開啟綠色港航的法治時(shí)代

文/吳明華

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開啟綠色港航的法治時(shí)代

文/吳明華

從理念宣貫、政策引導(dǎo)到法規(guī)出臺(tái)，“綠色港航”拉開了法治的序幕。從2016年5月1日起，《中華人民共和國防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》正式施行。這一新規(guī)與去年底出臺(tái)的《珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實(shí)施方案》形成互補(bǔ)，以更剛性的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)成了從沿海到內(nèi)河水域的環(huán)保法治約束。

綠色低碳：海運(yùn)強(qiáng)國之爭(zhēng)的重中之重

以綠色低碳為核心的新一輪科技和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，已成為推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整與增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型的一個(gè)新動(dòng)能。作為處在全球貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈上的航運(yùn)業(yè)，其核心競(jìng)爭(zhēng)力必然是在經(jīng)濟(jì)效益與節(jié)能減排兩大方面均具有良好的績(jī)效。

2015年，國際海事組織（IMO）在《國際海運(yùn)溫室氣體研究》的實(shí)測(cè)中，將幾類主要的海洋船舶與鐵路、公路運(yùn)輸能效進(jìn)行分析比較后認(rèn)為，海運(yùn)業(yè)的運(yùn)輸效率約是公路運(yùn)輸?shù)?0倍。目前，剔除歐盟內(nèi)部貿(mào)易，全球貿(mào)易中按價(jià)值計(jì)算，約有70%由海運(yùn)完成；按重量計(jì)算，海運(yùn)的比例則接近90%，而數(shù)據(jù)顯示，2012年國際海運(yùn)業(yè)排放僅占全球二氧化碳排放的2．2%。

上述結(jié)論對(duì)水路運(yùn)輸持續(xù)發(fā)展無疑是一種肯定，但這些年一直關(guān)注內(nèi)河航運(yùn)污染物排放問題的上海大學(xué)校長(zhǎng)、中國工程院院士金東寒認(rèn)為，現(xiàn)在航運(yùn)的污染物排放僅次于道路交通排放，位列第二。從衛(wèi)星照片上看，中國沿海航運(yùn)排放最嚴(yán)重。金東寒舉例說，一艘萬箱船舶的排放量相當(dāng)于15萬～20萬輛重卡，考慮到船舶航行時(shí)間更長(zhǎng)，排放更加嚴(yán)重。在上海的排放清單里，航運(yùn)排放占到很大份額。

在金東寒看來，現(xiàn)在很多國家自愿執(zhí)行更嚴(yán)格的航運(yùn)排放標(biāo)準(zhǔn)，而我國尚沒有實(shí)行這樣的高標(biāo)準(zhǔn)，使得排放量大的船舶紛紛進(jìn)入我國?！皟?nèi)河航運(yùn)發(fā)動(dòng)機(jī)售價(jià)30萬元，而國外要30萬美元，我們的技術(shù)完全可以造出低排放的發(fā)動(dòng)機(jī)，但一味追求低成本，不利于環(huán)保?！?/p>

在當(dāng)下全球航運(yùn)深陷低迷，運(yùn)力與貨量供求矛盾持續(xù)加劇的背景下，能否不失時(shí)機(jī)、搶抓機(jī)遇、搶先布局，加快制定實(shí)施綠色海運(yùn)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)海運(yùn)減排能力建設(shè)，不僅是我國航運(yùn)業(yè)走出低迷、轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵，更是關(guān)乎中國參與海運(yùn)減排的全球治理，特別是在國際海運(yùn)減排規(guī)則的制定中把握主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)，直接決定在海運(yùn)強(qiáng)國之爭(zhēng)中的成敗。

大力推進(jìn)：從政策措施、限排標(biāo)準(zhǔn)到技術(shù)創(chuàng)新

按照規(guī)劃，到2020年，我國將基本建成安全、便捷、高效、綠色、具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代海運(yùn)體系。毫無疑問，從政策措施、限排標(biāo)準(zhǔn)到技術(shù)創(chuàng)新，不僅是中國海運(yùn)業(yè)的必由之路、必然選擇，更是時(shí)間節(jié)點(diǎn)的倒逼。

