國家債務(wù)管理

國家債務(wù)管理

一、政府內(nèi)債

根據(jù)全國人大批準(zhǔn)的2015年預(yù)算報(bào)告中關(guān)于國債余額限額的規(guī)定，財(cái)政部深化國債管理制度改革，進(jìn)一步完善國債市場(chǎng)機(jī)制，順利完成國債籌資任務(wù)，為有效實(shí)施積極財(cái)政政策提供了資金保障。

（一）國債籌資及國債余額。按照2015年國債發(fā)行方案，全年預(yù)計(jì)籌資額為20973.40億元，其中彌補(bǔ)中央財(cái)政赤字11200億元，償還以前年度發(fā)行并于2015年到期的國債本金9773.40億元。執(zhí)行中，國債還本增加129.50億元，全年預(yù)計(jì) 籌 資額 調(diào) 整為21102.90億 元 ；實(shí) 際籌 資 20840.38億元，比調(diào)整后的預(yù)計(jì)籌資額減少262.52億元。年末國債余額為106599.59億元，在全國人大審批的年末國債余額限額111908.35億元以內(nèi)。

從發(fā)債結(jié)構(gòu)看，2015年儲(chǔ)蓄國債籌資3000.41億元，記賬式國債籌資17542.38億元，舉借外債297.59億元，分別占全年實(shí)際籌資額的 14.4%、84.2%、1.4%。從籌資進(jìn)度看，第一季度籌資2099.11億元，占全年實(shí)際籌資額的10.1%，保持在當(dāng)季國債到期還本額2200億元的額度之內(nèi) ；第二、三、四季度分別籌資6120.61億元、6556.93億元、6063.73億元，分別占全年實(shí)際籌資額的29.4%、31.4%、29.1%。

（二）儲(chǔ)蓄國債管理。2015年發(fā)行18次儲(chǔ)蓄國債，包括8 次憑證式國債和10次電子式國債，實(shí)際籌資3000.41億元，占全年實(shí)際舉債籌資額的14.4%，比上年減少3.8個(gè)百分點(diǎn)。平均發(fā)行期限為3.88年，比上年延長0.11年 ；平均發(fā)行利率為4.72%，比上年降低0.42個(gè)百分點(diǎn)。

儲(chǔ)蓄國債管理具有以下特點(diǎn)：一是年初公布全年發(fā)債計(jì)劃，包括品種、期限和發(fā)行日期等，透明度較高。二是品種和期限結(jié)構(gòu)穩(wěn)定。憑證式國債和電子式國債籌資占比分別為38%、62%，3年、5年期國債占比分別為56%、44%，電子式國債和3年期國債籌資比例均略有增加。三是按月滾動(dòng)發(fā)行。從3月至11月，每月10日發(fā)行3年、5年期國債各1次，各月發(fā)行期均為10天。四是利率5次下調(diào)。受存款基準(zhǔn)利率下調(diào)因素影響，儲(chǔ)蓄國債利率5次下調(diào)。11月份3年、5年期儲(chǔ)蓄國債利率分別為4.00%、4.42%，均比上年降低約1個(gè)百分點(diǎn)。五是銷售形勢(shì)較好。儲(chǔ)蓄國債采用承銷團(tuán)成員代銷方式向個(gè)人投資者發(fā)行，全年實(shí)際售出額占計(jì)劃籌資額的93.8%，比上年減少1.7個(gè)百分點(diǎn)。

（三）記賬式國債管理。2015年發(fā)行81次記賬式國債，包括49次關(guān)鍵期限國債和32次非關(guān)鍵期限國債，實(shí)際籌資17542.38 億元，占全年實(shí)際舉債籌資額的84.2%，比上年增加4個(gè)百分點(diǎn)。81次記賬式國債平均發(fā)行期限為7.12年，比上年縮短1.23年 ；平均發(fā)行利率為3.04%，比上年降低0.92個(gè)百分點(diǎn)。

