西部礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境損害與監(jiān)管

李海東，沈渭壽，卞正富

(1.環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所，江蘇南京　210042；2.中國礦業(yè)大學環(huán)境與測繪學院，江蘇徐州　221008)

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西部礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境損害與監(jiān)管

李海東1，沈渭壽1，卞正富2

(1.環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所，江蘇南京210042；2.中國礦業(yè)大學環(huán)境與測繪學院，江蘇徐州221008)

摘要：我國西部地區(qū)是重要的國家生態(tài)安全屏障，大規(guī)模的礦產(chǎn)資源開發(fā)在一定程度上造成了生態(tài)環(huán)境損害，成為制約區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。在辨析礦山生態(tài)環(huán)境損害相關概念的基礎上，闡述了西部12省(市、自治區(qū))礦產(chǎn)資源概況與開發(fā)特點，剖析了礦山土地毀損、生態(tài)完整性破壞、水土流失/土地沙漠化和環(huán)境污染等主要生態(tài)環(huán)境損害問題與不利影響，并從嚴格執(zhí)行礦山生態(tài)環(huán)境保護的相關政策，健全國家層面的礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機制，制定西部地區(qū)礦山生態(tài)環(huán)境損害的監(jiān)測、風險評估、保護與恢復治理的專項規(guī)劃，以及落實地方各級政府和企業(yè)的礦山生態(tài)環(huán)境損害責任4個方面，提出了我國西部礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的對策建議，以期為加強我國西部地區(qū)礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理以及促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)安全屏障保護與建設提供決策參考。

關鍵詞：礦山；生態(tài)破壞；環(huán)境污染；生態(tài)環(huán)境損害；生態(tài)環(huán)境監(jiān)管對策；中國西部地區(qū)

2015年8月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》,規(guī)定地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責,實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。自2000年實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來,我國西部12省(市、自治區(qū))承接了中東部礦產(chǎn)資源枯竭和產(chǎn)量萎縮導致的產(chǎn)業(yè)轉移,成為礦產(chǎn)資源開發(fā)的主要地區(qū)。由于西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境先天脆弱,不合理的礦業(yè)活動不僅會造成嚴重的生態(tài)破壞與環(huán)境污染問題,而且影響到區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)完整性、生物多樣性和人民群眾身體健康[1],制約礦產(chǎn)資源的后續(xù)開發(fā)與區(qū)域社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

落后的礦山開采技術、不健全的管理體制和不利的自然條件極易引起礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞。就類型而言,可分為景觀型破壞(表現(xiàn)為對地表覆蓋的影響)、環(huán)境質量型破壞(表現(xiàn)為對土壤、水體和大氣的影響)和生物型破壞(表現(xiàn)為對當?shù)厣锶郝涞膰乐仄茐纳踔链輾?[2-3]。為減少礦產(chǎn)資源勘查、開采活動造成的礦山地質環(huán)境破壞,2009年國土資源部頒布《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》,建立了礦山環(huán)境治理恢復保證金制度。然而,該保證金僅限于礦山地質環(huán)境保護,沒有涵蓋礦山植被破壞、水土流失/土地沙漠化、生物多樣性喪失和生態(tài)服務功能下降等。2013年環(huán)境保護部印發(fā)HJ 651—2013《礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理技術規(guī)范(試行)》,規(guī)定礦產(chǎn)資源勘查與采選過程中排土場、露天采場、尾礦庫、礦區(qū)專用道路、礦山工業(yè)場地、沉陷區(qū)、矸石場和礦山污染場地等生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理的指導性技術要求[4],為保障山水田林湖等生態(tài)系統(tǒng)完整性、全面加強礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理工作提供依據(jù)。

