效率優(yōu)先戰(zhàn)略下的地方政府經(jīng)營化與高廉政風(fēng)險

陳國權(quán) 孫韶陽

（浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058）

主題欄目:權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督機(jī)制研究

效率優(yōu)先戰(zhàn)略下的地方政府經(jīng)營化與高廉政風(fēng)險

陳國權(quán) 孫韶陽

（浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058）

改革開放以來，我國堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和效率優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面表現(xiàn)出很高的執(zhí)政水平并取得巨大的經(jīng)濟(jì)成就，但也存在較為嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象和高廉政風(fēng)險。這種“雙高現(xiàn)象”與地方政府經(jīng)營化密切相關(guān)。公有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、效率優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略、政府經(jīng)營的增長方式以及政企統(tǒng)合的治理模式成為地方政府獲得經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的關(guān)鍵因素，而片面地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長也導(dǎo)致廉政的治理思維、治理結(jié)構(gòu)和治理路徑發(fā)生了扭曲和錯位。效率優(yōu)先思維下的廉政退讓，權(quán)力集中結(jié)構(gòu)下的約束失效，懲治路徑導(dǎo)向下的防控缺失，使某些地方政府逐漸形成了高廉政風(fēng)險的政治生態(tài)。新形勢下的反腐，需要系統(tǒng)的治理思維、科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)和合理的治理路徑。

效率優(yōu)先;地方政府;統(tǒng)合治理;高廉政風(fēng)險;腐敗

【編者按】權(quán)力制約監(jiān)督是法治國家的基本要求和主要特征，在我國面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會轉(zhuǎn)型雙重變革的重要時期，構(gòu)建科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督機(jī)制是實(shí)現(xiàn)依法治國、獲得長治久安的關(guān)鍵。中共十八大以來，權(quán)力制約監(jiān)督研究的重要性逐漸受到關(guān)注，強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求驅(qū)動著越來越多的學(xué)者參與到相關(guān)探索研究中來。權(quán)力的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制龐大而繁雜，與一國的制度環(huán)境和政治生態(tài)有著密切的聯(lián)系，解釋和理解當(dāng)下制度環(huán)境和政治生態(tài)對權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的影響，發(fā)掘現(xiàn)行權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的缺陷，才能尋求更加科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督機(jī)制。

一直以來，中央政府與地方政府既作為一體出現(xiàn)在政府、市場與社會的分野中，又因其治理場域不同而在治理模式上大相徑庭。規(guī)模大、層級多的地方政府近年來引起了學(xué)者的廣泛重視，改革和創(chuàng)新的動力大多來自地方政府，矛盾和沖突的演化也多出自地方政府。地方政府既是經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的源泉，也是腐敗多發(fā)易發(fā)的重災(zāi)區(qū)。地方政府在地方治理中所扮演的角色內(nèi)生于當(dāng)下的制度環(huán)境和政治生態(tài)，而權(quán)力運(yùn)行的缺陷則源自地方政府角色的錯位。

本期“權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督機(jī)制研究”專欄發(fā)表的兩篇論文即圍繞上述議題展開：陳國權(quán)、孫韶陽的《效率優(yōu)先戰(zhàn)略下的地方政府經(jīng)營化與高廉政風(fēng)險》闡釋了地方政府作為經(jīng)營者的角色強(qiáng)化而帶來的權(quán)力集中和權(quán)力制約失效等問題以及由此引致的高廉政風(fēng)險;吳結(jié)兵、李勇、張玉婷的《差序政府信任：文化心理與制度績效的影響及其交互效應(yīng)》通過描述與驗(yàn)證公民對中央和地方政府信任的差序格局，提出地方政府應(yīng)該更多地向回應(yīng)性角色轉(zhuǎn)變?！墩憬髮W(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》將持續(xù)推出“權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督機(jī)制研究”主題欄目，歡迎海內(nèi)外學(xué)者惠賜大作!

本欄目特約主持人:陳國權(quán)教授

中共十八大以來，我國查處的腐敗案件呈現(xiàn)出從個體偶發(fā)性向部分地區(qū)或機(jī)構(gòu)的群發(fā)性、組織性轉(zhuǎn)變的趨勢，表現(xiàn)出某些“系統(tǒng)性腐敗”的特征。系統(tǒng)性腐敗有三個特點(diǎn)：一是腐敗在某些領(lǐng)域或組織內(nèi)部呈現(xiàn)出多發(fā)性、關(guān)聯(lián)性特征;二是腐敗案件之間存在共同的制度性原因，與所在管理系統(tǒng)的制度缺陷有關(guān);三是腐敗的發(fā)生機(jī)制、運(yùn)作方式有一定的固定模式[1]。系統(tǒng)性腐敗的背后是國家公共權(quán)力系統(tǒng)中存在的高廉政風(fēng)險，只有查清其中的系統(tǒng)性誘因，才有可能實(shí)現(xiàn)有效的廉政治理。高廉政風(fēng)險的系統(tǒng)誘因無疑是多樣的，根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑這一哲學(xué)原理，經(jīng)濟(jì)因素往往是系統(tǒng)性腐敗發(fā)生的重要原因。本文從地方發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度入手，通過探究改革開放以來國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及經(jīng)濟(jì)政策等制度因素如何形塑地方發(fā)展方式乃至地方治理方式，從而揭示地方政府效率優(yōu)先的執(zhí)政邏輯和政府經(jīng)營化的管理模式在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長的同時是如何導(dǎo)致高廉政風(fēng)險的。

一、問題的提出：“雙高現(xiàn)象”與地方政府高廉政風(fēng)險

改革開放以來，中國在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)了高速增長，但同時卻伴隨著腐敗現(xiàn)象。中國經(jīng)濟(jì)社會的巨大進(jìn)步印證了政府具有很高的執(zhí)政水平，但不少官員的腐敗又說明各級政府存在高廉政風(fēng)險。我們將這種現(xiàn)象稱為“雙高現(xiàn)象”，即在國情層面上呈現(xiàn)出高經(jīng)濟(jì)增長與高政治腐敗并存，在政情層面上表現(xiàn)為高執(zhí)政水平與高廉政風(fēng)險并存。經(jīng)濟(jì)的高速增長離不開政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高執(zhí)政水平，而腐敗現(xiàn)象的存在也源于行政系統(tǒng)中的高廉政風(fēng)險。

地方政府存在不少腐敗現(xiàn)象，不僅僅因?yàn)榈胤秸采w范圍廣、政府公職人員基數(shù)大，同時也與地方政府的地位、職能、結(jié)構(gòu)以及制度環(huán)境密切相關(guān)。中共十八大以來查處的腐敗案件呈現(xiàn)出一定的系統(tǒng)性腐敗特征：一是群體性腐敗日益增多，“窩案”迭起;二是腐敗在“一把手”群體和某些職能部門中呈現(xiàn)出多發(fā)性、關(guān)聯(lián)性特征。在中央紀(jì)委監(jiān)察部官方網(wǎng)站通報的重大腐敗案件中，地方黨政“一把手”所占比例驚人，且腐敗的“部門化”現(xiàn)象明顯，呈現(xiàn)出向地方“一把手”和資源建設(shè)部門集中的關(guān)聯(lián)性特征。若將地方政府官員的腐敗僅僅歸因于個人道德自律的缺失，顯然難以解釋改革開放以來所呈現(xiàn)的某些系統(tǒng)性腐敗的發(fā)展?fàn)顩r。

系統(tǒng)性腐敗與高廉政風(fēng)險是一幣兩面的現(xiàn)象，系統(tǒng)性腐敗意味著存在高廉政風(fēng)險。廉政風(fēng)險雖然描述的是腐敗發(fā)生的可能性，但只要公共權(quán)力系統(tǒng)中存在滋生腐敗的土壤，一旦條件具備，腐敗就會發(fā)生。高廉政風(fēng)險不僅說明腐敗發(fā)生的可能性大，也意味著某些制度性因素成為引發(fā)廉政風(fēng)險的重要原因。這使高廉政風(fēng)險與系統(tǒng)性腐敗成為共生現(xiàn)象，高廉政風(fēng)險寓意腐敗現(xiàn)象易發(fā)的狀態(tài)，而系統(tǒng)性腐敗則意味著腐敗現(xiàn)象多發(fā)的現(xiàn)實(shí);高廉政風(fēng)險是系統(tǒng)性腐敗的成因，系統(tǒng)性腐敗是高廉政風(fēng)險失控的結(jié)果。目前，高廉政風(fēng)險已普遍成為地方政府的政治生態(tài)，并在一些地方或部門演變成系統(tǒng)性腐敗現(xiàn)象。