2015年關(guān)鍵期限國債籌資13093.20億元，占記賬式國債實(shí)際籌資額的74.6%。關(guān)鍵期限國債包括1年、3年、5年、7 年和 10 年期國債，發(fā)債管理具有以下特點(diǎn) ：（1）年初公布全年發(fā)債計(jì)劃，透明度較高。（2）定期發(fā)行并續(xù)發(fā)。3 年、5年、7年和10年期國債均已建立新發(fā)一次、續(xù)發(fā)兩次機(jī)制。（3）以7年和10年為主，期限結(jié)構(gòu)穩(wěn)定。7年和10年期國債共發(fā)行23次，實(shí)際籌資6284.90億元，占關(guān)鍵期限國債籌資額的 48.0%。（4）采用混合式招標(biāo)定價(jià)機(jī)制，向記賬式國債承銷團(tuán)成員發(fā)行。（5）籌資成本降低。10年期國債發(fā)行利率窄幅波動(dòng)、平穩(wěn)下降，從1月份3.42%升至4月份3.64%，其后穩(wěn)步下行，12月份降至2.98%，比年初降低44個(gè)基點(diǎn)（見圖1）。

圖1 ：2015年1年期、10年期國債發(fā)行利率及收益率

2015年非關(guān)鍵期限國債籌資4449.18億元，占記賬式國債實(shí)際籌資額的25.4%。非關(guān)鍵期限國債包括1年以下短期國債、2年中期國債和10年以上超長期國債，發(fā)債管理具有以下特點(diǎn) ：（1）透明度高。年初公布 50 年期國債全年發(fā)行計(jì)劃，其他非關(guān)鍵期限國債均含在季度發(fā)行計(jì)劃中，并于季初公布。（2）定期滾動(dòng)發(fā)行短期國債。4月份起按月發(fā)行 6 個(gè)月國債，10月份起按周發(fā)行3個(gè)月國債，有利于健全短端國債收益率曲線，促進(jìn)人民幣加入國際貨幣基金組織特別提款權(quán)（SDR）貨幣籃子。（3）超長期國債利率處于歷史最低水平。2015年5月份、11月份50年期國債發(fā)行利率分別為3.99%和3.89%，較上年明顯下降，為2009年首次發(fā)行以來的最低水平（見圖 2）。（4）定價(jià)機(jī)制相對(duì)穩(wěn)定。1 年以下短期國債采用多種價(jià)格招標(biāo)方式，10年以上超長期國債采用單一價(jià)格招標(biāo)方式。

圖2 ：2009-2015年50年期記賬式國債發(fā)行利率

（四）國債市場(chǎng)運(yùn)行。2015年記賬式國債現(xiàn)貨交易9.90萬億元，比上年增加4.04萬億元 ；占年末記賬式國債余額的比率（即換手率）為1.04，比上年提高0.35 ；國債期貨成交6.01萬億元，是上年的6.83倍。記賬式國債利率走勢(shì)穩(wěn)中有降，市場(chǎng)運(yùn)行平穩(wěn)有序。

2015 年國債市場(chǎng)運(yùn)行具有以下特點(diǎn) ：（1）現(xiàn)貨交易明顯活躍，仍以銀行間市場(chǎng)為主，交易所市場(chǎng)占比略有提高。（2）10年期國債期貨上市有利于提高10年期國債流動(dòng)性。10年期國債收益率經(jīng)常低于7年期國債，2015年末收益率為 2.82%，比 7 年期國債低 2 個(gè)基點(diǎn)（見圖 3）。（3）關(guān)鍵期限國債收益率曲線整體下移。其中1年期國債收益率上下波動(dòng)最大，年底收益率曲線趨于平坦。（4）市場(chǎng)化功能進(jìn)一步拓展。2015年6月份調(diào)降商業(yè)銀行參與國庫現(xiàn)金管理定期存款業(yè)務(wù)的記賬式國債質(zhì)押比例，將記賬式國債面額占國庫定期存款金額的比例從120%降為105%，有利于合理反映記賬式國債的市場(chǎng)價(jià)值。

