打造財(cái)政五大“供給端”

徐煒

作為全面深化改革的“先手棋”，財(cái)政再發(fā)力，在供給側(cè)改革中要打響“當(dāng)頭炮”。堅(jiān)持創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展，堅(jiān)持既打好持久戰(zhàn)、又打好殲滅戰(zhàn)，堅(jiān)持積極的財(cái)政政策要加大力度，打造供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革財(cái)政五大“供給端”，當(dāng)好政府“理財(cái)規(guī)劃師”，促進(jìn)勞動(dòng)力、技術(shù)、資本、土地、管理等生產(chǎn)要素優(yōu)化配置和高效利用，矯正要素配置扭曲，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，提高供給體系質(zhì)量和效率，轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，重塑經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)紅利。

一、打造以強(qiáng)化預(yù)算約束為抓手的資金供給端

當(dāng)前廣泛存在的產(chǎn)能過剩、供需不匹配等突出矛盾，源于大量不合格的供給主體，向市場(chǎng)提供了大量不合格的供給產(chǎn)品。財(cái)政供給資金，支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，從這個(gè)意義上講，財(cái)政也是供給端。要把財(cái)政預(yù)算從“分錢工具”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹s束工具”，約束市場(chǎng)主體把“別人的錢”當(dāng)成“自己的錢”來花，實(shí)現(xiàn)投入型預(yù)算向績(jī)效型預(yù)算轉(zhuǎn)變、軟財(cái)政向硬財(cái)政轉(zhuǎn)變。以預(yù)算績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，建立預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。堅(jiān)持“哪里有政府投資，哪里就有財(cái)政評(píng)審”，逐步形成涵蓋預(yù)算編制、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)支付、竣工決算、資產(chǎn)移交、績(jī)效評(píng)價(jià)等各環(huán)節(jié)的財(cái)政評(píng)審機(jī)制。堅(jiān)持“哪里有公共支出，哪里就有財(cái)政評(píng)審”，既算節(jié)約賬，更算效能賬；既算經(jīng)濟(jì)賬，更算社會(huì)賬；既算眼前賬，更算長(zhǎng)遠(yuǎn)賬，不唯減，不唯增，只唯實(shí)。將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入財(cái)政資金分配，以競(jìng)爭(zhēng)促績(jī)效，打破“撒胡椒面”式的平均分配方法，把有限的公共資源配置到用于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“刀刃上”。

二、打造以基金、股權(quán)投資為核心的資本供給端

股權(quán)、資本、基金進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，參與實(shí)際財(cái)富創(chuàng)造，才是強(qiáng)企之本。發(fā)展政府引導(dǎo)基金，推動(dòng)股權(quán)投資，既是當(dāng)前實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的應(yīng)有之義，也是提升財(cái)政治理能力與效率的重要制度創(chuàng)新。不斷深化對(duì)基金運(yùn)作規(guī)律的認(rèn)識(shí)，完善體制機(jī)制，有效發(fā)揮政府引導(dǎo)基金在投融資中的核心作用和帶動(dòng)效應(yīng)，打造合格的市場(chǎng)供給主體，促進(jìn)投資有效益、產(chǎn)品有市場(chǎng)、員工有收入、企業(yè)有利潤(rùn)、政府有稅收，用有效供給滿足優(yōu)質(zhì)需求。緊緊圍繞支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)這條主線，以構(gòu)建科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)為核心，整合競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、區(qū)域發(fā)展的各類專項(xiàng)資金，建立、用好政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金，變“債權(quán)”主導(dǎo)為“股權(quán)”主導(dǎo)，用基金引基金，使社會(huì)資本加碼扶持資金杠桿，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金“四兩撥千斤”的效果，加快培育優(yōu)質(zhì)企業(yè)，改造提升傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展提質(zhì)增效。大力鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，完善創(chuàng)業(yè)投融資機(jī)制，發(fā)揮好財(cái)稅政策的作用，對(duì)種子期、初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)給予支持，培育發(fā)展天使投資，促進(jìn)眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌等新模式、新業(yè)態(tài)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)基地、孵化器、大數(shù)據(jù)庫(kù)和公共技術(shù)服務(wù)平臺(tái)等產(chǎn)業(yè)綜合支撐體系建設(shè)。加大金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的財(cái)政“引力”，發(fā)揮好財(cái)政與金融的互補(bǔ)功能和協(xié)同效應(yīng)，力推金融資源進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，支持、促進(jìn)穩(wěn)健的貨幣政策靈活適度，增強(qiáng)金融對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)支撐能力。積極推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，健全國(guó)有資本合理流動(dòng)機(jī)制，放大國(guó)有資本功能，提高國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率，促進(jìn)國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合，實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。

三、打造以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為基礎(chǔ)的政府供給端

增強(qiáng)政府職責(zé)，完善不同公共性層次的財(cái)政支持政策，優(yōu)化政府供給結(jié)構(gòu)，提高政府投資的有效性和精準(zhǔn)度，提升增強(qiáng)公共產(chǎn)品的供給能力。

