人大主導(dǎo)立法應(yīng)把握好三個(gè)“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”

詹亮　張慶慶

“把握好地方立法工作中“立項(xiàng)”“起草”“審議”“三個(gè)環(huán)節(jié)，才能真正發(fā)揮人大在立法工作中的“主導(dǎo)作用”，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下社會(huì)民眾的“新期待”，不斷提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)立法實(shí)效?！?/p>

黨的十八屆四中全會(huì)決定提出“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”，這是新形勢下對堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度所提出的更高要求，亦是全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國，推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

立足地方立法實(shí)踐，貫徹落實(shí)好十八屆四中全會(huì)決定的精神要求，真正發(fā)揮人大在立法工作中的“主導(dǎo)作用”，應(yīng)當(dāng)注重把握以下三個(gè)“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。把好地方立法的“立項(xiàng)”環(huán)節(jié)

立法實(shí)踐中，地方人大的作用更多呈現(xiàn)對法規(guī)文本形式與內(nèi)容的審議，而非對立法工作的全面主導(dǎo)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國地方立法中超過95%的法規(guī)案由政府部門提清并起草，人大常委會(huì)、專委會(huì)、代表或委員聯(lián)名的非常少。基于此，地方立法應(yīng)當(dāng)突出對立法規(guī)劃的主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)“等米下鍋”向主動(dòng)“點(diǎn)菜上桌”的履職思路與方式的轉(zhuǎn)變。

一是地方立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)具備矯正價(jià)值，即“實(shí)現(xiàn)由強(qiáng)調(diào)對行政機(jī)關(guān)授權(quán)向注重對行政機(jī)關(guān)控權(quán)的轉(zhuǎn)變”；轉(zhuǎn)變重心，即“實(shí)既從經(jīng)濟(jì)立法向民生立法的轉(zhuǎn)變，從管理生法規(guī)向服務(wù)性法規(guī)的轉(zhuǎn)變”；突出重點(diǎn)，即“對黨委重大決策、政府著力推進(jìn)、社會(huì)普遍關(guān)注、人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)”予以優(yōu)先立項(xiàng)。

二是地方人大應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對立項(xiàng)規(guī)劃前的評估調(diào)研，主要包括“哪些法規(guī)應(yīng)該立項(xiàng)，哪些法規(guī)不應(yīng)該立項(xiàng)；哪些法規(guī)應(yīng)當(dāng)先立項(xiàng)，哪些法規(guī)可以后立項(xiàng)”，要徹底扭轉(zhuǎn)“政府報(bào)什么，人大立什么”的被動(dòng)尷尬局面，嚴(yán)把立項(xiàng)審查關(guān)口，將部門利益和地方保護(hù)主義對立法規(guī)劃的“負(fù)效應(yīng)”降至最低乃至消除。

三是地方人大應(yīng)不斷強(qiáng)化立項(xiàng)規(guī)劃對社會(huì)民眾意見或者建議的吸收與回應(yīng)，諸如通過建立立法建議公升征集制度，廣泛收集吸收社會(huì)公眾的立法建議，同時(shí)無論建議采納與否均應(yīng)回應(yīng)；建立立法規(guī)劃專家論證制度，積極組織社會(huì)專業(yè)力量參與并開展針對立法建議的調(diào)研、討論與論證：注重人大代表在立法規(guī)劃中作用的發(fā)揮，保證人大代表議案和意見建議辦理工作事項(xiàng)與地方人大立法規(guī)劃有效銜接。

把好地方立法的“起草”環(huán)節(jié)

地方法規(guī)的起草可以歸結(jié)為三種形式.即“人大自主立法、政府及其職能部門立法、委托第三方立法”，然則，地方立法實(shí)踐中法規(guī)起草工作多由政府及其職能部門以“自主立法”或者“委托立法”的方式全權(quán)包辦，即便是涉及綜合性、全局性、基本性的地方法規(guī)起草工作人大亦較少承擔(dān)。如此，為適應(yīng)地方立法轉(zhuǎn)型發(fā)展期的“新要求”，地方人大應(yīng)當(dāng)變革起草機(jī)制以充分掌握立法過程的主導(dǎo)。

一是強(qiáng)化地方人大“自主立法”，即地方人大應(yīng)當(dāng)突破“由人大或者政府就本地區(qū)的發(fā)展要求提出立法規(guī)劃，再委托給相關(guān)的行業(yè)或者主管部門，對相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行立法調(diào)研，擔(dān)任立法起草工作”的傳統(tǒng)立法模式，立足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展與維護(hù)社會(huì)公平正義的角度，牽頭起草“綜合性較強(qiáng)、涉及面較廣、協(xié)調(diào)難度較大”的法規(guī)草案。