本文將研究對象聚焦于我國地方政府，探究地方政府高執(zhí)政水平與高廉政風(fēng)險并存的原因，論證政府執(zhí)政水平的提升是否伴隨著高廉政風(fēng)險，兩者在地方政府治理層面是否具有共同基礎(chǔ)，以期對“雙高現(xiàn)象”做出解釋。

二、地方政府效率優(yōu)先戰(zhàn)略下的經(jīng)營化

中共十一屆三中全會確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國家發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為我國各級政府的工作重心。中央政府將國家經(jīng)濟(jì)目標(biāo)不斷制度化，并利用中央權(quán)威傳遞到地方政府，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的釋放和地方活力的激發(fā)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。中共十二大進(jìn)一步制定了從1981年到20世紀(jì)末的20年里爭取工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值翻兩番的戰(zhàn)略目標(biāo)。這意味著中央政府做出了年均經(jīng)濟(jì)增長底線為7.18%的承諾。對于承擔(dān)具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的地方政府而言，使增長有保障的府際關(guān)系和激勵機(jī)制顯得尤為重要。已有研究表明，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)動力與中國獨(dú)特的“中央—地方”關(guān)系密切相關(guān)，這種關(guān)系以中央在政治、人事上的高度集權(quán)和在行政、經(jīng)濟(jì)控制權(quán)方面的高度放權(quán)為主要特點(diǎn)。鄭永年用“中國的行為聯(lián)邦制”來概括這種關(guān)系，通過權(quán)力關(guān)系和激勵機(jī)制在行為層面的“模糊”運(yùn)作，解釋地方政府改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)動力[2]。這種權(quán)力關(guān)系表現(xiàn)為，一方面中央政府通過主動放權(quán)或收權(quán)鞏固政治地位、維系經(jīng)濟(jì)發(fā)展;另一方面，地方政府也擁有了相對獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)，并在事實(shí)上獲得了較大的地方自主性，能夠“超越上級政府和地方各種具有行政影響力的社會力量的制約，按照自己的意志實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)”[3]27。為了讓地方政府在各自利益的取舍下完成增長任務(wù)，中央政府利用人事管理的高度集權(quán)和GDP考核的具體任務(wù)，激勵地方官員在經(jīng)濟(jì)績效上展開競爭，由此形成“晉升錦標(biāo)賽”[4]。張五常也觀察到中國經(jīng)濟(jì)制度的重點(diǎn)是地區(qū)之間的激烈競爭，認(rèn)為地方政府競爭是破解中國之謎的關(guān)鍵所在[5]。改革開放后，錦標(biāo)賽模式在我國經(jīng)濟(jì)增長過程中發(fā)揮了非常重要的作用，但同時也意味著經(jīng)濟(jì)邏輯占據(jù)了地方政府執(zhí)政邏輯的主要部分，其行為方式、政策規(guī)劃、制度安排等很大程度上都以是否促進(jìn)GDP增長為原則。因此，地方政府的投資驅(qū)動、財政汲取乃至地方政府的經(jīng)營化，都是在這種以效率優(yōu)先為導(dǎo)向的錦標(biāo)賽模式下，從行為探索到模式轉(zhuǎn)變、再到制度變遷的過程。

政府投資驅(qū)動是地方政府完成經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)的主要方式。消費(fèi)、投資和出口是公認(rèn)的拉動GDP的“三駕馬車”，地方政府要對地方GDP增長有所作為，其中，刺激居民消費(fèi)、提高貿(mào)易順差需要與宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善、居民收入的提高相配合，地方政府難以實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)和控制，唯有投資是政府能夠掌握主動權(quán)并實(shí)現(xiàn)GDP快速增長的部分。大量研究表明，中國經(jīng)濟(jì)主要靠要素累積尤其是高投資推動，1979—2008年間，資本積累的平均增長率為 10%，對 GDP增長的貢獻(xiàn)率高達(dá)70.4%[6]，而固定資產(chǎn)投資又占據(jù)了投資的絕大部分。內(nèi)生增長理論認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)資本積累上，政府公共投資所發(fā)揮的作用是消費(fèi)性公共支出無法替代的，公共資本投資對經(jīng)濟(jì)增長有顯著的正效應(yīng)①相關(guān)研究成果參見R.J.B a rro，″Government Spending inaSimple Model of Endogenous Growth，″NBER Working Pa per，1988;張海星《公共投資與經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)分析——中國數(shù)據(jù)的計量檢驗(yàn)》，載《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2004年第11期，第43-49頁;饒海琴、徐荊《上海市政府投資支出與GDP持續(xù)增長相關(guān)性分析——上海地區(qū)1978年—2006年實(shí)證數(shù)據(jù)》，載《上海經(jīng)濟(jì)研究》2008年第 11期，第19-26頁;張穎《財政支出結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)增長影響的實(shí)證檢驗(yàn)》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第1期，第81-84頁。。因此，與西方國家政府大不相同的是，中國政府承擔(dān)了幾乎所有公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資，并在短時間內(nèi)開展了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府一方面通過政府投資直接拉動GDP增長，另一方面利用政府投資帶動私人資本投資，通過提供便利的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)惠政策招商引資。在吸引私人資本投資上，資本的可移動性帶來的資源退出機(jī)制使地方政府面臨著競爭壓力[7]，資本所有者對一個地區(qū)的制度供給不滿意，就會遷往其他地區(qū)，從而促進(jìn)政區(qū)競爭機(jī)制的形成[8]。為了吸引更多的私人資本投資，地方政府只能進(jìn)一步提供更完善的基礎(chǔ)設(shè)施和更優(yōu)惠的招商政策。可以說，地方政府努力實(shí)現(xiàn)的GDP增長主要是依靠投資驅(qū)動的。

地方政府開展投資建設(shè)需要大量財政資金，預(yù)算外收入成為政府建設(shè)資金的主要來源。有研究表明，政府預(yù)算外支出對GDP的正向效應(yīng)明顯大于預(yù)算內(nèi)其他公共支出[9]，這說明預(yù)算內(nèi)資金有限且用途受法律法規(guī)嚴(yán)格管控，地方政府主要依靠預(yù)算外資金開展投資。特別是1994年分稅制改革后，中央與地方形成“財權(quán)上收、事權(quán)下放、人事任命權(quán)集中”的權(quán)力關(guān)系，導(dǎo)致地方政府在履行公共服務(wù)職責(zé)中出現(xiàn)財力嚴(yán)重不匹配的矛盾。財權(quán)上收使地方政府缺少開展大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需的資金，有限且受法律法規(guī)嚴(yán)格管控的預(yù)算內(nèi)收入無法滿足地方政府的投資需求，1994—2003年中央財政自給平均系數(shù)高達(dá)1.524，而地方財政僅為0.6[10]。雖然地方政府可以通過爭取項(xiàng)目來獲得財政轉(zhuǎn)移支付，但也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其在晉升錦標(biāo)賽中獲勝的需求。在這種情況下，分散管理的預(yù)算外收入成為地方政府?dāng)U充財源的途徑。因此，地方政府一直以來都有積極汲取預(yù)算外收入的動力，相比預(yù)算內(nèi)收入，預(yù)算外收入的管理較為分散，獲取途徑較多，哪些項(xiàng)目能夠帶來更多的預(yù)算外收入，地方政府就會大力發(fā)展該項(xiàng)目。

政府經(jīng)營化就是在效率優(yōu)先的執(zhí)政理念和GDP考核的背景下產(chǎn)生的。GDP考核引發(fā)了地方政府的投資驅(qū)動，“中央—地方”的財稅關(guān)系又使地方政府不得不尋求更多的制度外收入用于投資建設(shè)。地方政府不得不像經(jīng)營企業(yè)一樣經(jīng)營政府，以期獲得更多的公共建設(shè)資金。這種經(jīng)營行為同時也為地方政府帶來了一定程度上的“良性循環(huán)”，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好，地方官員的晉升機(jī)會就越大，從地方民眾中獲取的“政治合法性”也越高，地方政府在充足的財力和“政治合法性”之下就具備了更高的執(zhí)政能力，能夠按照自己的意愿實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)，尤其是經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的目標(biāo)。