圖3 ：2015年國債收益率曲線

（五）國債余額規(guī)模及結(jié)構(gòu)。2015年國債余額增加10944.14億元，年末余額為106599.59億元，包括儲(chǔ)蓄國債10950.72億元、記賬式國債94516.76億元和外債1132.11億 元。2015年 中 央 財(cái) 政 赤 字 率 為 1.7%，國 債 負(fù) 擔(dān) 率 為15.8%。

2015 年國債余額結(jié)構(gòu)具有以下特點(diǎn) ：（1）品種結(jié)構(gòu)大體穩(wěn)定。內(nèi)債余額占年末國債余額的99%，其中儲(chǔ)蓄國債占10.3%，記賬式國債占 88.7% ；外債占 1%，與上年相當(dāng)。（2）平均剩余期限為7.40年，比上年縮短0.45年。其中儲(chǔ)蓄國債剩余期限為2.09 年 ；記賬式國債剩余期限為 8.03年。（3）投資者結(jié)構(gòu)穩(wěn)定。儲(chǔ)蓄國債全部為個(gè)人持有。記賬式國債絕大多數(shù)是由機(jī)構(gòu)投資者持有，其中商業(yè)銀行持有比例最高，占記賬式國債余額的67.2%，比上年減少2.4個(gè)百分點(diǎn) ；人民銀行持有比例為17.2%，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為3.7%，境外機(jī)構(gòu)為2.6%。

按照2015年末國債余額測(cè)算，2016-2025年國債到期還本總額為80695.84億元（不含外債），占2015年末國債余額的75.7%。在這10年內(nèi)，償債分布大體均衡，其中剩余期限在1年及以下的占16.2%，1年至5年（含5年）的占49.1%，5年至10年（含10年）的占34.7%。需要說明的是，由于2007年發(fā)行較大規(guī)模的10年和15年期特別國債，2017年和2022年國債到期還本規(guī)模較大。

二、境外發(fā)行本外幣國債

截至2015年底，我國境外發(fā)行本外幣債券70筆，累計(jì)發(fā)行金額折合322.88億美元，包括2009年至2015年在香港發(fā)行的1360億元人民幣國債，債券余額151.15億美元。

（一）成功在香港發(fā)行280億元人民幣國債。結(jié)合香港市場(chǎng)形勢(shì)和需要，分別于5月、11月分兩次共發(fā)行280億元人民幣國債，中標(biāo)利率優(yōu)于二級(jí)市場(chǎng)水平。其中，面向機(jī)構(gòu)投資者招標(biāo)發(fā)行220億元，面向國外中央銀行和地區(qū)貨幣管理當(dāng)局發(fā)行40億元 ；面向香港居民發(fā)行20億元。在香港發(fā)行人民幣國債已形成一年兩次的常態(tài)化發(fā)行機(jī)制，有力地推動(dòng)了香港人民幣債券市場(chǎng)快速發(fā)展，債券期限結(jié)構(gòu)品種日益豐富，發(fā)行主體和投資者也實(shí)現(xiàn)了多元化。

（二）加強(qiáng)境外人民幣國債發(fā)行制度建設(shè)。為提高人民幣國債發(fā)行管理工作的制度化、程序化、規(guī)范化水平，理順發(fā)行管理工作流程，結(jié)合2009年以來在港發(fā)行人民幣國債積累的經(jīng)驗(yàn)和好的做法，研究修訂并印發(fā)實(shí)施《境外人民幣國債發(fā)行管理辦法》，對(duì)境外人民幣國債發(fā)行的決策流程、預(yù)算管理等進(jìn)行規(guī)范。

