duì)于近期財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》（以下簡(jiǎn)稱“《通知》”），北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥如此分析。

自本輪PPP推行以來，財(cái)政部就將信息公開作為基本要求，與PPP相關(guān)制度也有信息公開的規(guī)定，但一直以來并沒有得到有效落實(shí)。此次PPP綜合信息平臺(tái)的建立，有望進(jìn)一步推動(dòng)PPP信息公開。

平臺(tái)功能

從《通知》看，PPP綜合信息平臺(tái)由兩大平臺(tái)構(gòu)成，分別是對(duì)外發(fā)布信息的信息發(fā)布平臺(tái)和進(jìn)行內(nèi)部管理的信息管理平臺(tái)。這也構(gòu)成了PPP綜合信息平臺(tái)的兩大主要功能。

“PPP涉及到公共投資項(xiàng)目，而公共投資項(xiàng)目涉及到公眾利益，公眾有知情權(quán)，PPP信息公開是義務(wù)。”財(cái)政部財(cái)科所研究員、中國財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)孫潔指出，信息公開還可以回應(yīng)公眾質(zhì)疑，解答各方疑惑，“比如質(zhì)疑存在利益輸送，信息公開了有異議可以提出來，沒有異議就執(zhí)行。不能公開時(shí)不說，執(zhí)行時(shí)提出異議?！币虼耍谒磥?，信息公開既是一種約束，也是一種保護(hù)。

信息公開還可以解決PPP推行中的信息不對(duì)稱問題。江蘇現(xiàn)代發(fā)展研究部總監(jiān)徐璽亨舉例說，一個(gè)縣要做污水處理PPP項(xiàng)目，如果沒有信息平臺(tái)，前期接觸的水務(wù)投資人有限，但在信息平臺(tái)上能找到很多潛在投資人，以及其在行業(yè)中的經(jīng)驗(yàn)、在當(dāng)?shù)厮龅捻?xiàng)目等信息，還可尋找相應(yīng)的咨詢機(jī)構(gòu)。

既然信息公開具有如此重要的作用，為何會(huì)在實(shí)踐中效果不佳？“現(xiàn)在如果公開一個(gè)項(xiàng)目的資料，社會(huì)各界就會(huì)來挑毛病，項(xiàng)目相關(guān)方一定會(huì)成為靶子。在這種情況下，地方政府和社會(huì)資本方都不愿意公開?！苯鹩老橹毖缘馈?/p>

在亞洲開發(fā)銀行高級(jí)項(xiàng)目官員肖光?？磥恚?xiàng)目信息的搜集和管理、建立有效的發(fā)布平臺(tái)和渠道，需要時(shí)間和財(cái)務(wù)成本，且敏感信息的界定和處理也是難題。還有一個(gè)突出問題是，由于此輪PPP熱潮將應(yīng)用推廣到政府付費(fèi)或政府填補(bǔ)可行性缺口等模式，PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)和合同體系等都需要探索和創(chuàng)新，在對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)缺乏有效保護(hù)的情況下，項(xiàng)目信息過度公開有可能導(dǎo)致咨詢機(jī)構(gòu)核心價(jià)值的流失。

PPP綜合信息平臺(tái)的建立解決了平臺(tái)和渠道的問題，《通知》也明確對(duì)項(xiàng)目信息的真實(shí)、準(zhǔn)確、規(guī)范、完整提出要求。至于哪些信息公開、何時(shí)公開、如何公開等內(nèi)容，孫潔認(rèn)為此前與PPP相關(guān)的法律、制度、文件，比如《政府采購法》《招投標(biāo)法》《政府采購法實(shí)施條例》《政府信息公開條例》以及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》等，從不同層面和角度提出了要求，PPP綜合信息平臺(tái)會(huì)更嚴(yán)格地執(zhí)行這些規(guī)定。

但在業(yè)內(nèi)多位人士看來，這些只是原則要求，沒有更具體的內(nèi)容和細(xì)節(jié)，也沒有不公開的懲罰措施，還需進(jìn)一步細(xì)化。

對(duì)于社會(huì)資本方以商業(yè)秘密為由拒絕公開信息的問題，孫潔認(rèn)為如同公司上市后必須披露財(cái)務(wù)報(bào)告和信息、接受公眾監(jiān)督一樣，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方也要接受信息公開要求?！斑@是一個(gè)制度安排，而且在PPP項(xiàng)目中，收益不是秘密，價(jià)格也不是?！?/p>

除了公開發(fā)布PPP相關(guān)信息，通過PPP綜合信息平臺(tái)信息的采集、統(tǒng)計(jì)、管理和分析等功能，各級(jí)財(cái)政部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、行業(yè)管理部門可以有效進(jìn)行內(nèi)部管理。據(jù)財(cái)政部PPP中心副主任焦小平此前的介紹，對(duì)于進(jìn)入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，要按照財(cái)政部下發(fā)的PPP操作指南的“五大階段十九小步”實(shí)施流程，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)度填寫相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)全生命周期內(nèi)項(xiàng)目信息實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理。

孫潔分析指出，在信息管理平臺(tái)上，不同管理部門根據(jù)其權(quán)限，可以看到項(xiàng)目所處的狀態(tài)、存在哪些問題等內(nèi)容，便于及時(shí)掌握項(xiàng)目信息，提高管理的效率。徐璽亨還指出，這一大數(shù)據(jù)平臺(tái)建立后，相關(guān)部門可以方便及時(shí)地了解PPP履約情況、社會(huì)資本以及咨詢機(jī)構(gòu)等情況，進(jìn)而逐漸建立一個(gè)PPP信用環(huán)境。此外，還可以為PPP物有所值定量評(píng)價(jià)提供相關(guān)數(shù)據(jù)資料。

