國(guó)有資本的財(cái)務(wù)監(jiān)督與制約機(jī)制設(shè)計(jì)

【摘要】本文分析了傳統(tǒng)企業(yè)制度下我國(guó)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督與制約的方法及其缺陷，然后從外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)方面提出了現(xiàn)代公司制下國(guó)有資本監(jiān)督與制約機(jī)制的構(gòu)成。

【關(guān)鍵詞】國(guó)有資本財(cái)務(wù)監(jiān)督制約機(jī)制

在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，企業(yè)與政府的關(guān)系集中體現(xiàn)在政企是否分開(kāi)以及如何分開(kāi)，其核心是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)能否分離及如何分離，如果所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分離，政府作為所有者直接經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制將無(wú)法建立；如果所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，又如何保障國(guó)家所有者權(quán)益，防止經(jīng)營(yíng)者瀆職或?yàn)E用權(quán)力。

一、財(cái)務(wù)監(jiān)督與制約的必要性

國(guó)有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離產(chǎn)生了企業(yè)的所有者和經(jīng)營(yíng)者之間的委托—代理問(wèn)題。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家的委托-代理理論認(rèn)為:企業(yè)的所有者把企業(yè)看成是投資的工具，希望經(jīng)理全心全意地為所有者服務(wù)，最大限度地實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值或股東財(cái)富最大化；而作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，則將經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)視為一種職業(yè)、一種謀生手段，他們更多的是追求較高的報(bào)酬及精神上的自我實(shí)現(xiàn)。雖然在滿(mǎn)足自我目標(biāo)的同時(shí)，經(jīng)理會(huì)在一定程度上實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化，但更多的情況下，企業(yè)所有者與經(jīng)營(yíng)者兩者的目標(biāo)并不能完全保持一致。由于經(jīng)理人員管理企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)企業(yè)十分了解，擁有充足的信息，當(dāng)兩者產(chǎn)生利益沖突時(shí)，經(jīng)理更容易隱瞞事實(shí)真相，欺騙所有者，以侵害所有者利益為代價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。因此，作為企業(yè)的所有者，必須加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督與約束。

二、傳統(tǒng)方法及其缺陷

在傳統(tǒng)企業(yè)制度下，企業(yè)并無(wú)資本金這一概念，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的重大事項(xiàng)，都要由政府主持決策，國(guó)家對(duì)企業(yè)債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。由于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分，為使企業(yè)有市場(chǎng)活力，政府開(kāi)始下放經(jīng)營(yíng)權(quán)，而所有權(quán)隨之也同時(shí)下放，為企業(yè)內(nèi)部人控制問(wèn)題提供了條件；一旦企業(yè)失控，政府又回收權(quán)力，經(jīng)營(yíng)權(quán)又跟著所有權(quán)同時(shí)回收，將企業(yè)管死，形成“一放就亂，一收就死”的局面。在向企業(yè)放權(quán)的同時(shí)，我國(guó)為防止企業(yè)失控，改善和加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督制約，進(jìn)行了大量探索，采用了以下一些辦法，收到了一定成效，但還存在諸多缺陷，未達(dá)到有效的監(jiān)督與制約的目標(biāo)。

1.企業(yè)黨組織的保證與監(jiān)督。企業(yè)黨組織對(duì)企業(yè)本應(yīng)起到領(lǐng)導(dǎo)作用，或起到保證與監(jiān)督作用，但是由于企業(yè)黨組織負(fù)責(zé)人與經(jīng)理考慮問(wèn)題的角度和利益關(guān)系往往一致，因此，企業(yè)黨組織的監(jiān)督制約作用難以發(fā)揮。

2.職代會(huì)的民主監(jiān)督。職代會(huì)在企業(yè)作為全體職工的代表，應(yīng)對(duì)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層發(fā)揮民主監(jiān)督作用，但由于職工在企業(yè)中的特殊地位，企業(yè)的職工對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策等核心業(yè)務(wù)往往不能深入?yún)⑴c，以致民主監(jiān)督作用難以發(fā)揮。

3.對(duì)企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)決策和投資項(xiàng)目的審批制度。國(guó)家可加強(qiáng)對(duì)企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)決策和投資項(xiàng)目的審批，但由于嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，國(guó)家難以了解企業(yè)的具體情況，企業(yè)蒙混過(guò)關(guān)并非難事。

4.財(cái)稅大檢查制度。財(cái)稅大檢查是對(duì)企業(yè)執(zhí)行國(guó)家財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)和制度的一種全面檢查制度，但對(duì)查出的違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的企業(yè)，往往“以罰代法”，對(duì)企業(yè)進(jìn)行一定的罰款處理而結(jié)案。

5.企業(yè)主管部門(mén)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管。由于企業(yè)的主管部門(mén)和企業(yè)之間的關(guān)系太過(guò)密切，因此企業(yè)的主管部門(mén)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督往往流于形式，起不到實(shí)際的監(jiān)督作用。