（三）歸口統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)地方政府外債水平。根據(jù)各地財(cái)政部門報(bào)送的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)2014年度地方政府外債基本狀況和主要監(jiān)測(cè)指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，提出進(jìn)一步改進(jìn)地方政府外債管理的建議。總體看，地方政府外債規(guī)模保持平穩(wěn)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基本可控。

三、國際金融組織和外國政府貸款

（一）我國利用國際金融組織和外國政府貸款的基本情況。

1.國際金融組織貸款。截至2015年12月31日，我國利用國際金融組織貸款累計(jì)承諾額940.25億美元，累計(jì)提款額722.82億美元，累計(jì)歸還貸款本金388.01億美元，已提取未歸還貸款額（債務(wù)余額）334.81億美元。貸款用于支持我國1001個(gè)項(xiàng)目，涉及交通、能源、城建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、工業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域。

在地區(qū)和行業(yè)分布上，上述貸款資金主要用于中、西部地區(qū)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)、交通、能源、城建環(huán)保、教育、衛(wèi)生等優(yōu)先領(lǐng)域。

2.外國政府貸款。我國利用外國政府貸款始于1979年。截至2015年底，我國與日本、德國、法國、美國、以色列等24個(gè)國家簽署雙邊政府貸款項(xiàng)目近3200個(gè)，協(xié)議金額約640億美元，累計(jì)實(shí)際用款約560億美元。2015年度合作貸款總規(guī)模約15億美元。

從貸款國別看，日本政府貸款和德國政府貸款占所有雙邊貸款總額的70%，其余為法國政府貸款、西班牙政府貸款及美國進(jìn)出口銀行主權(quán)擔(dān)保貸款等。從貸款投放領(lǐng)域看，主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和民生領(lǐng)域。其中，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域協(xié)議金額占總協(xié)議金額的56%，節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域占12%、工業(yè)領(lǐng)域占9%、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域占6%、教育領(lǐng)域占3%。從項(xiàng)目所屬地域看，中央項(xiàng)目貸款金額占所有貸款協(xié)議金額的32%，其余為中部地區(qū)、西部地區(qū)、東部地區(qū)及跨地區(qū)項(xiàng)目。

總體上看,外國政府貸款在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。在改革開放初期，外國政府貸款合作有效彌補(bǔ)了國內(nèi)建設(shè)資金和外匯“雙缺口”，緩解能源、交通、原材料等瓶頸制約，引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)設(shè)備、管理經(jīng)驗(yàn)和理念，支持國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2000 年以來，合作更加注重互惠互利和知識(shí)合作，引導(dǎo)資金投向民生和環(huán)保領(lǐng)域，不斷向中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。同時(shí)，外國政府貸款也帶動(dòng)了合作伙伴國對(duì)華高新技術(shù)和設(shè)備出口，雙方實(shí)現(xiàn)了互利共贏。

（二）加強(qiáng)貸款債務(wù)管理工作的舉措。

1.推進(jìn)貸贈(zèng)款管理制度修訂。繼國際金融組織貸款與外國政府貸款工作機(jī)構(gòu)合并后，為進(jìn)一步提高財(cái)政部門外債管理水平，多雙邊貸款政策整合工作不斷推進(jìn)。經(jīng)過多輪溝通與反復(fù)修改，《國際金融組織和外國政府貸款贈(zèng)款管理辦法》修訂工作基本完成，進(jìn)一步夯實(shí)了多雙邊貸贈(zèng)款項(xiàng)目申報(bào)、財(cái)政評(píng)審、財(cái)務(wù)及債務(wù)管理、轉(zhuǎn)貸擔(dān)保管理、采購管理、監(jiān)督檢查、績效評(píng)價(jià)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的制度建設(shè)。同時(shí)，國際金融組織和外國政府貸款項(xiàng)目前期工作規(guī)程、貸款贈(zèng)款財(cái)務(wù)管理辦法、預(yù)算管理辦法、監(jiān)督檢查管理辦法、績效評(píng)價(jià)管理辦法等相關(guān)配套文件的修訂工作也在按計(jì)劃推進(jìn)。此外，依據(jù)新預(yù)算法相關(guān)要求，針對(duì)主權(quán)外債轉(zhuǎn)貸模式、債務(wù)限額管理等重要政策問題進(jìn)行研討，提出具體操作方案，推動(dòng)多雙邊貸款納入預(yù)算管理和政府債務(wù)限額管理。