西部地區(qū)是我國重要的生態(tài)安全屏障。礦山生態(tài)環(huán)境破壞在一定程度上影響流域/區(qū)域生態(tài)安全,威脅我國中東部的生態(tài)環(huán)境質量,亟待從國家政策層面加強礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理,解決粗放型經(jīng)濟發(fā)展和掠奪式資源開發(fā)引起的生態(tài)環(huán)境損害問題。為此,該研究依托國家科技基礎性工作專項“西部重點礦區(qū)土地退化因素調查”階段成果,通過辨析礦山生態(tài)環(huán)境損害相關概念,闡述了西部各省(市、自治區(qū))礦產(chǎn)資源概況與開發(fā)特點,剖析了主要生態(tài)環(huán)境損害問題,提出了加強我國西部礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的對策建議。該文對于加強我國西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境管理以及國家生態(tài)安全屏障保護與建設具有重要意義。

1礦山生態(tài)環(huán)境損害的相關概念

1.1生態(tài)環(huán)境

該概念最早于1982年由黃秉維院士在憲法草案的討論中提出。原國家環(huán)境保護局自然保護司于1995年指出,生態(tài)環(huán)境是由各種自然要素構成的自然系統(tǒng),具有環(huán)境與資源的雙重屬性;“生態(tài)”與“環(huán)境”是2個相互獨立而又緊密聯(lián)系的概念[5]。

1.2礦山生態(tài)破壞

20世紀90年代初“生態(tài)破壞”一詞開始大量使用,但沒有進行定義[6-7]。有學者認為“生態(tài)破壞”是“環(huán)境破壞”的一種,指人類對自然資源不合理的開發(fā)利用引起的退化問題[8]。生態(tài)系統(tǒng)的自我調節(jié)功能是有限的,當外界干擾超過生態(tài)閾值,生態(tài)系統(tǒng)自我調節(jié)能力降低或消失的現(xiàn)象被稱為生態(tài)破壞(或生態(tài)失調)[9]。因此,礦山生態(tài)破壞可理解為在礦產(chǎn)資源勘探和采選過程中造成的礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)結構和功能破壞,這種破壞降低了生態(tài)系統(tǒng)本身的自我平衡能力,環(huán)境系統(tǒng)的發(fā)展呈現(xiàn)不利于人類生產(chǎn)、生活甚至生存的趨勢。礦山生態(tài)破壞損失包括森林資源、草地資源、耕地資源、水資源、次生地質災害等造成的實物量破壞和生態(tài)功能損失[10]。

1.3礦山環(huán)境污染

有學者將人類廢棄物排放引起的污染問題稱為“污染破壞”[8]。環(huán)境污染主要是指由于人為的因素,環(huán)境受到有害物質的污染,使生物的生長繁殖和人類的正常生活受到有害影響的現(xiàn)象。礦山環(huán)境污染可理解為在礦產(chǎn)資源勘探和采選過程中所引起的礦山環(huán)境質量下降,并有害于人類及其他生物的正常生存和發(fā)展的現(xiàn)象。礦山環(huán)境污染損失包括大氣污染、水污染、固體廢棄物和土壤污染等造成的實物量破壞和人體健康損失[10]。

1.4礦山生態(tài)環(huán)境損害

根據(jù)2015年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》,生態(tài)環(huán)境損害是指因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水和土壤等環(huán)境要素以及植被、動物和微生物等生物要素的不利改變,及上述要素構成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。由此可見,礦山生態(tài)環(huán)境損害包括礦區(qū)范圍內(nèi)的生態(tài)破壞和環(huán)境污染造成的損失損害。

1.5礦山生態(tài)環(huán)境保護

指采取必要的預防和保護措施,避免或減輕礦產(chǎn)資源勘探和采選造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染[4]。

1.6礦山生態(tài)環(huán)境恢復

指對礦產(chǎn)資源勘探和采選過程中造成的各類生態(tài)破壞和環(huán)境污染采取人工促進措施,依靠生態(tài)系統(tǒng)的自我調節(jié)能力與自組織能力,逐步恢復與重建其生態(tài)功能[4]。