我國地方政府經(jīng)營能夠獲得巨大的經(jīng)濟(jì)成就，有賴于我國特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)——公有制，特別是土地公有制。對土地開發(fā)的壟斷權(quán)使地方政府獲取了超額的預(yù)算外收入，從而有資金開展大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)，形成了近年來地方政府依靠土地經(jīng)營實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式。在公有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，土地等有形資本歸全民所有或集體所有，而由所有權(quán)派生出來的占有權(quán)則由政府集中行使，包括土地的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)、所有權(quán)的收益及處置權(quán)等[11]。事實(shí)上，無論是國有還是集體土地，其變更用途及買賣都是由政府主導(dǎo)的，政府成了事實(shí)上的土地產(chǎn)權(quán)擁有者。政府對土地的大規(guī)模系統(tǒng)性經(jīng)營始于1998年以后，隨著《土地管理法》的修訂以及住房分配改革的同步推進(jìn)，土地的價值被極大地開發(fā)出來。基于土地被用于耕作種植、興工辦廠、建造住宅、商業(yè)開發(fā)等不同用途，土地所呈現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)價值是不同的，地方政府從中獲取的收益及其對GDP的貢獻(xiàn)也不同。如張五常所指出的：“一個發(fā)展中國家，決定土地使用的權(quán)力最重要。沒有土地就沒有什么可以發(fā)展，土地得到有效率的運(yùn)用，其他皆次要。如果競爭下土地的租值上升，經(jīng)濟(jì)是在增長?！盵5]144145特別是在1998年以后，土地的“效率利用”成了GDP增長的關(guān)鍵，土地也從實(shí)體資本的運(yùn)作轉(zhuǎn)向更高級的金融資本領(lǐng)域。圖1描繪了近年來地方政府基于土地的經(jīng)營模式。

圖1 地方政府基于土地的經(jīng)營模式

土地作為工業(yè)用地進(jìn)行開發(fā)是起步較早的一種土地利用方式。自20世紀(jì)80年代初國家設(shè)立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的試點(diǎn)取得成功之后，地方政府便意識到開發(fā)區(qū)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用。隨著20世紀(jì)90年代中國進(jìn)入大規(guī)模開發(fā)時期，地方性開發(fā)區(qū)的數(shù)量也呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長，至2003年，全國各類開發(fā)區(qū)的規(guī)劃面積已達(dá)3.6萬平方公里，超過了當(dāng)時我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)的建設(shè)用地面積。就個案而言，以江蘇省為例，截至2011年底，江蘇省國家級高新區(qū)的管轄范圍達(dá)1 238.6平方公里，是國家核準(zhǔn)面積（61.64平方公里）的20倍①數(shù)據(jù)來源于浙江省發(fā)展規(guī)劃研究課題組《浙江與江蘇省國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的比較及啟示》，2013年 5月 30日，http：//www.zdpri.cn/newsite/sa n j i.a sp?id=223624，2016年3月24日。。在經(jīng)濟(jì)成就上，以浙江省為例，2012年全省65個國家級和省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)實(shí)際利用外資占全省的49.6%，進(jìn)出口總額占全省的47%，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值占全省的50%，財政總收入占全省的28.4%，固定資產(chǎn)投資占全省的33.3%①數(shù)據(jù)來源于浙江省商務(wù)廳《2012年浙江省開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展報告》，2013年 6月 13日，http：//www.docin.com/p-771802430.html，2016年3月24日。。在開發(fā)區(qū)內(nèi)，權(quán)力與資本在地方政府的主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)空間集聚，使各類開發(fā)區(qū)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極[12]。在此情形下，現(xiàn)代資本擺脫空間約束的特性和“資源退出機(jī)制”使地方政府在開發(fā)區(qū)招商引資方面面臨著激烈的橫向競爭。因此，地方政府在以低成本將農(nóng)地轉(zhuǎn)換為工業(yè)用地、興建開發(fā)區(qū)之后，往往違規(guī)采用遠(yuǎn)低于國家規(guī)定的低價，甚至零成本的土地租金吸引企業(yè)和資本入駐，實(shí)現(xiàn)高額投資、就業(yè)增加和后續(xù)稅收的共贏，而獲取的稅收收入又可進(jìn)一步投入到政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資項(xiàng)目中去，最終實(shí)現(xiàn)帶動GDP增長的目的。

房地產(chǎn)的快速發(fā)展是在1998年全國房改工作會議宣布全面停止住房實(shí)物分配、實(shí)行住房分配貨幣化改革之后，“攢錢買房”成為中國城鎮(zhèn)居民生活的重要議題，房價也隨著房地產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展而迅速上漲。房價的高漲很大程度上是土地出讓的高地價所導(dǎo)致的水漲船高。一方面，地方政府通過土地“招拍掛”所得的土地出讓收入主要納入預(yù)算外收入，歸地方政府支配，成為其投資建設(shè)的重要資金來源;另一方面，相較于資本的流動性，有住房需求的城鎮(zhèn)居民具有相對穩(wěn)定性，且隨著大量農(nóng)村人口的不斷涌入，城市的住房需求也在不斷擴(kuò)大。在房地產(chǎn)領(lǐng)域形成區(qū)域性“賣方市場”的地方政府，便有積極性通過區(qū)位控制、環(huán)境配套設(shè)施控制等，提升土地溢價率，以較低的土地開發(fā)成本獲得高溢價的土地收入。例如在財政部發(fā)布的2013年財政收支情況中，2013年國有土地使用權(quán)出讓收入高達(dá)4.1萬多億元，占地方公共財政、政府性基金兩類收入總和的35%。此外，來自土地、房地產(chǎn)、建筑業(yè)的稅收收入達(dá)2.5萬億元，接近國內(nèi)增值稅的稅收貢獻(xiàn)。

而近年來地方政府土地經(jīng)營的最明顯的特征，就是土地的資本化利用和地方政府投融資平臺的興起。自1998年金融領(lǐng)域市場化改革之后，銀行脫離地方政府的行政區(qū)劃體系，地方政府不再能直接從銀行獲得投資，也無法直接向銀行借貸，只能通過建立投融資平臺，將國有土地注入投融資平臺，以土地抵押獲得銀行貸款用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目等，從土地抵押、銀行借貸到項(xiàng)目建設(shè)，很多都是通過投融資平臺公司完成的。投融資平臺承擔(dān)了部分地方政府的經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)，地方政府為其提供債務(wù)風(fēng)險擔(dān)保。地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，在拉動經(jīng)濟(jì)增長的同時，也履行了服務(wù)地方發(fā)展的公共職能;同時，完善的基礎(chǔ)設(shè)施和良好的區(qū)域開發(fā)還能作為工業(yè)區(qū)、房地產(chǎn)的配套措施，起到提升地價、吸引投資的作用，進(jìn)一步為地方政府爭取更多的財稅收入。

三、地方政府經(jīng)營化與政企統(tǒng)合治理

地方政府的土地經(jīng)營增長模式，包含了“以地興企”的開發(fā)區(qū)建設(shè)、“以地生財”的房地產(chǎn)開發(fā)和“以地套現(xiàn)”的投融資平臺運(yùn)作三個主要部分。土地經(jīng)營形成的開發(fā)區(qū)和房地產(chǎn)業(yè)作為地方政府的兩個經(jīng)濟(jì)增長極，促進(jìn)了地方政府財政收入的增長;財政收入和土地貼現(xiàn)獲取的資金又進(jìn)一步投資于大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在獲得GDP增長的同時作為配套設(shè)施助力于房地產(chǎn)和開發(fā)區(qū)資產(chǎn)價值的提升，進(jìn)一步增加政府財政收入。這種增長模式和經(jīng)營邏輯是地方政府在長期的縱向壓力、橫向激勵和地方發(fā)展動力的磨合中進(jìn)行行為調(diào)整的結(jié)果，“當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生改變時，占主導(dǎo)地位的一方推動著制度朝有利于自身的方向發(fā)生變革，原制度框架內(nèi)的各其他主體會相應(yīng)調(diào)整自己的經(jīng)濟(jì)行為模式”[13]33。地方政府作為地方最大的經(jīng)濟(jì)主體，在治理形態(tài)上最明顯的改變是從原來的直接經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營轄區(qū)[14];從經(jīng)營企業(yè)獲利，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營承載企業(yè)的土地獲利，并同時推動城市發(fā)展。隨著城市建設(shè)的精致化，地方政府賦予其經(jīng)營的轄區(qū)以不同的功能，從而實(shí)現(xiàn)同類產(chǎn)業(yè)的集群，使土地經(jīng)營發(fā)揮更大的作用、產(chǎn)生更高的效益，如高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游區(qū)、保稅區(qū)、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，這些具有特殊功能的轄區(qū)便可稱為第三區(qū)域[12]。對于非城非鄉(xiāng)的第三區(qū)域，地方政府在長期以效率導(dǎo)向、土地開發(fā)為特點(diǎn)的經(jīng)營過程中，衍生出了新的治理模式，形成了新的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力過程，這種新的權(quán)力關(guān)系采取了企業(yè)組織的管理權(quán)限和運(yùn)行機(jī)制，形成了政府與企業(yè)統(tǒng)合的制度安排，我們稱之為政企統(tǒng)合治理[12]。政企統(tǒng)合治理在政府組織形態(tài)、管理方式、權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等方面都有別于傳統(tǒng)的政府治理模式，并且以效率為其制度設(shè)計的首要原則。