2011年，國際海事組織第一個(gè)專門針對(duì)國際海運(yùn)溫室氣體減排的強(qiáng)制性法律文件《國際防止船舶造成環(huán)境污染公約》附則VI有關(guān)船舶能效規(guī)則的修正案生效后，我國按照MARPOL公約要求，修訂了《海船法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則》，制訂了一系列EEDI和SEEMP有關(guān)的指南和導(dǎo)則。與此同時(shí)，交通運(yùn)輸部、財(cái)政部、國家發(fā)改委、工信部于2013年底共同發(fā)布了《老舊運(yùn)輸船舶和單殼油輪提前報(bào)廢更新實(shí)施方案》。在這一方案實(shí)施的第二年，我國航運(yùn)業(yè)報(bào)廢更新的船舶達(dá)到了670萬總噸，全球力度最大。根據(jù)國內(nèi)航運(yùn)業(yè)的實(shí)際，交通主管部門又將這一實(shí)施期限延長(zhǎng)至2017年12月31日。

2015年，在中國海事局主導(dǎo)制定并由東京備忘錄規(guī)定實(shí)施《船舶能效規(guī)則港口國監(jiān)督檢查導(dǎo)則》的同時(shí)，交通運(yùn)輸部出臺(tái)《珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實(shí)施方案》。從今年1月1日開始，上述區(qū)域和港口逐步把船舶排放的硫含量從原有的3．5%降到0．5%，并進(jìn)一步降低到0．1%。作為全球第一大集裝箱港，上海今年出臺(tái)了《上海綠色港口三年行動(dòng)計(jì)劃》，明確提出，到2017年底，上海港港口生產(chǎn)作業(yè)單位吞吐量綜合能耗較2010年下降7%，港口生產(chǎn)作業(yè)單位吞吐量碳排放較2010年下降9%，主要港區(qū)細(xì)顆粒物（PM2．5）年平均濃度比2013年下降20%，為全面構(gòu)建上海國際航運(yùn)中心綠色低碳發(fā)展模式奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

作為長(zhǎng)三角另一大港口集群的浙江省，在實(shí)施船舶排放控制區(qū)的第一階段的港口區(qū)域劃定為北侖、鎮(zhèn)海、梅山、穿山、大榭、定海、六橫、金塘、嵊泗、衢山共十個(gè)港區(qū)，基本覆蓋省內(nèi)大中型港口。根據(jù)排放控制目標(biāo)，從今年4月1日起，船舶到達(dá)十個(gè)港區(qū)靠岸停泊期間（靠港后一小時(shí)和離港前一小時(shí)除外）應(yīng)使用硫含量≤0．5%m/m的燃油。同時(shí)，鼓勵(lì)船舶在靠岸停泊期間使用硫含量≤0．1%m/m的燃油，鼓勵(lì)船舶進(jìn)入排放控制區(qū)期間使用硫含量≤0．5%m/m的燃油。在具體實(shí)施中，浙江省重點(diǎn)明確并采取四項(xiàng)措施，一是要求船舶做好文書記錄，包括燃油轉(zhuǎn)換記錄、位置記錄、書面的燃油轉(zhuǎn)換程序；二是船舶使用岸電、換用清潔能源或使用尾氣處理裝置的，應(yīng)記錄使用地點(diǎn)、日期、時(shí)間、使用量及操作人員等信息；使用清潔能源或尾氣處理裝置的，應(yīng)經(jīng)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在船舶防止空氣污染證書中簽注；三是進(jìn)行燃油抽檢，包括轄區(qū)內(nèi)所有燃油供應(yīng)單位，以及到港船舶，將船舶存在冒黑煙現(xiàn)象、文書記載不合格、未保存單證油樣的船舶列為重點(diǎn)；四是加大對(duì)供船燃油的檢查力度，提高抽檢比例；燃油供應(yīng)單位應(yīng)按照要求如實(shí)填寫燃油供應(yīng)單證，至少保存三年。