2西部礦產(chǎn)資源概況與開發(fā)特點

2.1礦產(chǎn)資源概況

我國西部包括西北地區(qū)(陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆)、西南地區(qū)(重慶、四川、云南、貴州、西藏)、內(nèi)蒙古和廣西12個省(市、自治區(qū))。西部地區(qū)地域遼闊,國土面積為685萬km2,占全國的71.4%。2013年人口約3.7億,占全國的26.9%(表1)。根據(jù)中國西部開發(fā)網(wǎng)(http:∥www.chinawest.gov.cn)資料,西部地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富,能源、金屬和非金屬等礦產(chǎn)種類齊全,擁有一批我國少有的大型、特大型礦床。在45種主要礦產(chǎn)中,西部地區(qū)的天然氣、煤、銅、磷、鉀鹽、鋅、鉛、鎳和稀土等27種礦產(chǎn)的探明儲量占全國的50%以上,目前已建立了一批能源化工基地、大型鋼鐵基地和大型有色金屬基地[11]。

表1西部地區(qū)12省(市、自治區(qū))礦產(chǎn)資源概況

Table 1Generalization of mineral resource of the twelve provinces, autonomous regions or metropolis in West China

區(qū)域面積/萬km2人口1)/萬人資源概況陜西20.63764有27種礦產(chǎn)保有儲量居全國前3位,54種礦產(chǎn)儲量居全國前10位。煤炭探明儲量1659億t,居全國第3位。石油探明儲量在4億t以上,居全國第10位甘肅45.42582能源礦產(chǎn)資源豐富,包括油田和煤炭等。有色金屬中,鎳、鈷、鉑族金屬和硒礦的保有儲量居全國第1位,鋅礦居全國第3位,銅、鉛礦居全國第4位,銻礦居全國第5位。非金屬礦產(chǎn)中,鑄型黏土、飾面蛇紋巖儲量居全國第1位青海72.2578優(yōu)勢礦產(chǎn)為鹽類、石油、天然氣、部分金屬礦產(chǎn)和非金屬礦產(chǎn)。鹽湖資源儲量十分巨大,有鈉鹽、鉀鹽和鎂鹽。石油和天然氣資源比較豐富。金屬礦產(chǎn)中,主要有銅、鉛、鋅、鈷及金礦,儲量大,開發(fā)前景較好。非金屬礦產(chǎn)中,石棉、石英巖和石灰?guī)r等均居全國首位寧夏6.6654能源礦產(chǎn)有煤炭、石油、天然氣(油型氣、煤層氣、混合氣)和沼氣4種類型。非金屬礦產(chǎn)主要有石膏、石灰?guī)r、石英砂巖和硅石等新疆166.52264在探明儲量中居全國首位的有5種,居全國前10位的有41種。煤、鉻、蛭石、鐵、銅、鎳、膨潤土和石灰石等礦產(chǎn)質量較好,富礦比例較高。遠景潛力大的礦產(chǎn)主要有煤、石油、天然氣、石灰?guī)r、銅、鎳、黃金、鉻、鉛鋅、鈹、鋰和石棉等重慶8.22970能源礦產(chǎn)有煤、天然氣和地下熱水等,是我國南方煤炭生產(chǎn)重要基地;天然氣儲量名列全國前列。金屬礦產(chǎn)中,鍶礦儲量居全國第1,錳礦探明儲量居全國第2,釩、鉬和鋇探明儲量居全國第3。非金屬礦產(chǎn)中,巖鹽為我國最大礦區(qū)之一,重晶石和螢石等較為豐富四川48.58107儲量居全國首位的有鈦、釩、硫鐵礦、熔煉水晶、光學螢石、白堊土、玻璃脈石類和霞石正長巖8種;居全國第2位的有鋰、稀土、鎘、芒銷、鹽礦、碘、晶質石墨、石棉、云母、瓦用板巖和水泥配料黏土11種;居全國第3位的有鐵、鉑、鈹及熔劑石灰?guī)r4種云南39.44687探明儲量的礦產(chǎn)為92種,有25種礦產(chǎn)居全國前3名,54種礦產(chǎn)儲量居前10位。包括能源、黑色金屬、有色金屬和貴金屬、稀有和稀土以及非金屬礦產(chǎn)等貴州17.63502探明儲量的礦產(chǎn)為74種,有28種礦產(chǎn)位居全國前5位。煤炭、鋁土、汞礦、銻、錳礦、磷礦、重晶石、金和水泥原料等是貴州優(yōu)勢礦產(chǎn)西藏120.0312礦產(chǎn)資源十分豐富,但地質工作程度低。據(jù)初步統(tǒng)計,已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)94種,礦產(chǎn)地2000余處。已探明儲量46種,產(chǎn)地164處。居全國前10位的有18種內(nèi)蒙古118.32498已探明礦種92種,其中稀土資源保有儲量達8460萬t,占全國的97%;煤炭資源僅次于山西,居全國第2;鈮、天然堿儲量居全國之首;鋅、瑪瑙、鑄型砂和鐵釩土等62種礦產(chǎn)儲量居全國前10位廣西23.74719有色金屬、非金屬以及黑色金屬錳礦等儲量特別豐富,是廣西的優(yōu)勢礦種。儲量居我國前列的有錳、錫、銻、鋁、鎢、鋅、銀以及非金屬礦、稀有礦、稀土礦、膨潤土、水泥用灰?guī)r、重晶石、滑石、銦、鉿、鎵等