統(tǒng)合治理模式下，政治機(jī)制、行政機(jī)制與公司化經(jīng)營機(jī)制聯(lián)結(jié)，成為地方政府權(quán)力運(yùn)行模式的主要特征，并在外部資源汲取能力和內(nèi)部資源整合能力上實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的擴(kuò)張[15]。統(tǒng)合治理模式下，政府外部資源汲取能力的提升表現(xiàn)為政企合一的政府公司化運(yùn)作，利用投融資平臺公司突破政府借貸限制并以項(xiàng)目化運(yùn)作方式替代傳統(tǒng)的行政管理方式。政府項(xiàng)目化運(yùn)作始于中央政府轉(zhuǎn)移支付的下?lián)?，分稅制改革之后，中央政府利用攫取之手（財?quán)上收）和援助之手（財政轉(zhuǎn)移支付）的靈活運(yùn)作[16]，實(shí)現(xiàn)對地方的靈活控制。而中央政府的轉(zhuǎn)移支付多以專項(xiàng)資金的形式下?lián)?，地方政府需要通過項(xiàng)目申請獲得轉(zhuǎn)移支付，即財政轉(zhuǎn)移支付采用項(xiàng)目制的方式在行政層級體制之外靈活處理[17]，項(xiàng)目制已經(jīng)成為一種新的國家治理體制[18]，治理目標(biāo)專項(xiàng)化、權(quán)責(zé)運(yùn)作條線化、程序規(guī)范技術(shù)化是其主要特征[19]。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，地方政府掌握的經(jīng)濟(jì)權(quán)力在逐漸回歸市場，但以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的任務(wù)一直存在，在這一情況下，項(xiàng)目制和公司化運(yùn)作成為地方政府汲取外部資源的有效方式，投融資平臺公司成為地方政府汲取外部資源的有效載體。投融資平臺不僅通過地方政府土地資產(chǎn)的注入獲取銀行機(jī)構(gòu)的抵押貸款，也往往承擔(dān)著整個區(qū)域開發(fā)和建設(shè)項(xiàng)目的具體運(yùn)作，它們以組建項(xiàng)目主管部門，集中財務(wù)、人事、管理等權(quán)力的方式，突破傳統(tǒng)公共部門規(guī)章和程序的限制，獲得較高的開發(fā)成效。雖然投融資平臺公司進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)的過程看似企業(yè)行為，但其戰(zhàn)略決策、經(jīng)營方式、抵押擔(dān)保、債務(wù)償付等都?xì)w依于其所屬的地方政府，事實(shí)上是地方政府的經(jīng)營行為。政府的經(jīng)營使地方政府在許多地方事務(wù)的管理上都呈現(xiàn)出企業(yè)的特征。地方政府追求高效率的土地增值，成立集多項(xiàng)職能為一體的臨時性派出機(jī)構(gòu)，以項(xiàng)目的形式對基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目以及第三區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行集中開發(fā)。這種項(xiàng)目化的管理方式是經(jīng)濟(jì)邏輯占據(jù)地方政府行動思維的集中體現(xiàn)，使地方政府帶有公司化的特征，政府官員如同企業(yè)管理人一樣以效率為導(dǎo)向，追求收益最大化。雖然在一定程度上規(guī)避了科層體制的冗余問題，創(chuàng)新了土地經(jīng)營的技術(shù)手段，獲得了企業(yè)式的高效率，但將公司化的經(jīng)濟(jì)邏輯運(yùn)用到政府的管理之中，必然會阻礙政府社會管理和公共服務(wù)職能的有效發(fā)揮，使地方政府選擇性地忽略一些經(jīng)濟(jì)增長以外的政府責(zé)任。

統(tǒng)合治理模式下政府內(nèi)部資源整合能力的強(qiáng)化，體現(xiàn)為黨政合一的管委會體制。依靠土地經(jīng)營的發(fā)展模式是地方政府在自上而下的壓力、橫向的競爭激勵和地方自主性三者張力的作用下形成的經(jīng)營模式，在趨向公司化經(jīng)營發(fā)展的過程中，必然會帶來地方政府權(quán)力的調(diào)整，并體現(xiàn)在土地開發(fā)較為集中的第三區(qū)域。第三區(qū)域管委會體制在機(jī)構(gòu)組成上整合了上級黨委的派出機(jī)構(gòu)和上級政府的派出機(jī)構(gòu)，將政治權(quán)力和行政權(quán)力合二為一，使管委會在第三區(qū)域開發(fā)和治理過程中能夠?qū)崿F(xiàn)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的無縫對接、合法性和有效性的雙重兌現(xiàn)，既突破了傳統(tǒng)黨政二元結(jié)構(gòu)和科層運(yùn)行機(jī)制的冗雜問題，也保持了作為政府的政治權(quán)威和行政效力。以開發(fā)區(qū)為例，開發(fā)區(qū)在建區(qū)時的變革式管理模式，表現(xiàn)為在縱向上作為上級黨委和政府的派出機(jī)構(gòu)，其實(shí)際權(quán)力超越了傳統(tǒng)的層級制政府權(quán)力;橫向上從傳統(tǒng)的黨政分開模式變革為黨工委與管委會合一的高度集權(quán)模式。管委會在橫向上和縱向上的相對集權(quán)，為開發(fā)區(qū)建設(shè)的迅速反應(yīng)提供了組織基礎(chǔ)。分稅制改革后，央地關(guān)系經(jīng)歷了“再集權(quán)”的過程，以統(tǒng)合治理和項(xiàng)目制為代表的地方權(quán)力變遷也體現(xiàn)出了漸趨集權(quán)化的特征：政府權(quán)力縱向跨層級授權(quán)、橫向跨部門整合，政府組織向靈活的機(jī)構(gòu)設(shè)置、嚴(yán)格的績效管理發(fā)展。統(tǒng)合式集權(quán)結(jié)構(gòu)從典型的政府開發(fā)經(jīng)營領(lǐng)域向非典型的其他政府管理領(lǐng)域擴(kuò)散，逐漸塑造了地方政府新的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，其中，某些地方黨政“一把手”的集權(quán)化在近年來表現(xiàn)得尤為顯著。

統(tǒng)合治理模式中，政治機(jī)制、行政機(jī)制及公司化經(jīng)營機(jī)制的聯(lián)結(jié)使地方政府形成了“政治—行政—公司”三位一體的權(quán)力結(jié)構(gòu)[20]，對內(nèi)進(jìn)行資源整合，確保決策效率;對外擴(kuò)大資源汲取，獲取資金保障。三個機(jī)制的統(tǒng)合實(shí)際上一方面體現(xiàn)了地方政府權(quán)力的集中，另一方面體現(xiàn)了地方政府權(quán)力的擴(kuò)張。政企統(tǒng)合治理是在地方政府長期經(jīng)營行為下產(chǎn)生的地方治理變遷，是地方政府在效率優(yōu)先的經(jīng)營思維下的發(fā)展結(jié)果，即對貫穿中央制度傳遞過程的經(jīng)濟(jì)邏輯的執(zhí)行。執(zhí)行的結(jié)果是地方政府的發(fā)展“實(shí)質(zhì)上是高層政府政策目標(biāo)優(yōu)先次序的反映”，變通的結(jié)果是地方政府“選擇性地履行有利于地方財政收益最大化的政府職能”，最終塑造的是“以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長作為政治合法性主要來源的政府模式”[21]97。在這種效率優(yōu)先的思維之下，經(jīng)濟(jì)增長成為地方政府發(fā)展的第一要務(wù)，政企統(tǒng)合治理模式在取得效率優(yōu)勢和集約發(fā)展的巨大成績的同時，也使經(jīng)濟(jì)增長逐漸走向了一種“區(qū)域競次”（race to bottom）的發(fā)展模式，以更加廉價的土地、優(yōu)惠的稅收、完善的配套設(shè)施和低廉的勞動力價格爭取資本的進(jìn)入。這種無止境的“競次”往往會使地方政府的神經(jīng)繃緊在招商引資帶來的經(jīng)濟(jì)增長上，在很多地區(qū)，政府甚至將招商引資的任務(wù)以考核的形式分?jǐn)偟较聦俑鱾€部門，各職能部門的公職人員大多數(shù)時間都奔波于招商引資，公共服務(wù)的本職工作則被忽略了。

