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    百億財政資金為何賬上“長眠”

    2016-06-03 15:03:35陳浩杰
    財經(jīng)國家周刊 2016年11期
    關(guān)鍵詞:長眠盤活財政資金

    陳浩杰

    “打醬油的錢不能買醋”,導(dǎo)致財政專項資金既用不了也不敢用。一方面是民生需求“嗷嗷待哺”,另一方面是大量資金“呼呼大睡”。

    將生態(tài)搬遷、扶貧搬遷、農(nóng)村危房改造等5個專項資金45.1億元整合歸攏,實現(xiàn)“多個渠道進(jìn)水,一個池子蓄水,一個龍頭放水”,累計實現(xiàn)搬遷安置54.2萬人。重慶市高山生態(tài)扶貧搬遷的這一做法,雖然并非“專款專用”,但通過專項資金的統(tǒng)籌整合,提高了資金使用效率,得到了審計署的充分認(rèn)可。

    去年以來,為更好發(fā)揮積極財政政策穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生作用。國務(wù)院常務(wù)會議明確推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用措施,多次召開會議部署資金存量盤活工作。李克強(qiáng)總理去年在國務(wù)院第三次廉政工作會議上強(qiáng)調(diào),決不能一方面民生需求“嗷嗷待哺”,而另一方面大量資金又“呼呼大睡”。

    項目資金“趴窩睡覺”,表明有錢卻花不出去,且這些錢大多涉及農(nóng)村扶貧、棚戶區(qū)改造、農(nóng)林基建等民生工程。

    究其原因,片面地、教條地強(qiáng)調(diào)??顚S茫蜥u油的錢不能用來打醋,造成“不能作為”。一些地方為了有所作為,只好“干真事情,做假手續(xù)”。

    近日,審計署發(fā)布的今年第一季度貫徹落實國家重大政策措施跟蹤審計結(jié)果顯示,雖然相關(guān)部門和地方加大財政資金統(tǒng)籌和存量盤活力度,提高了資金使用效益,但一些單位和項目還有部分財政資金長期趴在賬上,未能發(fā)揮資金效益。

    對1至2月份審計發(fā)現(xiàn)的影響財政資金統(tǒng)籌使用方面的78個問題、156.03億元資金,審計部門出具了整改建議函督促整改,截至一季度末,已整改74個問題、統(tǒng)籌盤活資金155.28億元,尚未整改到位和3月份審計發(fā)現(xiàn)未及時統(tǒng)籌使用資金97.08億元,審計部門正督促加快整改。

    百億財政資金“趴窩”

    一方面財政專項資金長期“趴窩”一方面大量民生工程因為缺錢而無法開展。

    審計署公告顯示,有關(guān)部門和地區(qū)認(rèn)真落實國務(wù)院有關(guān)要求,進(jìn)一步優(yōu)化財政資金配置,盤活存量資金,推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用,及時整改審計發(fā)現(xiàn)的問題。但與此同時,一些現(xiàn)行部門規(guī)章制度已不適應(yīng)當(dāng)前實際情況,尚未及時清理修訂,使部分專項資金未能及時統(tǒng)籌或統(tǒng)籌后仍未及時使用,一些單位和項目還有部分財政資金長期趴在賬上,未能發(fā)揮資金效益。

    第一,有94.28億元專項資金未及時安排使用發(fā)揮效益。一是部分項目實施過程發(fā)生調(diào)整變化或進(jìn)展緩慢,但資金未按規(guī)定統(tǒng)籌使用,具體包括財政扶貧資金、城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施項目資金和一些地方投資項目2013年以前結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等,涉及88.82億元;二是項目不具備實施條件或者已經(jīng)完成,但資金未按規(guī)定統(tǒng)籌使用,具體包括自然災(zāi)害生活救助資金、高校畢業(yè)生“三支一扶”中央補(bǔ)助資金、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金、全科醫(yī)生臨床培養(yǎng)基地中央專項資金、高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)苜蓿示范建設(shè)資金等,涉及3.66億元;三是1.8億元環(huán)保電價款未及時安排使用。

    第二,有1.41億元專項資金統(tǒng)籌后仍未及時使用。一是對已按規(guī)定上繳統(tǒng)籌的存量資金又按原用途申請繼續(xù)使用,但有152.55萬元仍未及時形成支出;二是資金統(tǒng)籌后,仍有1.4億元未及時形成支出。