1)指2013年末總人口。

2.2礦產(chǎn)資源開發(fā)特點

從地形上來講,西部地區(qū)除廣西小部分外,幾乎全部位于我國第1和第2階梯,絕大部分被山地、高原和盆地占據(jù),氣候條件和植被類型復雜多樣,生物多樣性豐富,是我國的生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)或重要生態(tài)功能區(qū)。西部礦產(chǎn)資源開發(fā)雖然在一定程度上推動了區(qū)域經(jīng)濟社會快速發(fā)展,建成了一大批礦業(yè)城市。但是,由于片面追求眼前經(jīng)濟利益和掠奪式開發(fā),造成嚴重的礦產(chǎn)資源破壞與浪費現(xiàn)象[11]。

總體而言,西部礦產(chǎn)資源開發(fā)具有以下特點。一是礦產(chǎn)資源調查評價和勘查程度普遍較低,已獲得的資源儲量多數(shù)為遠景資源量,開發(fā)風險大。二是大型國企與私營企業(yè)并存。據(jù)統(tǒng)計,西部地區(qū)中型礦山企業(yè)約占全國的23%,小型約占35%,小礦山約占43%。礦山企業(yè)的采選設備參差不齊,規(guī)模較小的礦山企業(yè)管理經(jīng)營粗放,盲目追求短期經(jīng)濟效益,采富棄貧,資源浪費大。三是自然條件惡劣,很多偏遠礦區(qū)的交通、運輸和通信等配套設施難以配套,電力、水資源短缺,礦產(chǎn)資源開發(fā)的前期投資大。四是礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境代價大。雖然大多數(shù)礦區(qū)開采歷史短,但隨著西部礦產(chǎn)資源的大規(guī)模深度開發(fā),礦業(yè)活動造成的區(qū)域性生態(tài)環(huán)境損害問題凸現(xiàn)。五是對礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復重視不夠,部分地區(qū)未按國家政策要求編制生態(tài)環(huán)境恢復治理方案,特別是存在大量歷史遺留的礦山廢棄地,亟待開展生態(tài)恢復治理。