四、地方政府效率優(yōu)先戰(zhàn)略的高廉政風(fēng)險

地方政府的經(jīng)營化，是地方政府在國家以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中逐漸強(qiáng)化的行為特征。眾多的地方政府正是通過對土地等公有資產(chǎn)的經(jīng)營，為政府投資建設(shè)提供源源不斷的財力支持，驅(qū)動了GDP的長足增長。而地方政府經(jīng)營化所帶來的治理模式的變遷，同時也深刻地改變了地方政府的治理思維、管理方式和權(quán)力結(jié)構(gòu)，這些改變必然會在某種程度上打破原有的系統(tǒng)平衡。經(jīng)濟(jì)機(jī)制的變革率先產(chǎn)生，則新的平衡需要政治機(jī)制和法制機(jī)制的跟進(jìn)。倘若地方政府只注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，便會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)高速增長下的發(fā)展失衡。高經(jīng)濟(jì)增長和高廉政風(fēng)險這一“雙高現(xiàn)象”便是發(fā)展失衡的一種體現(xiàn)。在地方政府積極尋求經(jīng)濟(jì)增長的過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思維走在了前面，而廉政的嚴(yán)格治理不能與之兼?zhèn)?效率導(dǎo)向的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整率先發(fā)生，而規(guī)避廉政風(fēng)險的制度機(jī)制則停留在原地。在經(jīng)濟(jì)增長的壓力與激勵下，為了順應(yīng)這種變遷，作為政府合法性和正當(dāng)性重要基礎(chǔ)的廉潔維度被擱置于相對次要的位置，腐敗的防控機(jī)制也未能及時跟進(jìn)。一些地方政府的高廉政風(fēng)險正是產(chǎn)生于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的權(quán)力調(diào)整和制度變遷的過程之中，這種調(diào)整和變遷深刻影響了廉政治理的思維、結(jié)構(gòu)和路徑，使其在政府經(jīng)濟(jì)活動的快速變革中難以遏制腐敗向系統(tǒng)性發(fā)展演變，從而形成高廉政風(fēng)險。

(一)治理思維:效率優(yōu)先下的廉政退讓

效率優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略使地方政府逐漸將市場交易中的“成本—收益”理念直接運(yùn)用于政府管理。按照科斯的交易成本和產(chǎn)權(quán)理論，企業(yè)的目的是以盡可能低的交易成本獲取盡可能高的收益，而政府的追求則應(yīng)是降低社會成本以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。在我國公有制經(jīng)濟(jì)的背景下，政府主導(dǎo)土地的變更用途及買賣，在某種程度上，政府也成為產(chǎn)權(quán)的擁有者，具備了企業(yè)的性質(zhì)，即可以通過產(chǎn)權(quán)經(jīng)營獲取利潤。在國家確立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略之后，地方政府圍繞土地的開發(fā)與經(jīng)營活動就是這種企業(yè)性質(zhì)的集中體現(xiàn)，并在長期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)踐中形成了效率優(yōu)先的經(jīng)營邏輯。以“成本—收益”來衡量政府行為，這種標(biāo)準(zhǔn)不僅限于資源開發(fā)領(lǐng)域，也影響著地方政府在各項(xiàng)工作領(lǐng)域中的思維邏輯，并貫穿于面向中央政府、職能部門、轄區(qū)企業(yè)的政府行為中。當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益與廉政建設(shè)出現(xiàn)沖突時，廉政建設(shè)便時常被擱置于相對次要的位置，這是地方政府高廉政風(fēng)險產(chǎn)生的原因之一。

在中央政府可以容忍的極限值內(nèi)，為尋求地方利益的最大化，地方政府總是與中央政府進(jìn)行著博弈。受監(jiān)管成本的影響，中央政府往往只能通過剛性的指標(biāo)體系和結(jié)果的宏觀呈現(xiàn)來約束和評判地方政府，而難以對其具體行為進(jìn)行有效的監(jiān)控，于是形成了類似“政治—行政承包機(jī)制”的政府間委托代理機(jī)制[3]。在“政治—行政承包制”下，中央政府更關(guān)注地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)成果，而較少深究達(dá)成經(jīng)濟(jì)成果所采取的手段及其過程中地方官員行為的合法性。而地方官員也突破了過去單純的執(zhí)行者角色，不再是被動地履行中央交派的任務(wù)，而是在地方利益考量和個人利益索求上有了更大的主動性，在完成經(jīng)濟(jì)增長業(yè)績的過程中為自身謀利甚至為整個部門謀利的行為也就有了很大的“安全空間”。對地方政府的干部管理來說，隨著1984年干部管理體制由過去的各級干部下管兩級改為下管一級，地方各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)獲得了任命其下屬的權(quán)力，挑選得力的下屬貫徹自己的行政意志便成為領(lǐng)導(dǎo)選拔干部的重心，而協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)構(gòu)成了領(lǐng)導(dǎo)行政意志的主要部分。有些地方甚至出現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)要上，廉政要讓”的論調(diào)。一些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，腐敗在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有一定的積極作用，在體制不健全、官僚主義對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成阻礙的時期，腐敗等非正常途徑可以成為突破這些障礙的手段。當(dāng)官員能力與官員腐敗并存、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與廉政建設(shè)沖突時，廉政建設(shè)往往需要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路，廉潔的價值處于相對次要的位置。一些能力突出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)業(yè)績顯著的地方官員，他們的腐敗行為即使被察覺，也因其對地方經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)和“不可或缺”的角色而往往得到縱容。于是就形成了部分地方政府廉政執(zhí)法執(zhí)紀(jì)相對寬松的環(huán)境，為腐敗的滋長提供了機(jī)會。

這種廉政建設(shè)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路的思維，不僅體現(xiàn)在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政理念中，也一度體現(xiàn)在20世紀(jì)90年代紀(jì)檢監(jiān)察工作如何為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的執(zhí)紀(jì)理念中。對改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，堅持的原則是“看出發(fā)點(diǎn)對發(fā)展生產(chǎn)力是否有利，看效果是支持改革推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是阻礙改革破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展”;對案件的查處要“將經(jīng)濟(jì)交往中必要的應(yīng)酬與行賄受賄區(qū)別開來，將企業(yè)為促進(jìn)經(jīng)營購銷業(yè)務(wù)所采取的獎勵措施與賄賂區(qū)別開來，將由于政策法律銜接不夠、因執(zhí)行政策而引發(fā)的有悖于法律規(guī)定的行為與經(jīng)濟(jì)犯罪區(qū)別開來，將不正之風(fēng)與犯罪行為區(qū)別開來”[22]13-14，從中可見紀(jì)檢監(jiān)察為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的宗旨。紀(jì)檢監(jiān)察部門的工作本應(yīng)只服從于國家法律、黨的紀(jì)律，以監(jiān)督黨和國家干部的廉潔守法、懲處腐敗違法違紀(jì)行為為原則，但一旦加上為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的任務(wù)之后，就影響了其執(zhí)法執(zhí)紀(jì)的剛性，對一些輕微腐敗現(xiàn)象的縱容使一些地方官員逐漸“放開手腳”，積少成多、積小為大，進(jìn)而形成普遍性的、嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。