（一）提高公共服務(wù)共建能力和共享水平，著力“補(bǔ)短板”。精準(zhǔn)扶貧要精準(zhǔn)投入，建立與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及精準(zhǔn)扶貧需求相適應(yīng)的財(cái)政扶貧投入增長(zhǎng)機(jī)制，因村因戶因人制定不同的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建立低保、五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)自然調(diào)整機(jī)制，提高扶貧質(zhì)量。加大對(duì)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)的投入力度，擴(kuò)大有效供給，重點(diǎn)解決入托難、上學(xué)難、就醫(yī)難、養(yǎng)老難、停車難等民生需求。建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度，兜住兜牢人民群眾生活底線，精算平衡，合理均衡各社會(huì)主體之間的責(zé)任，增強(qiáng)社會(huì)保障制度的公平性和可持續(xù)性，更好發(fā)揮社會(huì)保障的社會(huì)穩(wěn)定器作用。堅(jiān)持綠色惠民，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，健全優(yōu)先使用創(chuàng)新產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品的政府采購(gòu)政策，創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制，完善轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，注重促進(jìn)形成綠色生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式，提高綠水青山的財(cái)政保護(hù)能力，為人民群眾提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，形成“人人參與、人人盡力、人人享有”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式。建立“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的機(jī)制，能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)資金規(guī)模，堅(jiān)持凡是適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的政府服務(wù)事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)納入政府購(gòu)買服務(wù)的范圍。

（二）實(shí)施有利于“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿”的財(cái)稅政策舉措，強(qiáng)力去掉無效供給。積極穩(wěn)妥推進(jìn)企業(yè)優(yōu)勝劣汰，研究、提出和落實(shí)財(cái)稅支持、不良資產(chǎn)處置、失業(yè)人員再就業(yè)和生活保障以及專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)等政策，通過兼并重組、破產(chǎn)清算，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清，推動(dòng)“去產(chǎn)能”。大力支持化解房地產(chǎn)庫(kù)存。加快農(nóng)民工市民化，將穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員納入公共租賃住房保障范圍，完善實(shí)物配租中最低收入、低收入家庭租金減免等優(yōu)惠政策，擴(kuò)大有效需求。加強(qiáng)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)城市棚戶區(qū)改造被征收人選擇貨幣補(bǔ)償，刺激商品房銷售，有效“去庫(kù)存”?？刂坪突獾胤秸詡鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂?、限額管理，做好地方政府存量債務(wù)置換工作，改進(jìn)債券發(fā)行辦法，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，著力“去杠桿”。

四、打造以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)邁向中高端為重點(diǎn)的市場(chǎng)供給端

投資一頭連著需求端，一頭連著供給端，今天的投資乃明天的產(chǎn)出、后天的供給。用好有效投資這個(gè)供給側(cè)改革的利器，創(chuàng)造有效供給，提高供給質(zhì)量，擴(kuò)大消費(fèi)需求。統(tǒng)籌發(fā)揮財(cái)政政策、資金、管理、體制作用，創(chuàng)新、激活“撥改投”、“撥改融”、“撥改引”、“撥改買”等多元化財(cái)政投入方式，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金由直接投入向間接投入、無償撥付向股權(quán)引導(dǎo)撬動(dòng)、零碎分散向重點(diǎn)扶持轉(zhuǎn)變，推動(dòng)形成市場(chǎng)化、可持續(xù)的投入機(jī)制，提高全要素生產(chǎn)率，促進(jìn)資源要素從產(chǎn)能過剩、增長(zhǎng)空間有限的產(chǎn)業(yè)中釋放出來，為“朝陽產(chǎn)業(yè)”輸送更多的勞動(dòng)力、資金、金融和技術(shù)，打造以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)邁向中高端為重點(diǎn)的市場(chǎng)供給端。

（一）積極培育發(fā)展新動(dòng)力。設(shè)立科技獎(jiǎng)勵(lì)基金，建立由市場(chǎng)決定技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)分配的機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)加大科技投入，提升科學(xué)技術(shù)的成果轉(zhuǎn)化率，增加產(chǎn)品的技術(shù)含量與附加值，推動(dòng)科技成果產(chǎn)業(yè)化，形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)科技帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)往前走。支持企業(yè)創(chuàng)品牌，把品牌打到國(guó)外，把市場(chǎng)留在國(guó)內(nèi)，推動(dòng)企業(yè)由“跟跑者”向“并行者”、“領(lǐng)跑者”轉(zhuǎn)變。對(duì)實(shí)驗(yàn)過程中的新技術(shù)拉一把、扶一程，鼓勵(lì)企業(yè)多開發(fā)中高端產(chǎn)品、終端消費(fèi)類產(chǎn)品，使產(chǎn)品能夠跟上市場(chǎng)需求的變化，引領(lǐng)市場(chǎng)需求。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)科技融資擔(dān)保、知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押等產(chǎn)品和服務(wù)。準(zhǔn)確把握行業(yè)領(lǐng)先科技和尖端人才流向，加大財(cái)政支持力度，促進(jìn)人力資本提升、知識(shí)增長(zhǎng)等要素升級(jí)。