同時,西部礦產(chǎn)資源開發(fā)存在地方政府管理責任落實不到位的問題[11]。由于西部地區(qū)經(jīng)濟較落后,建設和發(fā)展資金緊張,有些地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟和創(chuàng)造財政收入的心態(tài),“重資源開發(fā)、輕生態(tài)環(huán)境保護”,在礦產(chǎn)開發(fā)招商引資上法律意識淡薄,甚至違反政策和原則,層層開“綠燈”。造成基層礦山管理部門和企業(yè)對生態(tài)環(huán)境保護的意識不高。存在“無證開采、爭搶資源”的現(xiàn)象,礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理工作落后,影響了綠色礦區(qū)生態(tài)文明建設。

3主要生態(tài)環(huán)境損害問題

3.1土地毀損,影響農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和旅游業(yè)發(fā)展

礦產(chǎn)資源勘查與采選活動會導致土地毀損,主要包括露天開采產(chǎn)生的土地挖損,地下開采形成的采空區(qū)、塌陷地,排土場、矸石山和尾礦庫壓占的土地,以及由于滑坡、泥石流等次生地質災害造成的地表破壞[1]。對內(nèi)蒙古4個典型草原礦區(qū)(白云鄂博鐵礦、達茂旗螢石礦、蘇莫查干螢石礦和準格爾煤礦)的調查表明,2014年白云鄂博鐵/稀土礦區(qū)土地毀損面積達52.59 km2,準格爾煤礦區(qū)為32.01 km2,達茂旗螢石礦區(qū)為1.82 km2,蘇莫查干螢石礦區(qū)為1.58 km2[12]。大型露天礦山和無序采礦產(chǎn)生的零散分布的沉陷坑使得“風吹草低見牛羊”的內(nèi)蒙古草原自然系統(tǒng)生產(chǎn)力和自維持能力下降,景觀價值受到巨大沖擊。對大柳塔煤礦區(qū)192條地裂縫的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn),2 m范圍內(nèi)的植被覆蓋與地裂縫呈顯著相關性,地裂縫對4 m范圍內(nèi)植被有影響[13]。大面積土地毀損造成優(yōu)質草場及其生態(tài)功能遭到嚴重破壞,壓縮了當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)空間、生態(tài)空間和生活空間,對農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和觀光旅游造成巨大影響。

3.2生態(tài)完整性破壞,影響區(qū)域生物多樣性保護

礦產(chǎn)資源開發(fā)會造成區(qū)域生態(tài)完整性破壞和生態(tài)服務功能下降或喪失。主要包括植被結構破壞(草地、林地、農(nóng)田)、覆蓋度降低以及自然生產(chǎn)力(生物生產(chǎn)量)、生物多樣性和地下水位下降等[1]。研究表明,內(nèi)蒙古草原區(qū)煤炭開采耗水是過去30 a湖泊銳減的主要原因[14],已經(jīng)對草原和高原湖泊的生態(tài)服務功能造成不利影響,影響到區(qū)域生態(tài)平衡。李海東等[10]對某大型露天礦山生態(tài)破壞與環(huán)境污染損失的評估表明,礦產(chǎn)資源開發(fā)不僅會造成直接的實物量損失,而且還會導致生態(tài)服務功能和人體健康損失,被評估礦山4 a間由于礦山開采造成經(jīng)濟損失約1.1億。礦山采選形成的大量廢棄地(如尾礦庫、矸石山等)亦會導致自然生態(tài)系統(tǒng)結構與功能破壞?？傮w而言,礦業(yè)活動產(chǎn)生的“點-線-面”開發(fā)利用格局會造成野生動植物棲息地和遷徙廊道被破壞,對生物多樣性保護形成新的挑戰(zhàn)[15]。