地方政府在效率優(yōu)先的戰(zhàn)略下，不僅像企業(yè)一樣經(jīng)營資產(chǎn)、追求效益，還使政府與企業(yè)的關(guān)系發(fā)生了微妙變化。政府的角色本應(yīng)是公共服務(wù)的提供者、市場秩序的維護(hù)者和懲治違法犯罪的執(zhí)法者，而經(jīng)營思維使一些地方政府傾向于用收益來衡量對企業(yè)服務(wù)的提供、政策的供給和違法的懲罰等，出現(xiàn)了選擇性地為給政府或官員個人帶來更大利益的企業(yè)服務(wù)、以選擇性執(zhí)法方式縱容相關(guān)企業(yè)等現(xiàn)象。例如在城市房地產(chǎn)開發(fā)中，某個房產(chǎn)項(xiàng)目能否獲取較大收益不僅僅取決于建設(shè)質(zhì)量、營銷手段等，更重要的是房產(chǎn)的區(qū)位、周邊配套以及所處環(huán)境。而所處區(qū)位、周邊配套及環(huán)境恰恰是由政府來決定的，因此，游說甚至俘獲政府官員成為房地產(chǎn)商在開發(fā)房產(chǎn)過程中經(jīng)常采取的手段。對于政府來說，抬高地價、獲取高額的土地收益，就能將此收益進(jìn)一步應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，獲得GDP的高速增長;而在此過程中的土地征收、土地出讓、土地行政審批、項(xiàng)目投資等各個環(huán)節(jié)，都有官員個人謀利的空間和機(jī)會，政府與企業(yè)間的經(jīng)濟(jì)交易就很容易達(dá)成。房地產(chǎn)行業(yè)已成為腐敗的高發(fā)之地，近年來查獲的官員腐敗案件大多與房地產(chǎn)開發(fā)有關(guān)?？梢姷胤秸慕?jīng)濟(jì)交易思維主導(dǎo)著政府行為，并影響官員個人行為，從而引致了政治系統(tǒng)的高廉政風(fēng)險。

(二)治理結(jié)構(gòu):權(quán)力集中下的約束失效

在地方政府的經(jīng)營化運(yùn)作中，理性而有效的決策至關(guān)重要，這與決策者的權(quán)威是分不開的。正如西蒙所言，“權(quán)威的一個極端重要的職能就是獲得高度理性和效力的決策”[23]163，成功的企業(yè)基本上都是采取精英集權(quán)決策模式，正是因?yàn)椤熬⒓瘷?quán)化管理在保證決策高度理性和效力兩個維度上使企業(yè)的效率達(dá)到最大化”[24]129。因此，改革至今，地方政府的權(quán)力體系并未像改革初期所預(yù)期的那樣走向分權(quán)，相反卻在很大程度上走向了“再集權(quán)”。作為政府經(jīng)營化的典型，政企統(tǒng)合治理模式更是將政治、行政、公司三種機(jī)制統(tǒng)合，對內(nèi)權(quán)力集中，對外權(quán)力擴(kuò)張。地方政府的經(jīng)營化運(yùn)作和統(tǒng)合治理普遍造成了權(quán)力向地方“一把手”集中，這些地方“一把手”不僅是地方黨委、政府的負(fù)責(zé)人，同時也是城市建設(shè)的總規(guī)劃師，擁有地方發(fā)展和城市建設(shè)的極大決策權(quán)力。那些因腐敗而落馬的市委書記、縣委書記，往往在過去的幾年里曾大搞城市建設(shè)，獲得了不錯的經(jīng)濟(jì)增長業(yè)績。正是因?yàn)橹饾u集中而膨脹的權(quán)力在現(xiàn)有的權(quán)力約束機(jī)制下無法得到有效的監(jiān)督，一旦權(quán)力的非規(guī)范化運(yùn)用成為普遍現(xiàn)象時，高廉政風(fēng)險即因此而產(chǎn)生。

在統(tǒng)合治理模式下，權(quán)力在橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)上向一把手集中，縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)上向上級政府集中。但在監(jiān)督機(jī)制上，往往權(quán)力的擁有者本身就是監(jiān)督者，既掌握著巨大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，又擔(dān)負(fù)著監(jiān)督責(zé)任，如同在比賽中既是運(yùn)動員又是裁判員一樣，監(jiān)督的可信度自然也就下降了。就政府的預(yù)算監(jiān)督來說，預(yù)算監(jiān)督的法定主體是人大，但對預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、程序和方法的規(guī)定仍然過于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)[25]。不僅如此，由于預(yù)算內(nèi)收入受法律法規(guī)嚴(yán)格管控且無法滿足地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需求，大規(guī)模的工程建設(shè)、區(qū)域開發(fā)所依賴的政府投資大多數(shù)來源于政府的預(yù)算外收入。預(yù)算外收入雖然也受中央管制，但由于資金的分配和使用跨越各級政府各個部門，難以進(jìn)行有效的約束和控制。地方政府經(jīng)濟(jì)增長的投資驅(qū)動使地方政府有汲取預(yù)算外收入的強(qiáng)烈動力，雖然這些收入也為填補(bǔ)預(yù)算不足、開展大規(guī)模建設(shè)項(xiàng)目提供了必要支持，但缺乏規(guī)范的征收、管理、監(jiān)督機(jī)制，很容易造成腐敗問題，這也是工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗高發(fā)的原因。在地方政府發(fā)展思維普遍轉(zhuǎn)向發(fā)展性地方主義、權(quán)力結(jié)構(gòu)普遍走向統(tǒng)合式集權(quán)的形勢下，高廉政風(fēng)險與統(tǒng)合式集權(quán)結(jié)構(gòu)下權(quán)力約束機(jī)制的失效密切相關(guān)。

(三)治理路徑:懲治導(dǎo)向下的防控缺失

地方政府經(jīng)營化的發(fā)展模式容易使地方官員在進(jìn)行土地經(jīng)營和投資建設(shè)的過程中產(chǎn)生腐敗，而目前對應(yīng)的廉政治理路徑仍然以懲治為主，缺乏從根本上遏制腐敗再生的防控機(jī)制。如上文所述，中國地方政府的獨(dú)特之處在于掌握土地，對土地的經(jīng)營和投資已成為地方政府重要的經(jīng)濟(jì)行為。土地公有制為地方政府提供了一個利用土地經(jīng)營所得推動城市建設(shè)的路徑，正如托尼·塞奇所指出的，公共工程、審批和采購是任何體制下都容易產(chǎn)生腐敗的三個領(lǐng)域，而公共工程在所有國家都為地方官員的腐敗行為提供了機(jī)會[26]。在中國，不僅僅是公共工程，大量的開發(fā)建設(shè)都靠地方政府來完成，地方政府成為城市建設(shè)的經(jīng)濟(jì)主體，自然與市場主體存在緊密聯(lián)系。改革開放以來，總體上中國的資本是稀缺的，而各地政府的土地供給是充裕的，“用腳投票”的資本給地方政府帶來很大壓力，于是各地為了更好地招商引資展開了非常激烈的競爭，采取各種措施親商、愛商、護(hù)商，為了獲取更多資本而與企業(yè)家建立密切聯(lián)系，這種現(xiàn)象完全與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的原則相悖。項(xiàng)目投資如火如荼地展開，廉政風(fēng)險也隨之升高，因?yàn)槠渲械母鞣N管理費(fèi)、打通關(guān)系費(fèi)、拆遷費(fèi)等都要截留項(xiàng)目資金。當(dāng)?shù)胤焦賳T不斷受到來自市場主體中行賄者的合謀誘惑而產(chǎn)生腐敗行為時，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通常出于策略偏好嚴(yán)懲腐敗分子，而對腐敗事件中的行賄者以及負(fù)有廉政責(zé)任的上級領(lǐng)導(dǎo)則缺少問責(zé)及防控措施。對行賄者的縱容會導(dǎo)致市場中存在大量的行賄者試圖侵害公職人員的廉潔性，使廉政建設(shè)過多地依賴于公職人員的道德自律。對廉政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的忽視，使上級領(lǐng)導(dǎo)在晉升機(jī)制下將更多精力投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域而忽視了監(jiān)督組織成員廉政狀態(tài)的責(zé)任。因此，在現(xiàn)有的廉政建設(shè)路徑中，關(guān)注對腐敗行為的懲治而缺乏對腐敗犯罪各類責(zé)任主體的責(zé)任追究，成為當(dāng)下地方政府高廉政風(fēng)險難以遏制的因素之一。