二是強(qiáng)化對政府及其職能部門立法的監(jiān)督，即地方人大應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對政府及其職能部門法規(guī)起草工作的“動(dòng)態(tài)監(jiān)督”。明確政府及其職能部門的立法項(xiàng)目范圍，對存在明顯利害關(guān)系（主要是涉及部門利益）的立法項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)行嚴(yán)格的起草回避制度，轉(zhuǎn)由其他相關(guān)權(quán)力部門（諸如法制辦等）代其履行職責(zé)，同時(shí)地方人大（專門委員會(huì)）可以提前介入政府及其職能部門法規(guī)草案的擬定工作，通過聽取匯報(bào)、交流座談、專題調(diào)研等方式加強(qiáng)溝通，提前掌握政府及其職能部門法規(guī)起草的進(jìn)度及所存在的疑難問題等，并根據(jù)調(diào)研實(shí)際提出針對性的意見或者建議。

三是強(qiáng)化對社會(huì)力量的引入，即地方人大可以根據(jù)立法的實(shí)際需要，對專業(yè)性較強(qiáng)、技術(shù)性較強(qiáng)的立法項(xiàng)目，委托具備條件的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等第三方調(diào)研起草，同時(shí)地方人大在擬定法規(guī)草案過程中亦應(yīng)當(dāng)公開、廣泛征求社會(huì)公眾的意見或者建議，并及時(shí)將處理結(jié)果公開。

把好地方立法的“審議”環(huán)節(jié)

地方法規(guī)的審議事關(guān)地方人大立法質(zhì)量與效益，事關(guān)地方人大制度功效的實(shí)現(xiàn)。如此，地方人大應(yīng)當(dāng)嚴(yán)把地方立法“審議”關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷提高法規(guī)審議的效率與質(zhì)量。

一是地方人大應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)法規(guī)審議前送達(dá)常委會(huì)組成人員與人大代表研讀的“時(shí)限控制”，以此保證委員與代表有時(shí)間深入研讀、審議、論證擬審議法規(guī)。

二是地方人大應(yīng)當(dāng)明確法規(guī)審議的內(nèi)容事項(xiàng)，確定應(yīng)當(dāng)審議的重點(diǎn)核心問題，同時(shí)地方人大對法規(guī)草案的審議應(yīng)當(dāng)突破“程序性審議與技術(shù)性修改”的內(nèi)容局限，在合法性界定和科學(xué)性論證基礎(chǔ)上側(cè)重對法規(guī)草案主要內(nèi)容和重要制度的實(shí)質(zhì)性審議。

三是地方人大應(yīng)當(dāng)注重對審議過程的靈活把握，即地方人大法規(guī)草案審議應(yīng)當(dāng)根據(jù)“輕重緩急”分別進(jìn)行，即便是“緊急”的法規(guī)草案亦應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照程序走，“該調(diào)研的一定要深入廣泛地調(diào)研，該聽證的一定受認(rèn)真負(fù)責(zé)地聽證，該協(xié)調(diào)的一定要耐心反復(fù)地協(xié)調(diào)，該修改的一定要合法合理地修改，一條一款、一字一句，馬虎不得”。當(dāng)然，這并非意味著地方人大可以久拖不決，其應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法規(guī)草案審議的主導(dǎo)作用，對“經(jīng)協(xié)調(diào)仍無法達(dá)成一致的法規(guī)條款”既可以決定另行單獨(dú)表決，亦可以決定直接由人大審議、修改、確定并通過。

最后，地方人大應(yīng)當(dāng)注重征求社會(huì)各方的意見，即地方人大應(yīng)當(dāng)深入基層群眾、服務(wù)對象了解法規(guī)草案所涉及事項(xiàng)的運(yùn)行現(xiàn)狀與所遭受的疑難問題，聽取社會(huì)公眾對法規(guī)草案的意見或者建議，同時(shí)積極引入相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的專家與所涉部門的相關(guān)人員進(jìn)行座談、溝通，必要時(shí)還可以組織針對專項(xiàng)內(nèi)容的辯論。

同時(shí)，地方人大應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對地方立法的評估和監(jiān)督，借“對行之有效條款的確定，對脫離實(shí)際條款的修改或者刪除”，不斷提高立法的質(zhì)量與效果。

要明確法規(guī)評估監(jiān)督的主體，即地方人大應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的法規(guī)評估機(jī)構(gòu)，配備專職法律人員，也可以通過“外聘”法律專家等形式兼職法規(guī)評估工作。

要厘滴法規(guī)評估監(jiān)督的內(nèi)容，即地方人大對法規(guī)的評估監(jiān)督應(yīng)當(dāng)集中在“合法性、合理性、協(xié)調(diào)性”，諸如“法規(guī)是否適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)變革環(huán)境與發(fā)展需求；法規(guī)是否依然具備較強(qiáng)的執(zhí)行效力；法規(guī)是否達(dá)至立法之預(yù)期目的；法規(guī)權(quán)責(zé)的規(guī)制是否恰當(dāng)”等。

要落實(shí)法規(guī)評估監(jiān)督的結(jié)果。地方人大對法規(guī)評估監(jiān)督的結(jié)束并非任務(wù)的完成，應(yīng)當(dāng)對評估與監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，并通過對地方法規(guī)的修訂和廢止予以固定。

要完善評估監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化上級人大對下級人大立法的備案審查；加強(qiáng)上級人大對下級人大的立法指導(dǎo)；注重聽取立法部門對法規(guī)實(shí)施情況的專項(xiàng)報(bào)告及社會(huì)民眾對法規(guī)效果的意見或者建議。