3.3水土流失/土地沙漠化,影響流域/區(qū)域生態(tài)安全

西部礦業(yè)活動大多位于西南河流源區(qū)或西北干旱半干旱區(qū),極易造成嚴重的水土流失/土地沙漠化問題,主要包括水蝕作用下的面蝕(擊濺侵蝕、片狀侵蝕、鱗片狀侵蝕和細溝侵蝕)、溝蝕(淺溝、切溝和沖溝階段),重力作用下的崩塌、滑坡、崩崗和瀉溜等,風蝕作用下的地表吹蝕與堆積(風蝕地、粗化地表、流動沙丘),以及土壤養(yǎng)分流失等[1]。以地處長江水系和珠江水系分水嶺的貴州省煤礦城市——六盤水市為例的研究表明,采煤活動誘發(fā)的地質災害降低了水土流失抑制程度,造成南部煤礦區(qū)土壤侵蝕較嚴重,尤其是私營煤礦區(qū)水土流失程度比國有企業(yè)煤礦區(qū)嚴重[16]。如果長期、大面積的區(qū)域性水土流失得不到及時控制,勢必導致流域內(nèi)河床升高和河道淤積,危及下游水資源安全。西北地區(qū)和內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境脆弱,是三北防護林、京津風沙源治理等工程實施的重要區(qū)域。不合理的礦業(yè)活動尤其是掠奪式的開發(fā)會破壞原生植被,破壞地下水資源,加劇區(qū)域土地沙漠化。錫林浩特草原的“黃色沙塵暴”演變?yōu)椤昂谏硥m暴”就是其中一個典型事例。西北地區(qū)不合理的礦產(chǎn)資源開發(fā)不僅會降低區(qū)域生態(tài)安全屏障的防風固沙功能[17],而且會影響大面積輻射區(qū)域的環(huán)境質量與生態(tài)安全。

3.4環(huán)境污染,危害人類居住環(huán)境和人體健康

主要包括土壤、水(地表水和地下水)和大氣等環(huán)境要素的損害[1,18]。礦山采選產(chǎn)生的廢棄物含有大量酸性、堿性、毒性物質或重金屬,會造成礦區(qū)土壤重金屬污染、地表水和地下水環(huán)境惡化[19-20],破壞礦山周圍的土地、水域和大氣。金屬礦山的土壤重金屬污染總體上比煤礦更嚴重[21]。位于江河中上游的礦山產(chǎn)生的大量酸性、堿性、毒性或重金屬成分,會通過下滲、地表水徑流、地下水遷移、大氣飄塵和雨水沖刷等方式向下游區(qū)域擴散[1,22],影響范圍很可能遠遠超過生產(chǎn)作業(yè)的地域和空間。礦業(yè)活動產(chǎn)生的煙塵和粉塵會顯著增加周邊地區(qū)大氣顆粒物污染[11]。針對西南某礦區(qū)周邊家庭灰塵的研究表明,來源于周邊鉛鋅礦采選、冶煉及汽車尾氣排放等的灰塵,其重金屬的綜合潛在生態(tài)危害均達到極強生態(tài)危害水平[23]。煤炭開采排放的大量甲烷(增溫潛勢是CO2的70多倍,是一種增溫效應極強的溫室氣體)和燃煤發(fā)電煙氣含有的劇毒物質汞危害人類居住環(huán)境和人體健康。

4生態(tài)環(huán)境監(jiān)管對策

4.1嚴格執(zhí)行礦山生態(tài)環(huán)境保護的相關政策

目前,國土、林業(yè)、安監(jiān)、水利和環(huán)保等部門的職能范圍均涉及礦山生態(tài)環(huán)境保護問題,這些部門根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》和《環(huán)境保護法》等,制定了與礦產(chǎn)資源開發(fā)相關的環(huán)境保護政策(表2)。國土部門側重于礦山塌陷、滑坡等地質環(huán)境災害的防治,安監(jiān)部門側重于原料堆和尾礦庫等生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全保障,環(huán)保部門側重于水體、大氣、噪聲和固體廢棄物等污染物的處理。環(huán)境督查部門在發(fā)現(xiàn)涉及地質環(huán)境、土地復墾、植被破壞、采礦許可、尾礦安全和水土流失等方面的問題時,移交國土、林業(yè)、安監(jiān)和水利等相關部門。雖然礦山生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管存在部門條塊分割的問題(比如,礦山采礦許可證和環(huán)境許可證的審批分屬于國土與環(huán)保2個部門),但是已有的礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理政策仍是加強我國西部礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的重要政策依據(jù)。