除此之外，按照傳統(tǒng)思維，加強(qiáng)監(jiān)督被認(rèn)為是防控腐敗發(fā)生的有效機(jī)制，而權(quán)力的制約就被忽視了?！拔覈鴤鹘y(tǒng)控權(quán)制度一直沿襲強(qiáng)監(jiān)督—弱制約的模式，重視上級對下級、中央對地方的權(quán)力監(jiān)控而忽視橫向及上下級權(quán)力主體之間的權(quán)力制約。具體表現(xiàn)為橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)上權(quán)力向一把手集中，縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)上權(quán)力向上級政府集中。這種強(qiáng)監(jiān)督—弱制約的控權(quán)模式使制約制度的功能被削弱，同時監(jiān)督制度的固有缺陷被放大。”[27]49監(jiān)督機(jī)制依靠監(jiān)督者的完全履職，而多元復(fù)雜的目標(biāo)或外界的壓力都容易使監(jiān)督者受到影響而導(dǎo)致不完全履職。因?yàn)槿鄙僦萍s機(jī)制的配合，當(dāng)監(jiān)督者與被監(jiān)督者達(dá)成合謀，或是在監(jiān)督者同時也是經(jīng)濟(jì)權(quán)力擁有者的現(xiàn)狀下，腐敗的預(yù)防機(jī)制也就失效了，高廉政風(fēng)險隨之產(chǎn)生。

改革開放以來，中央政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和效率優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略深刻影響了地方政府的執(zhí)政行為，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的下移和配套權(quán)力的部分上收給地方帶來很大的發(fā)展壓力。土地公有制為地方政府提供了通過土地經(jīng)營實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的途徑，追求土地經(jīng)營效率又造成了政府的公司化運(yùn)作和權(quán)力結(jié)構(gòu)走向集權(quán)的地方治理變遷。而這個過程中，地方政府廉政治理思維中廉潔價值對效率價值的退讓，廉政治理結(jié)構(gòu)上權(quán)力約束機(jī)制的失效，以及廉政治理路徑上對單向懲治的依賴和防控機(jī)制的缺失，使一些地方政府逐漸形成了高廉政風(fēng)險的政治生態(tài)。自2008年以后，中央政府便意識到了唯GDP的發(fā)展模式帶來的問題，提出了轉(zhuǎn)變發(fā)展模式、更加注重社會公平等一系列改革措施。如今，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新常態(tài)時期，不再單純以GDP增速論英雄，同時也意識到腐敗蔓延的嚴(yán)重問題，開始著力推動反腐敗進(jìn)程。特別是中共十八大以來，在習(xí)近平總書記的帶領(lǐng)下，反腐工作一直呈現(xiàn)出高壓態(tài)勢，在反腐機(jī)制上遵循“懲防并舉，標(biāo)本兼治”的設(shè)計原則，在廉政治理上明確權(quán)力制約與監(jiān)督的治理路徑。從“八項(xiàng)規(guī)定”到“老虎”“蒼蠅”一起打，民眾已經(jīng)切實(shí)感受到黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的成效。在改革與發(fā)展的新時期，經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)需要政治的新常態(tài)與之呼應(yīng)，而在任何情況下政治的改革都不能顧此失彼。在現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是國家建設(shè)的重心，效率性和科學(xué)性的要求使經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的管理權(quán)力向精英集中有其必然性，而高廉政風(fēng)險的治理與防控同樣刻不容緩。兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與廉政建設(shè)，是現(xiàn)階段應(yīng)采取的正確態(tài)度。在此情形下的反腐敗策略，需要系統(tǒng)的治理思維、科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)和合理的治理路徑。生產(chǎn)與分配領(lǐng)域的分類管理理念，制約與監(jiān)督并重的控權(quán)理念等，都值得進(jìn)一步研究、實(shí)踐和檢驗(yàn)。

[1]陳國權(quán)、陳曉偉、孫韶陽：《選擇性執(zhí)法、非法治化競爭與系統(tǒng)性腐敗》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2015年第6期，第 164-176頁。[Chen Guoqu a n，Chen X ia owei&Sun Sh a oy a ng，″Selective Enforcement，Illeg a l Competition，a nd System a tic Corruption，″Journal of Zhejiang University（Humanities and Social Sciences），No.6（2015），pp.164-176.]

[2]鄭永年：《中國的“行為聯(lián)邦制”》，北京：東方出版社，2013年。[Zheng Yongn ia n，De Facto Federalism in China，Beji ing：The Orien ta l Press，2013.]

[3]何顯明：《市場化進(jìn)程中的地方政府角色及其行為邏輯——基于地方政府自主性的視角》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2007年第 6期，第 25-35頁。[He X ia nming，″The Role of Loc a l Government a nd Its Action Logic in the Process of M a rketi za tion：A Perspective on the Discretion of Loc a l Government’s Action，″Journal of Zhejiang University（Humanities and Social Sciences），No.6（2007），pp.25-35.]

[4]周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期，第36-50頁。[Zhou L’ia n，″Governing Chin a’s Loc a l Offic ia ls：An An a lysis of Promotion Tourn a ment Model，″Economic Research Journal，No.7（2007），pp.36-50.]

[5]張五常：《中國的經(jīng)濟(jì)制度》，北京：中信出版社，2009年。[Zh a ng Wuch a ng，The Economic System of China，Beji ing：Chin aCITIC Press，2009.]

[6]中國經(jīng)濟(jì)增長與宏觀穩(wěn)定課題組：《資本化擴(kuò)張與趕超型經(jīng)濟(jì)的技術(shù)進(jìn)步》，《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第 5期，第4-20頁。[Rese a rch Group on Chin a’s Economic Growth a nd M a croeconomic S ta bility，″C a pi ta li za tion Exp a nsiona nd Technologic a l Progress of C a tch-up Economy，″Economic Research Journal，No.5（2010），pp.4-20.]

[7]蕭鳴政、宮經(jīng)理：《當(dāng)前中國地方政府競爭行為分析》，《中國行政管理》2011年第2期，第76-80頁。[X ia o Mingzheng&Gong Jingli，″An a lysis of Competition Beh a viors of Contempo ra ry Chinese Loc a l Governments，″Chinese Public Administration，No.2（2011），pp.76-80.]

[8][英]亞當(dāng)·斯密：《國民財富的性質(zhì)和原因的研究（下卷）》，郭大力、王亞南譯，北京：商務(wù)印書館，1974年。[A.Smith，An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations（Ⅱ），t ra ns.by Guo D a li& W a ng Y a’n a n，Beji ing：The Commerc ia l Press，1974.]

[9]王小利：《我國政府公共支出對GDP長期增長效應(yīng)的動態(tài)分析——基于VAR模型的實(shí)證研究》，《統(tǒng)計研究》2005年第 5期，第 26-31頁。[W a ng X ia oli，″Dyn a mic An a lysis of Public Expenditure on Long-term Effects on GDP Growth，″Statistical Research，No.5（2005），pp.26-31.]

[10]歐陽日輝：《“軟化”制度環(huán)境中地方政府行為的影響分析》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2008年第 2期，第 25-29頁。[Ouy a ng Rihui，″An a lysis of the Lo ca l Government Beh a vior in′Soften′institution a l environment，″Economic Perspectives，No.2（2008），pp.25-29.]

[11]劉永佶：《公有制經(jīng)濟(jì)新論：主體、性質(zhì)、目的、原則、機(jī)制》，《中國特色社會主義研究》2004年第 3期，第31-36頁。[Liu Yong j i，″On the Public Ownership Economy：Sub j ect，N a ture，Purpose，Principles，Mech a nisms，″Studies on Socialism with Chinese Characteristics，No.3（2004），pp.31-36.]

[12]陳國權(quán)、毛益民：《第三區(qū)域政企統(tǒng)合治理與集權(quán)化現(xiàn)象研究》，《政治學(xué)研究》2015第 2期，第45-54頁。[Chen Guoqu a n&M a o Yimin，″The Comprehensive M a n a gement of Government a nd Enterprises in the Third Are aa nd An a lysis of Cent ra liz a tion Phenomenon，″Cass Journal of Political Science，No.2（2015），pp.45-54.]

[13]楊帥、溫鐵軍：《經(jīng)濟(jì)波動、財稅體制變遷與土地資源資本化——對中國改革開放以來“三次圈地”相關(guān)問題的實(shí)證分析》，《管理世界》2010年第 4期，第 32-41頁。[Y a ng Shu a i&Wen Tiej un，″The Economic Fluctu a tions，the Ch a nge in T a x a tion Institution，a nd the C a pi ta liz a tion of L a nd Resources：A C a se Study on the Problems with the Three Times of Enclosing L a nd since Chin a’s Reform，″Management World，No.4（2010），pp.32-41.]