（二）推動(dòng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。注重發(fā)揮財(cái)政政策的導(dǎo)向作用、財(cái)政資金的催化效應(yīng)和財(cái)政“杠桿”的撬動(dòng)功能，大力推進(jìn)實(shí)施“中國(guó)制造2025”和落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃，加快推進(jìn)以數(shù)字化、智能化為方向的高端裝備制造業(yè)發(fā)展，突破性發(fā)展電子信息、新材料、新能源、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。積極開展以智能制造為主攻方向的兩化深度融合試點(diǎn)示范，對(duì)企業(yè)關(guān)鍵崗位“機(jī)器換人”項(xiàng)目予以扶持，支持重點(diǎn)企業(yè)開展智能工廠試點(diǎn)，鼓勵(lì)行業(yè)龍頭企業(yè)打造互聯(lián)網(wǎng)工廠。

（三）提升現(xiàn)代服務(wù)業(yè)水平。當(dāng)下服務(wù)業(yè)發(fā)展的根本瓶頸，不是需求不足，恰恰是供給不足。教育、醫(yī)療、旅游、金融等服務(wù)消費(fèi)，適合市場(chǎng)需要的供給資源嚴(yán)重缺少，造成壟斷、價(jià)高、服務(wù)不好等諸多問題。另外，長(zhǎng)期以來稅收、土地、資源價(jià)格等相關(guān)機(jī)制都是注重鼓勵(lì)工業(yè)發(fā)展的，服務(wù)業(yè)發(fā)展的成本較高，而且在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面存在“玻璃門”、“彈簧門”等障礙。要降低服務(wù)業(yè)發(fā)展門檻，加大力度扶持服務(wù)業(yè)，增加服務(wù)供給主體。正如中央“十三五”規(guī)劃建議所指出的，開展加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)行動(dòng)，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，促進(jìn)服務(wù)業(yè)優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展。圍繞居民和家庭服務(wù)、健康、養(yǎng)老、旅游、體育、文化等，落實(shí)財(cái)政支持政策，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新，豐富服務(wù)產(chǎn)品有效供給，創(chuàng)新服務(wù)方式，滿足多層次服務(wù)需求。完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重，營(yíng)造良好生活消費(fèi)環(huán)境、重視服務(wù)業(yè)發(fā)展。落實(shí)小微企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)稅收優(yōu)惠政策和研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策。按照中央財(cái)政的部署，適時(shí)推進(jìn)醫(yī)療、養(yǎng)老等行業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅改革試點(diǎn)，擴(kuò)大增值稅抵扣范圍。嚴(yán)格落實(shí)公益性捐贈(zèng)所得稅稅前扣除政策，進(jìn)一步簡(jiǎn)化公益性捐贈(zèng)所得稅稅前扣除流程。健全政府采購(gòu)政策體系，逐步擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)范圍，支持民辦社會(huì)事業(yè)、創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)、綠色產(chǎn)品等發(fā)展。大力鼓勵(lì)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)發(fā)展電子商務(wù)，對(duì)流通企業(yè)“電商換市”項(xiàng)目予以扶持，支持商業(yè)龍頭企業(yè)打造互聯(lián)網(wǎng)商場(chǎng)。積極順應(yīng)和把握消費(fèi)升級(jí)大趨勢(shì)，發(fā)揮新消費(fèi)引領(lǐng)作用，強(qiáng)化財(cái)稅支持政策對(duì)社會(huì)資金流向的引導(dǎo)，將服務(wù)消費(fèi)、信息消費(fèi)、綠色消費(fèi)、時(shí)尚消費(fèi)、農(nóng)村消費(fèi)和品質(zhì)提升型消費(fèi)六大領(lǐng)域，作為消費(fèi)升級(jí)的重點(diǎn)領(lǐng)域和方向，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體提高產(chǎn)品質(zhì)量、擴(kuò)大新產(chǎn)品和服務(wù)供給，促進(jìn)服務(wù)業(yè)10大產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，形成發(fā)展新動(dòng)力，提高發(fā)展質(zhì)量、增進(jìn)民生福祉、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、激活經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力。

五、打造以服務(wù)企業(yè)降本增效為動(dòng)力的政策供給端

消減行政、稅收、融資等供給約束，降低企業(yè)的制度性交易成本，幫助企業(yè)保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心思想。積極開展降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本行動(dòng)，打出“組合拳”，幫助企業(yè)“降成本”。進(jìn)一步加快簡(jiǎn)政放權(quán)步伐，減少行政審批事項(xiàng)，破除壟斷，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)清障搭臺(tái)，讓市場(chǎng)活起來。落實(shí)好結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)政策，維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一，涵養(yǎng)稅源，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的發(fā)展后勁。與稅收相比，專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入、政府性基金收入等非稅收入門類龐雜、名義繁多、征收管理混亂。當(dāng)務(wù)之急是“正稅清費(fèi)”，降低企業(yè)綜合負(fù)擔(dān)。既要對(duì)各類收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，也要明確政府性基金的征收目的、征收金額、征收時(shí)限，建立定期評(píng)估與退出機(jī)制。