6.審計(jì)監(jiān)察部門(mén)和黨的紀(jì)檢部門(mén)的監(jiān)督由于企業(yè)內(nèi)部人控制嚴(yán)密和信息渠道不暢由審計(jì)監(jiān)察部門(mén)和黨的紀(jì)檢部門(mén)進(jìn)行的監(jiān)督往往落不到實(shí)處，監(jiān)督同樣流于形式。

三、現(xiàn)代公司制下國(guó)有資本監(jiān)督與制約機(jī)制設(shè)計(jì)

現(xiàn)階段，我國(guó)已初步建立起符合國(guó)家所有、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、分工監(jiān)管原則的國(guó)有資本管理監(jiān)督和營(yíng)運(yùn)體系，即政府監(jiān)管—資本機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)—國(guó)有控股、參股企業(yè)經(jīng)營(yíng)。國(guó)有資本監(jiān)督與制約機(jī)制，包括兩個(gè)層面，一是外部監(jiān)督與制約機(jī)制；二是內(nèi)部監(jiān)督與制約機(jī)制。

（一）外部監(jiān)督與制約機(jī)制

國(guó)有資本的外部監(jiān)督與制約機(jī)制，就是國(guó)有資本出資者通過(guò)市場(chǎng)體系或政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督與制約，以確保出資人的利益?？疾靽?guó)有資本的外部作用力，我認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面。

1.產(chǎn)品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)評(píng)判是監(jiān)督與制約經(jīng)理的主要依據(jù)。只有好的產(chǎn)品或服務(wù)，才能被顧客接受，才能有較高的價(jià)格和市場(chǎng)占有率;同樣，由于產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致資源在全社會(huì)范圍內(nèi)的流動(dòng)，形成在不同企業(yè)、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)乃至全社會(huì)范圍的平均成本水平和利潤(rùn)水平。各個(gè)企業(yè)的出資者只需把這個(gè)企業(yè)的贏利水平與這個(gè)企業(yè)所在行業(yè)的平均利潤(rùn)水平相比照，就可以判斷經(jīng)營(yíng)者是否稱(chēng)職。

2.金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)大多數(shù)國(guó)有企業(yè)的資金依賴(lài)于銀行，使得銀行對(duì)企業(yè)的控制作用加強(qiáng)，如果企業(yè)不能按期償還銀行的債務(wù)，作為債權(quán)人的銀行就可以強(qiáng)迫他們放棄對(duì)企業(yè)的控制權(quán)，如我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行的“債轉(zhuǎn)股”就是很典型的做法。因此，對(duì)國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，債務(wù)約束可能比其他約束更為有效。

3.資本市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。資本市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，在這里指的是股票市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，其實(shí)質(zhì)是對(duì)公司控制權(quán)的爭(zhēng)奪。股東借助股票市場(chǎng)信息，將本公司和同類(lèi)公司進(jìn)行比較，對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，如果一個(gè)公司業(yè)績(jī)不佳，其股東可能選擇“用腳投票”，使公司股價(jià)下跌；而且，如果一個(gè)公司股價(jià)跌破其正常值，就很容易被其他公司兼并購(gòu)買(mǎi)。因此，為避免被解雇的危險(xiǎn)，在職經(jīng)理必須為保住職位而努力工作。

4.經(jīng)理市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。經(jīng)理市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，使經(jīng)理人員得以在不同企業(yè)或同一企業(yè)的不同崗位上自由流動(dòng)，并且由市場(chǎng)決定經(jīng)理人員的價(jià)格—薪酬水平。經(jīng)理的任命不是由行政委派而是由他們的能力和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)來(lái)決定。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的選擇淘汰機(jī)制，迫使經(jīng)理努力工作，追求對(duì)出資人有利的經(jīng)營(yíng)和管理，以提高企業(yè)獲利水平和價(jià)值。

5.政府宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理等部門(mén)的監(jiān)督，包括人大、政府、監(jiān)察、審計(jì)和司法部門(mén)，也包括新聞?shì)浾摗⑸鐣?huì)團(tuán)體、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和公民對(duì)企業(yè)的監(jiān)督與制約。這是促使企業(yè)遵守國(guó)家財(cái)經(jīng)法律法規(guī)、合法經(jīng)營(yíng)、關(guān)注環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的重要保障，一也是提高國(guó)有資本質(zhì)量的重要保障。

6.稽查特派員制度?；樘嘏蓡T制度是國(guó)務(wù)院對(duì)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的重點(diǎn)大型國(guó)有企業(yè)采取的一項(xiàng)監(jiān)督管理制度。根據(jù)《國(guó)務(wù)院稽查特派員條例》的規(guī)定，稽查特派員不參與、不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其主要職責(zé)是對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督，通過(guò)財(cái)務(wù)監(jiān)督和檢查國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)成果，對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)行黨的方針政策、國(guó)家法律法規(guī)的情況和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)作出考核，國(guó)務(wù)院根據(jù)稽查結(jié)論，通過(guò)人事部對(duì)企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行獎(jiǎng)懲任免。企業(yè)依法享有法律、法規(guī)所賦予的充分的自主權(quán)?；樘嘏蓡T制度是在保證企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)前提下政府對(duì)企業(yè)所實(shí)施的外部監(jiān)督，進(jìn)一步促進(jìn)了政企分開(kāi)，強(qiáng)化了監(jiān)督的公正性和嚴(yán)肅性，為國(guó)有企業(yè)股份制改造中對(duì)經(jīng)營(yíng)者的選拔和實(shí)施激勵(lì)與約束提供了依據(jù)，這項(xiàng)制度已于1998年正式執(zhí)行。