    第三,財政資金統(tǒng)籌不到位,造成資金短缺和資金閑置并存。主要是未能有效統(tǒng)籌使用各類農(nóng)村住房搬遷專項資金,造成一方面1.39億元財政資金結(jié)存,另一方面一些項目因自籌資金不足而建設(shè)進(jìn)展緩慢。

    財政是國家治理的基礎(chǔ)和支柱,既要保證財政資金使用合規(guī),也要提高財政資金使用績效。2013年至今,審計署組織審計機(jī)關(guān)連續(xù)7次開展財政存量資金審計,促進(jìn)有關(guān)專項資金統(tǒng)籌整合,提高效益。僅2015年,通過審計共促進(jìn)相關(guān)部門和地區(qū)加快下達(dá)財政資金5288.22億元,落實配套資金551.26億元,促進(jìn)收回結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金1144.25億元,整合和統(tǒng)籌使用專項資金732.1億元。

    一項資金114個處分管

    專項資金,被形象地稱為“戴著帽子下來”的錢,只能用于特定的項目。專款專用的規(guī)定初衷,在于確保資金落實到位,避免擠占挪用影響。然而,受制于??顚S玫葪l框約束,大量財政資金因此閑置。

    近年來,中央多次下發(fā)文件,要求推動專項資金整合,把分散的財政資金統(tǒng)籌起來使用,集中解決民生需求。但從審計情況來看,目前統(tǒng)籌使用阻力和難度并不小。

    “財政資金分配、管理和使用中普遍存在散、小、亂問題?!睂徲嬍鹩嘘P(guān)負(fù)責(zé)人表示,如某農(nóng)林水專項,這個專項在分配時中央層級就有9個部門在管,而在這9個部門又分散到下屬的50個司局,這50個司局又分散到下屬的114個處,從分配渠道看非常散。

    此外,碎片化、部門化、司處化現(xiàn)象在轉(zhuǎn)移支付分配中也比較突出。比如2014年財政部上報轉(zhuǎn)移支付項目是113個,但是在實際的執(zhí)行中,安排的明細(xì)專項是362個。審計抽查了其中343個明細(xì)專項,資金分配涉及到43個部門、123個司局、209個處室。由于專項資金分配碎片化、部門化、司處化現(xiàn)象存在,也造成了資金使用中效率不高。

    此外,在延伸審計若干專項以后發(fā)現(xiàn),一些專項不僅使用效率不高,在使用中也存在著不安全的問題。比如,有的專項由于分配的部門多,基層逐級審核上報、信息溝通不夠、審核監(jiān)管不到位等,弄虛作假問題比較突出。審計部門重點抽查了林業(yè)貸款貼息、成品油價格補(bǔ)助、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、中央基建投資、縣域金融涉農(nóng)貸款等專項,發(fā)現(xiàn)騙取比例達(dá)到37%。

    據(jù)審計署有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,黨中央、國務(wù)院對解決專項資金管理散、小、亂問題高度重視,如黨的十八屆三中全會提出關(guān)于財稅體制改革很重要的一條就是推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革,尤其專項資金改革。文件明確要求,對專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理、整合、規(guī)范?!皬膶徲嫼驼{(diào)查情況看,現(xiàn)在的問題在于怎樣使改革的措施落實到位,使財政資金發(fā)揮效果,在穩(wěn)增長、惠民生、調(diào)結(jié)構(gòu)中切實發(fā)揮作用?!边@位負(fù)責(zé)人說。

    近年來,審計機(jī)關(guān)一直著力于通過盤活存量財政資金、統(tǒng)籌整合財政資金,進(jìn)一步優(yōu)化財政資金支出結(jié)構(gòu)和提高財政資金使用績效。一方面,對于中央部門職能交叉、多頭管理等造成的專項資金“小散亂”,以及地方財政在資金統(tǒng)籌整合中推進(jìn)不力等問題,促進(jìn)相關(guān)地方和部門采取分類整合、加快下?lián)艿确绞郊哟髮m椯Y金統(tǒng)籌整合力度,提高資金使用效益。另一方面,促進(jìn)清理影響資金統(tǒng)籌整合的制度障礙,目前,中央和有關(guān)地方根據(jù)審計建議已采取了多項清障措施。

    基層有“三怕”