表2礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理的主要相關政策

Table 2Major policies related to protection and restoration of eco-environment in mining areas

年份名稱發(fā)布部門2005《國務院關于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》(國發(fā)[2005]28號)國務院2005《礦山生態(tài)環(huán)境保護與污染防治技術政策》(環(huán)發(fā)[2005]109號)原國家環(huán)境保護總局2006《關于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》(財建[2006]215號)財政部、國土資源部、原國家環(huán)境保護總局2009《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》(國土部令第44號)國土資源部2011《環(huán)境影響評價技術導則煤炭采選工程》(HJ619—2011)環(huán)境保護部2011《土地復墾條例》國務院2012《土地復墾條例實施辦法》(國土部令第56號)國土資源部2012《礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理方案編制導則》(環(huán)發(fā)[2012]154號)環(huán)境保護部2013《礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理技術規(guī)范(試行)》(HJ651—2013)環(huán)境保護部2013《礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理方案(規(guī)劃)編制規(guī)范(試行)》(HJ652—2013)環(huán)境保護部2013《礦山環(huán)境監(jiān)察指南(試行)》(環(huán)辦[2013]14號)環(huán)境保護部2013《礦山地質環(huán)境恢復治理專項資金管理辦法》(財建[2013]80號)財政部2015《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》中央辦公廳、國務院辦公廳2015《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》中央辦公廳、國務院辦公廳

4.2健全國家層面的礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機制

我國尚未建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護領域專門的政策性法規(guī),法律監(jiān)管體系尚不完善。在國家層面上,《礦產(chǎn)資源法》和《環(huán)境保護法》等僅對礦山環(huán)境保護提出了原則性要求,缺乏切實有效的管理制度和規(guī)章。當前,加強西部礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理需要從國家層面健全礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機制,重點任務包括:一是理順管理體制,明確環(huán)境保護部門對礦山生態(tài)環(huán)境管理的主導職能,根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》,整合當前礦山生態(tài)環(huán)境保護的稅費政策,建立類似于國家礦山生態(tài)環(huán)境恢復研究中心的專門管理機構。二是整合分散在各部門的土地復墾方案、水土保持方案和地質環(huán)境恢復治理方案等,盡快制定和出臺國家層面的礦山生態(tài)環(huán)境保護和恢復治理的綱領性文件,涵蓋礦山地質環(huán)境保護、植被恢復、水土保持、生物多樣性保護和生態(tài)功能恢復等。三是全面開展西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境影響的規(guī)劃環(huán)評,進行礦山生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估,將生態(tài)環(huán)境破壞問題消滅在萌芽階段。

4.3制定西部地區(qū)礦山生態(tài)環(huán)境損害的監(jiān)測、風險評估、保護與恢復治理的專項規(guī)劃

當前的礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主要圍繞礦業(yè)活動導致的地質災害和環(huán)境風險,存在生態(tài)環(huán)境損害不清和風險范圍不明等問題,限制了對礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理的有效指導作用。因此,西部礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)管應重點加強以下專題任務。一是建立西部地區(qū)礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理大數(shù)據(jù)信息庫,整合分散于國土、林業(yè)、安監(jiān)、水利和環(huán)保等部門的生態(tài)環(huán)境相關數(shù)據(jù),加強礦山生態(tài)環(huán)境損害與風險評估。二是制定西部地區(qū)礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理專項規(guī)劃,重點解決土地毀損、植被破壞、水土流失、大氣污染、水污染和土壤污染等問題。三是大力落實HJ 651—2013《礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理技術規(guī)范(試行)》和HJ 652—2013《礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理方案(規(guī)劃)編制規(guī)范(試行)》,加強西部礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理,對滅失主體和歷史遺留的礦山設立生態(tài)環(huán)境修復專題,從工作制度和資金保障上予以落實。