（二）內(nèi)部監(jiān)督與制約機(jī)制

國(guó)有資本的內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制是指國(guó)有資本出資者為保障投資收益，通過(guò)股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及財(cái)務(wù)總監(jiān)委派、會(huì)計(jì)委派等對(duì)經(jīng)營(yíng)者行為進(jìn)行監(jiān)督與制約的一種機(jī)制。這種機(jī)制表現(xiàn)為來(lái)自企業(yè)的內(nèi)部作用力。我認(rèn)為國(guó)有資本內(nèi)部作用力主要來(lái)自以下幾個(gè)方面。

1.股東大會(huì)。按照《公司法》規(guī)定，在公司的正常經(jīng)營(yíng)狀況下，股東是公司的最終所有者，對(duì)公司資產(chǎn)擁有最終控制權(quán)和剩余索取權(quán)，即股權(quán)。股東大會(huì)是公司的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，股東通過(guò)股東大會(huì)行使自己的權(quán)力，維護(hù)自己的法定權(quán)益。股東大會(huì)擁有批準(zhǔn)和監(jiān)督的權(quán)力，并行使相應(yīng)的職能。但由于股東大會(huì)行使權(quán)力的成本很高，因此，股東對(duì)經(jīng)理的有效監(jiān)督是通過(guò)股東大會(huì)與董事會(huì)之間的信任托管關(guān)系，委托董事會(huì)這一內(nèi)部治理機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

2.董事會(huì)。董事會(huì)是由股東選舉產(chǎn)生的，并作為股東的代表行使對(duì)經(jīng)理的監(jiān)督和控制，并批準(zhǔn)有關(guān)企業(yè)的重大決策，是公司法人治理結(jié)構(gòu)的核心。由于董事會(huì)通常由執(zhí)行董事(一般為經(jīng)理)和非執(zhí)行董事(一般為外部董事)組成的，執(zhí)行董事不可能自己監(jiān)督好自己，非執(zhí)行董事特別是其中的獨(dú)立董事就成了董事會(huì)內(nèi)部分工藍(lán)督機(jī)制的重要一環(huán)。所謂獨(dú)立董事，是指公司制企業(yè)中獨(dú)立于公司股東且不在公司內(nèi)任職的董事。其特點(diǎn)是：其一，獨(dú)立董事不擁有企業(yè)股份，不代表特定群體的利益，較少受內(nèi)部董事的影響，公正性強(qiáng)，可以確保董事會(huì)集體決策，防止合謀行為，保護(hù)中小股東的利益：其二，獨(dú)立董事不在企業(yè)任職，能夠?qū)?jīng)理層進(jìn)行更有效的制衡并客觀(guān)評(píng)價(jià)經(jīng)理層的業(yè)績(jī)；其三，獨(dú)立董事大多為財(cái)務(wù)、市場(chǎng)、法律方面的專(zhuān)家，有決策所需要的各種知識(shí)，可以解決董事會(huì)決策的妥當(dāng)性問(wèn)題。

3.監(jiān)事會(huì)。我國(guó)的監(jiān)事會(huì)在公司黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，其成員主要是公司的雇員，是無(wú)法監(jiān)督經(jīng)理的，而且，監(jiān)事會(huì)成員多是一種榮譽(yù)安排，缺少監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，監(jiān)督形式采取的是議事方式，因此，監(jiān)事會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督制約作用很小。

4.會(huì)計(jì)委派制。會(huì)計(jì)委派制是由上級(jí)主管部門(mén)或投資者向所屬單位或投資企業(yè)派出會(huì)計(jì)人員，通過(guò)對(duì)企業(yè)具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及其結(jié)果進(jìn)行核算和監(jiān)督，來(lái)防止會(huì)計(jì)信啟、失真和國(guó)有資本流失的一種監(jiān)督方式。實(shí)施會(huì)計(jì)委派制，有四方面是必須注意的：第一，只能由國(guó)有資本所有者的代表部門(mén)或授權(quán)機(jī)構(gòu)委派；第二，要依照現(xiàn)行法定程序委派，即在《公司法》、《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《會(huì)計(jì)法》、《總會(huì)計(jì)師條例》等有關(guān)法規(guī)、條例限定的范圍內(nèi)委派；第三，被委派的會(huì)計(jì)人員要有明確的職責(zé)和權(quán)限；第四，要針對(duì)不同類(lèi)型的企業(yè)，采取不同的會(huì)計(jì)委派做法。

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作者簡(jiǎn)介：張志強(qiáng)，本科，濟(jì)南中信醫(yī)藥有限公司財(cái)務(wù)部副經(jīng)理，會(huì)計(jì)師。