    就財政專項資金統(tǒng)籌整合具體操作而言,審計部門發(fā)現(xiàn),也面臨著諸多挑戰(zhàn)。

    首先,制度規(guī)章與政策要求不銜接,難整合。

    以扶貧資金為例,涉及扶貧資金分配使用的具體制度規(guī)定未及時修改完善,特別是相關(guān)部門“??顚S谩?、“打醬油的錢不能買醋”等規(guī)定依然在執(zhí)行,地方政府很難突破這些規(guī)定進(jìn)行有效整合,造成“不能作為”。一些基層干部坦言,為了有效利用資金,只能“干真事情、做假手續(xù)”。

    此外,財政專項資金的管理者與使用者不合拍,怕整合。

    審計調(diào)研中發(fā)現(xiàn),基層有“三怕”:第一怕失去專項支持不敢整合。錢是按照條條框框來的,逐個部門落下來,拿到資金以后可能有多種原因沒有辦法使用,但要調(diào)整到其他部門統(tǒng)籌安排,這個擔(dān)心就有了,怕整合出去的資金往往第二年上級就不再安排了。第二個擔(dān)心,把資金整合出去,把上級部門得罪了。第三個擔(dān)心,很多資金跟著政策走,有考核目標(biāo),地方根據(jù)實際對資金進(jìn)行了整合,事還在,年底考核責(zé)任沒完成,影響政績?;鶎恿餍幸痪湓捫稳菡喜煌块T資金的困難,“今年你整(合)我,明年我整(沒)你”。

    最后,是財政專項資金監(jiān)管力量與管理使用狀況不適用,亂整合。當(dāng)前,扶貧資金分配環(huán)節(jié)多、管理鏈條長,但基層監(jiān)管力量薄弱,個別縣級部門存在整個各項扶貧資金用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等非扶貧領(lǐng)域的情況,有的甚至將扶貧資金用于彌補(bǔ)單位業(yè)務(wù)費(fèi)、車輛維修加油等行政經(jīng)費(fèi)不足,與扶貧攻堅的目標(biāo)相悖。

    “利益驅(qū)動也使得各級政府和有關(guān)部門盤活和整合專項資金的積極性比較低,甚至存在抵觸情緒?!蹦暇徲嫶髮W(xué)副校長裴育表示,任何一項專項資金都會涉及到部門和官員的權(quán)力,沉淀的資金已經(jīng)成為了一些地區(qū)政府和部門的既得利益。對于專項資金進(jìn)行盤活和整合,必然會損害其既得利益。

    如何把錢花出去

    “很多資金趴在賬上,說明推動改革的落實還要進(jìn)一步加大力度?!睂徲嬍鹩嘘P(guān)負(fù)責(zé)人表示,對于專項資金統(tǒng)籌整合,審計部門建議從政策上權(quán)威、規(guī)劃上銜接、制度上修訂、整合上規(guī)范、獎懲上分明、審計上跟進(jìn)等方面做好落實,堅決查處以“打醬油的錢不能買醋”等為借口拒絕資金統(tǒng)籌整合等行為。

    “很多專項資金的整合,只是把原來部門管理的多項在名稱上合并成一項,但還是按照原來的體制機(jī)制在運(yùn)作。真正的整合是財政部門統(tǒng)籌管理?!敝醒胴斀?jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示,真正的整合是提前一年到三年,資金直接下達(dá)到縣級政府。這是重心所在。

    全國工商聯(lián)辦公廳副主任姜建靜認(rèn)為,對于專項資金整合,首先要從源頭上清理資金。把合理的必要的專項保留,同時加強(qiáng)監(jiān)管。沒有必要設(shè)立的專項資金,可以砍掉一部分?,F(xiàn)在都在強(qiáng)調(diào)利用市場機(jī)制,凡是涉及投資的,比如社區(qū)醫(yī)療點、基層醫(yī)療衛(wèi)生、體育設(shè)施等,都可以通過市場運(yùn)作、通過招標(biāo)等方式引導(dǎo)社會資金來辦。另外,專項一旦定了,分配管理機(jī)制方法也很重要,有些專項錢不知道怎么分,眉毛胡子一把抓,不夠精準(zhǔn)。

    裴育建議,應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)財稅體制完善和改革創(chuàng)新,以法律形式明確各級政府事權(quán)和財政收支范圍,實現(xiàn)有效壓縮和整合財政專項。專項資金領(lǐng)域的簡政放權(quán)改革也應(yīng)加速推進(jìn),簡化審批程序,促進(jìn)專項資金的管理由重申報向重管理轉(zhuǎn)變,監(jiān)督由財政合規(guī)向財政績效轉(zhuǎn)變。

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