浙江海事局發(fā)展戰(zhàn)略研究中心副主任趙穎磊認(rèn)為，航運(yùn)業(yè)將把實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展作為戰(zhàn)略目標(biāo)之一，貫穿于企業(yè)戰(zhàn)略管理的全過程，把環(huán)境效益作為衡量企業(yè)效益的重要指標(biāo)，加大在能效管理、節(jié)能技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用等領(lǐng)域的投入，強(qiáng)化綠色績(jī)效考核。除政策措施和限排標(biāo)準(zhǔn)，中遠(yuǎn)海運(yùn)、中外運(yùn)等集團(tuán)在節(jié)能減排的技術(shù)創(chuàng)新方面展開了一系列富有成效的努力，包括將船舶能效納入公司考核體系，運(yùn)用科技手段實(shí)現(xiàn)了能效的精細(xì)化管理，并自主研發(fā)和實(shí)施不少節(jié)能減排新技術(shù)，取得了令人欣喜的進(jìn)展。

強(qiáng)制約束：綠色港航邁向法治時(shí)代

綠色港航的法治意味著強(qiáng)制約束。美國在實(shí)現(xiàn)港口環(huán)境“三潔一靜”（港區(qū)水域要清潔，地面要清潔，空氣要清潔，環(huán)境要安靜）方面，已率先推出嚴(yán)厲的港口綠色法規(guī)；日本東京港通過綠化和改造建筑物外裝飾等措施來改善景觀，將海上公園、沿岸景觀、野鳥棲息地、公眾通道、綠地等親水空間納入港口發(fā)展規(guī)劃；英國各港口碼頭必須按規(guī)每年向環(huán)境署和海洋污染控制中心提供環(huán)保及應(yīng)急計(jì)劃，并建立了各級(jí)責(zé)任和監(jiān)督措施等。

在國際海事組織的平臺(tái)和渠道下，海運(yùn)減排在去年《巴黎協(xié)定》的基礎(chǔ)上正加速推進(jìn)，并有望形成適用于全球的海運(yùn)減排機(jī)制。相比2005年交通運(yùn)輸部11號(hào)令，今年5月1日起施行的新規(guī)，顯然提高了船舶及其作業(yè)活動(dòng)對(duì)內(nèi)河水域環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，明確提出強(qiáng)制性的禁排約束：一是禁止船舶向內(nèi)河水體排放有毒液體物質(zhì)及其殘余物或者含有此類物質(zhì)的壓載水、洗艙水或者其他混合物；二是禁止船舶在內(nèi)河水域使用焚燒爐；三是禁止在內(nèi)河水域使用溢油分散劑；四是禁止向內(nèi)河水域排放船舶垃圾；五是水上船舶修造及其相關(guān)作業(yè)過程中產(chǎn)生的污染物應(yīng)當(dāng)及時(shí)清除，禁止投棄入水。

根據(jù)這一新規(guī)，港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解的單位均必須承擔(dān)接收靠泊作業(yè)船舶污染物的義務(wù)，以及內(nèi)河運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品的船舶投保船舶污染損害責(zé)任保險(xiǎn)?！兑?guī)定》還明確了船舶污染物清除主體的責(zé)任，取消了布設(shè)圍油欄方案和替代措施應(yīng)當(dāng)在作業(yè)前報(bào)海事管理機(jī)構(gòu)備案等5項(xiàng)行政報(bào)備事項(xiàng)，并從燃油質(zhì)量、清潔能源和使用岸電三個(gè)方面，增加了船舶使用燃料標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)要求，明確船舶使用的燃料應(yīng)當(dāng)符合國家或地方有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并鼓勵(lì)船舶使用清潔能源，要求船舶靠港后應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用岸電，減少船舶靠泊時(shí)對(duì)港口城市的大氣污染。

作為海運(yùn)大國，中國在推進(jìn)綠色港航的法治化方面，既需要從立法、標(biāo)準(zhǔn)、制度及港航企業(yè)管理等層面，加快構(gòu)建與完善綠色港航的法治體系；同時(shí)，也應(yīng)在國際層面主動(dòng)介入海運(yùn)減排規(guī)則制定，積極推動(dòng)形成科學(xué)合理的、切實(shí)符合行業(yè)利益的減排方案，贏得海運(yùn)減排全球治理的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)。