我國利用國際金融組織貸款債務(wù)規(guī)模截至2015年12月31日 單位 ：億美元

2.及時(shí)準(zhǔn)確地做好對(duì)外還款。2015年，按時(shí)對(duì)外償還國際金融組織和外國政府貸款債務(wù)，其中，全年共完成向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際農(nóng)發(fā)基金和歐洲投資銀行等國際金融組織還款合計(jì)金額約30.32億美元，切實(shí)維護(hù)了我國政府的對(duì)外償債信譽(yù)和經(jīng)濟(jì)利益。由于償還貸款債務(wù)及時(shí)準(zhǔn)確，全年累計(jì)獲得世亞行利費(fèi)減免約1847.76萬美元。

3.加大債務(wù)對(duì)內(nèi)回收與催欠工作。由于匯率、體制變化等歷史原因，國際金融組織和外國政府貸款曾產(chǎn)生欠款。多年來，通過跟蹤核對(duì)數(shù)據(jù)、建立還貸準(zhǔn)備金、預(yù)算扣款等方式，債務(wù)落實(shí)與欠款清收工作均取得積極進(jìn)展。完成了國際金融組織貸款全部地方欠款的清收工作，針對(duì)中央部門拖欠國際金融組織債務(wù)問題，不斷加大催收力度，2014-2015年已收回中央部門拖欠國際金融組織貸款債務(wù)1.09億美元，拖欠債務(wù)減少到3.49億美元。

4.嚴(yán)格管理國際金融組織貸贈(zèng)款項(xiàng)目提款報(bào)賬。由財(cái)政部國合司負(fù)責(zé)管理資金支付的國際金融組織貸款和贈(zèng)款項(xiàng)目共計(jì)15個(gè)，日常工作主要包括處理提款報(bào)賬、向國際金融組織申請(qǐng)資金回補(bǔ)、債務(wù)分割、會(huì)計(jì)核算、債務(wù)回收、對(duì)項(xiàng)目單位進(jìn)行財(cái)務(wù)和支付培訓(xùn)、協(xié)調(diào)項(xiàng)目單位與相關(guān)財(cái)政部門之間的財(cái)務(wù)關(guān)系等。

5.推進(jìn)政府外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)預(yù)警管理信息系統(tǒng)應(yīng)用。2015年，針對(duì)信息系統(tǒng)運(yùn)行以來發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題，繼續(xù)對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化和更新，不斷完善國際金融組織貸款信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)中央和省級(jí)財(cái)政部門之間貸款信息的共享和及時(shí)更新與核對(duì)，以及常規(guī)性國際金融組織貸款本息費(fèi)債務(wù)的自動(dòng)計(jì)算和預(yù)測(cè)等功能。同時(shí)，對(duì)原有信息系統(tǒng)模塊進(jìn)行全面整合更新，組織地方財(cái)政部門和轉(zhuǎn)貸銀行對(duì)雙邊政府外債數(shù)據(jù)進(jìn)行全面整理核對(duì)，首次建立雙邊政府外債信息數(shù)據(jù)庫，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)多雙邊政府外債整體數(shù)據(jù)的分析預(yù)測(cè)，同時(shí)增加了績效評(píng)價(jià)等應(yīng)用功能。舉辦國際金融組織貸款管理信息系統(tǒng)培訓(xùn)班，指導(dǎo)和督促省級(jí)財(cái)政推廣使用，日常債務(wù)管理工作效率和信息化水平顯著提升。

（財(cái)政部國庫司、金融司、國際財(cái)金合作司供稿）