一個(gè)狠措施

此前各界在分析PPP綜合信息平臺(tái)時(shí)，都重點(diǎn)關(guān)注了“未納入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任”這一要求，認(rèn)為這是推進(jìn)信息公開的實(shí)質(zhì)舉措。在金永祥看來，財(cái)政部將采取的措施不止于此，“PPP以獎(jiǎng)代補(bǔ)機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼以及未來可采用的其他財(cái)政手段，都會(huì)要求項(xiàng)目必須信息公開。這樣一來，很多地方會(huì)在獎(jiǎng)勵(lì)和公開之間權(quán)衡利弊?！庇绊懜蟮氖秦?cái)政部推出的示范項(xiàng)目，“示范項(xiàng)目是強(qiáng)制要求信息公開，不公開就從示范項(xiàng)目中除名，當(dāng)然政府的增信也沒有了。”

另據(jù)中國投資咨詢政府與公共咨詢事業(yè)部總監(jiān)朱磊的分析，PPP綜合信息平臺(tái)將與預(yù)算管理、政府采購、政府債務(wù)管理等信息系統(tǒng)開放共享。在項(xiàng)目推進(jìn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了支出責(zé)任納入運(yùn)算管理，社會(huì)資本采購信息審核與發(fā)布，財(cái)政承受能力及履約能力信息的及時(shí)傳遞，打破信息孤島，大幅提升PPP項(xiàng)目的推進(jìn)效率。對(duì)于PPP項(xiàng)目基礎(chǔ)信息，以及PPP項(xiàng)目政府采購資格預(yù)審公告、采購文件、確認(rèn)談判備忘錄、預(yù)中標(biāo)或成交結(jié)果、項(xiàng)目合同文本、中標(biāo)或成交結(jié)果等采購信息，綜合信息平臺(tái)與中國政府采購網(wǎng)實(shí)現(xiàn)信息共享，實(shí)際上為PPP項(xiàng)目提供了專門的“電商平臺(tái)”，助力PPP項(xiàng)目落地。

上海濟(jì)邦投資咨詢公司董事總經(jīng)理張燎從另一個(gè)角度預(yù)測(cè)了PPP信息公開可能帶來的變化。他認(rèn)為，首先是各種不規(guī)范的假PPP得到遏制，規(guī)范性大幅提升，這是信息公開后的最大積極效應(yīng)；其次是學(xué)術(shù)研究及專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)將獲得前所未有的素材資料，利好高質(zhì)量的學(xué)術(shù)活動(dòng)；第三是.政府及其咨詢機(jī)構(gòu)專業(yè)度更為清晰，且有記錄可溯，社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)選擇交易對(duì)手和項(xiàng)目更集中；第四是咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)創(chuàng)新性高的復(fù)雜項(xiàng)目將要求更高咨詢費(fèi)，因?yàn)閗now-how很難獲保護(hù)；最后，如若前者工作得不到應(yīng)有的合理補(bǔ)償，一部分專業(yè)性強(qiáng)的咨詢團(tuán)隊(duì)將退出市場(chǎng)加入投資操盤。

不過，對(duì)于PPP綜合信息平臺(tái)，還存在一些疑問尚需理清。比如《通知》規(guī)定“經(jīng)省級(jí)財(cái)政部門審核滿足上報(bào)要求的，列為儲(chǔ)備項(xiàng)目?！钡瑫r(shí)要求，“2016年1月15日前，地方各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同相關(guān)部門完成現(xiàn)有PPP項(xiàng)目信息的錄入、上報(bào)工作?！睋?jù)此，錦天城律師事務(wù)所律師劉飛提出疑問：各級(jí)財(cái)政部門錄入的PPP項(xiàng)目基本信息錄入到PPP綜合信息平臺(tái)的哪個(gè)部分？如果不滿足上報(bào)要求而未被列入儲(chǔ)備庫的PPP項(xiàng)目，屬于項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目嗎？

對(duì)此，徐璽亨表示目前主管部門還沒有明確規(guī)定，但他認(rèn)為沒有經(jīng)過審批的項(xiàng)目是可以錄入的，作為信息放在平臺(tái)上，等待省級(jí)部門審批。擁有最高權(quán)限的財(cái)政部PPP中心可以看到所有上報(bào)項(xiàng)目，及時(shí)了解情況。

此前很多地方建立了本地的PPP項(xiàng)目庫、咨詢庫或資源庫，已有的這些庫有無獨(dú)立存在的必要、如何與PPP綜合信息平臺(tái)對(duì)接等，也沒有明確規(guī)定。《通知》只是要求：“省、市、縣級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)需要開發(fā)符合自身需求的個(gè)性化功能模塊，建立地方PPP信息平臺(tái)，但應(yīng)當(dāng)與PPP綜合信息平臺(tái)進(jìn)行實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)對(duì)接，保證數(shù)據(jù)規(guī)范一致?！?/p>

更重要的是，PPP綜合信息平臺(tái)是財(cái)政部建立的針對(duì)其所推出的PPP項(xiàng)目的平臺(tái)，這與國家發(fā)改委建立的項(xiàng)目庫又如何對(duì)接？會(huì)否給地方政府、社會(huì)資本方以及咨詢機(jī)構(gòu)等帶來理解和執(zhí)行上的困惑？