4.4落實地方各級政府和企業(yè)的礦山生態(tài)環(huán)境損害責任

嚴格落實《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》,重點加強以下工作。一是地方政府要與礦山企業(yè)簽訂礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理的目標責任書,企業(yè)對礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理負有不可推卸的永久責任,確保礦山生態(tài)環(huán)境損害責任的有效落實。二是根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》,開展礦山生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點,建立以礦山生態(tài)環(huán)境損害賠償為重要內(nèi)容的恢復治理保證金制度,對保證金實行“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、?？顚Ｓ谩敝贫?全面加強礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理工作。三是加大對現(xiàn)有礦山企業(yè)的監(jiān)管力度,作為生態(tài)環(huán)境破壞主體的礦山企業(yè)必須履行環(huán)保責任,實行最嚴格的“誰破壞、誰恢復”制度,建立礦山生態(tài)環(huán)境年審制度,確保生態(tài)環(huán)境得到及時有效修復。四是加強礦山生態(tài)環(huán)境修復效果的評估,生態(tài)環(huán)境損害賠償款項使用情況和生態(tài)環(huán)境修復效果要向社會公開,接受公眾監(jiān)督,監(jiān)督檢查礦山企業(yè)履行生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理的責任。

致謝: 生態(tài)環(huán)境監(jiān)管對策的部分觀點來源于環(huán)境保護部舉辦的“2015年西部礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管培訓班”的專家討論,在此表示特別感謝!

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(責任編輯： 李祥敏)

Damages to Eco-Environment Caused by Mineral Resources Exploitation in West China and Supervisary Countermeasures.

LI Hai-dong1, SHEN Wei-shou1, BIAN Zheng-fu2

(1.Nanjing Institute of Environmental Sciences, Ministry of Environmental Protection, Nanjing 210042, China;2.School of Environment Science and Spatial Informatics, China University of Mining & Technology, Xuzhou 221008, China)

Abstract:West China is usually regarded as an important curtain safeguarding ecological security of the country. Large-scale exploitation of the mineral resources there has caused damages to the eco-environment of the region to a certain extent, which has become one of the most important factors restraining sustainable development of the regional economy and society. On the basis of the differentiation and analysis of concepts related to eco-environmental damage caused by mining, status quo of the mineral resources and characteristics of their exploitation in the twelve provinces, autonomous regions or metropolises in West China were elaborated and major eco-environmental damage problems, such as land destruction in mining areas, damage of ecological integrity, soil and water losses, land desertification, environmental pollution, etc., and their adverse impacts defined and discussed. A series of countermeasures were set forth for supervision of eco-environment in areas of mining activities, including (1) strictly implementing the existing policies related to eco-environment protection; (2) establishing a national eco-environmental supervision system; (3) developing a special program for damage monitoring, risk assessment, protection and restoration of the eco-environment in mining areas of West China; and (4) specifying responsibilities of the local governments at various levels and enterprises involved in mining activities for damage of the eco-environment, in expectation of providing some valuable references for decision-making on strengthening protection and restoration of the eco-environment in the mining areas of West China, and promoting protection and construction of the ecological security curtain safeguarding sustainable development of the region.

Key words:mining area;ecological destruction;environmental pollution;eco-environmental damage;ecological supervision countermeasures;West China

收稿日期：2015-11-27

基金項目：國家科技基礎性工作專項(2014FY110800)

中圖分類號：X821；X37；TD8

文獻標志碼：A

文章編號：1673-4831(2016)03-0345-06

DOI：10.11934/j.issn.1673-4831.2016.03.001

作者簡介：李海東(1984—),男,安徽亳州人,副研究員,博士,主要從事土地退化與礦山生態(tài)恢復方面的研究。E-mail: lihd2020@163.com