[14]曹正漢：《中國地方政府的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型：從經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)向經(jīng)營轄區(qū)——對蕭山地方政府的個案研究》，《佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012年第 1期，第 1-10頁。[C a o Zhengh a n，″St ra tegic T ra nsform a tion of Chin a’s Lo ca l Governments：From Running Enterprise to Running Territory，″Journal of Foshan University（Social Science Edition），No.1（2012），pp.1-10.]

[15]周魯耀：《“統(tǒng)合治理”：地方政府經(jīng)營行為的一種理論解釋》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2015年第6期，第 177-188頁。[Zhou Luy a o，″Integ ra ted Govern a nce：A Theoretic a l Exp la n a tion on the Ope ra ting Beh a vior of Loc a l Governments in Chin a，″Journal ofZhejiang University（Humanities andSocial Sciences），No.6（2015），pp.177-188.]

[16]方紅生、張軍：《攫取之手、援助之手與中國稅收超GDP增長》，《經(jīng)濟(jì)研究》2013年第3期，第 108-121頁。[F a ng Hongsheng&Zh a ng Jun，″G ra bbingHa nd，HelpingHa nd a nd T a x-exceeding-GDP Growth，″Economic Research Journal，No.3（2013），pp.108-121.]

[17]折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期，第126-148頁。[Zhe X ia oye&Chen Yingying，″The Mech a nisma nd Govern a nce Logic of the Hie ra rchi ca l Ope ra tion of the Pr oj ect System：A Sociologic a l C a se Study of Pro j ects Entering the Vil la ge，″Social Sciences in China，No.4（2011），pp.126-148.]

[18]渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期，第113-130頁。[Qu Jingdong，″Pr oj ect System：A New System of S ta te Govern a nce，″Social Sciences in China，No.5（2012），pp.113-130.]

[19]陳家建、張瓊文、胡俞：《項(xiàng)目制與政府間權(quán)責(zé)關(guān)系演變：機(jī)制及其影響》，《社會》2015年第5期，第1-24頁。[Chen J ia j ia n，Zh a ng Qiongwen&Hu Yu，″Pr oj ect Systema nd Its Imp a ct on Re la tionship between Different Levels of Government，″Chinese Journal of Sociology，No.5（2015），pp.1-24.]

[20]折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會科學(xué)》2014年第 1期，第 121-139頁。[Zhe X ia oye，″New Ch a nges in the Govern a nce Model of County-level Governments，″Social Sciences in China，No.1（2014），pp.121-139.]

[21]郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期，第 95-122頁。[Yu J ia nxing&G a o X ia ng，″Beh a vio ra l Logica nd Institution a l B a sis of Loc a l Developmen ta l S ta tes，″Social Sciences in China，No.5（2012），pp.95-122.]

[22]杜寶國、陳財旺：《適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展 正確履行檢察職能》，《中外法學(xué)》1993年第3期，第8-14頁。[Du B a oguo&Chen C a iw a ng，″Ad a pted to the Development of M a rket Economy，Correctly Perform Prosecutor ia l Functions，″Peking University Law Journal，No.3（1993），pp.8-14.]

[23][美]赫伯特·西蒙：《管理行為》，詹正茂譯，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2004年。[H.A.Simon，Administrative Behavior，t ra ns.by Zh a n Zhengm a o，Beji ing：Chin aM a chine Press，2004.]

[24]陳國權(quán)、于洋：《公共品的生產(chǎn)和分配：兩種不同的行政邏輯》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2014年第4期，第 126-133頁。[Chen Guoqu a n&Yu Y a ng，″The Productiona nd Distribution of Public Goods：Two Different Administ ra tive Logics，″Journal of Zhejiang University（Humanities and Social Sciences），No.4（2014），pp.126-133.]

[25]盧大鵬：《走出政府機(jī)構(gòu)改革困局——地方政府與中央政府的博弈分析與啟示》，《中國行政管理》2008年第7期，第 27-30頁。[Lu D a peng，″The Predic a ment of Government Institution a l Reform：A G a me Theoreti ca l An a lysis of the Re la tionship between Cent ra l Governmenta nd Lo ca l Government，″Chinese Public Administration，No.7（2008），pp.27-30.]

[26]托尼·塞奇：《地方政府和腐?。簬讉€實(shí)際問題》，楊雪冬、賴海榕譯，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2001年第5期，第62-64頁。[T.S a ich，″Lo ca l Governmenta nd Corruption：Some Re a l Problems，″t ra ns.by Y a ng Xuedong &L a i Ha irong，Comparative Economic and Social Systems，No.5（2001），pp.62-64.]

[27]陳國權(quán)、周魯耀：《制約與監(jiān)督：兩種不同的權(quán)力邏輯》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2013年第6期，第43-51頁。[Chen Guoqu a n&Zhou Luy a o，″Restriction a nd Supervision：Two Different Logics of Power，″Journal of Zhejiang University（Humanities and Social Sciences），No.6（2013），pp.43-51.]

Local Governments’Operating Mechanism and High Integrity Risk under the Strategy of″Efficiency Priority″

Chen Guoqu a n1Sun Sh a oy a ng2
（School of Public Affairs，Zhejiang University，Hangzhou310058，China）

Since the reforma nd opening up policy in 1970s，Chin ah a s been keeping development a s its centr a l t a sk.With the str a tegy of″Efficiency Priority，″loc a l governments h a ve shown gre a t a chievements in governing c a pa bility a s well a s economic development.At the sa me time，a n incre a singly prominent problem is the imba l a nce between r a pid economic growth a nd serious politic a l corruption.As two sides ofacoin，high integrity riska nd system a tic corruption indic a te institution a l incentives.This a rticle a ims to reve a l the ba sis in economic fund a ment a ls a nd govern a nce between high governing c a pa bilitya nd high integrity risk in the loc a l governments so a s to provide references for the interpret a tion of the″corruption-development pa r a dox″a nd the govern a nce ofacle a n government.

Loc a l governments’economic growth models were formed under the centr a l-loc a l rel a tions which were rel a tively centr a lized in politics a nd decentr a lized in economy.Loc a l governments’competition，which is ba sed on the Promotion Tourn a ment Model，h a s m a de government investment a n import a nt w a y to a chieve economic growth.Public ownership provides loc a l governments with ch a nnels of utilizing la nd business to obt a in investment funding，a nd l a nd business le a ds loc a l governments to turn into″Integr a ted Govern a nce.″In the″integr a ted govern a nce″mode，the connection of the politic a l mech a nisma nda dministr a tive mech a nism with the oper a tion mech a nism of compa ny a chievesefficiency，a nd ch a nges loc a l governments’govern a nce thinking，ruling methods a nd power structures.In the process of seeking economic growth，economic thinking goes to the forefront.So loc a l governments’oper a tion mech a nism is the ba sis of the″corruption-development pa r a dox.″The oper a tion mech a nism of government h a s a profound imp a ct on the corruption control mech a nism.The efficiency priority thinking t a kes precedence over controlling corruption thought.The concentr a tion of power structure le a ds to the power restricting f

a ilure，punishment-b a sed govern a nce results in the l a ck of prevention，a nd these le a d to the high integrity risk of the loc a l governments.

In the new period of development，economic development is insep a r a ble from the pursuit of efficiency，a nd the prevention of high integrity risk isa lso of gre a t urgency.Attention to both economic development a nd cle a n government construction is the right a ttitude a t this st a ge.Anti-corruption policies in this situ a tion need system a tic govern a nce thinking，scientific govern a nce structurea nd r a tion a l govern a nce p a th.Cl a ssific a tion m a n a gement in productiona nd distributiona re a s，power controlling with restrictiona nd supervision combined，a re worthy of further studies.

efficiency priority;loc a lgovernment;integr a ted govern a nce;high integrity risk;corruption

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2016.03.243

2016-03-24 [本刊網(wǎng)址·在線雜志]http：//www.j ourn a ls. zj u.edu.cn/soc

[在線優(yōu)先出版日期]2016-08-08 [網(wǎng)絡(luò)連續(xù)型出版物號]CN33-6000/C

國家社科基金重大項(xiàng)目（14ZDA016）

1.陳國權(quán)（http：//orcid.org/0000-0003-3378-2953），男，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事當(dāng)代中國政府與政治、權(quán)力制約與監(jiān)督等研究;2.孫韶陽（http：//orcid.org/0000-0001-6188-5568）（通信作者），女，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要從事權(quán)力制約與監(jiān)督研究。