城市設(shè)計(jì)全過程管理的若干思考
——以上海為例*

Some Thoughts on the Whole Process Management of Urban Design: A Case Study of Shanghai

薛文飛 朱曉玲

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城市設(shè)計(jì)全過程管理的若干思考
——以上海為例*

薛文飛

上海市松江區(qū)規(guī)劃和土地管理局 規(guī)劃建筑管理科

副科長

朱曉玲

上海市規(guī)劃和國土資源管理局 總規(guī)處

主任科員，碩士

0 引言

自《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》 （2003）頒布以來，結(jié)合上海市規(guī)劃和土地管理的實(shí)際情況，上海市規(guī)劃和國土資源管理局通過創(chuàng)新規(guī)劃編制的管理方式，加強(qiáng)了規(guī)劃編制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，改變了以往規(guī)劃變更過于隨意的現(xiàn)象，解決了規(guī)劃的底線控制的諸多問題。同時(shí)，通過編制高水平的城市設(shè)計(jì)，在控規(guī)階段創(chuàng)新附加圖則的管理模式來對城市發(fā)展重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行更加明確有序的引導(dǎo)、管控，但從目前的規(guī)劃落地實(shí)施的情況來看，仍與預(yù)期存在一定差距。究其原因，除了城市設(shè)計(jì)本身合理性和科學(xué)性的問題外，一個(gè)往往被忽視的重要問題就是目前的管理體制尚無法實(shí)現(xiàn)從城市設(shè)計(jì)到項(xiàng)目實(shí)施的有效銜接，缺乏全過程管理，導(dǎo)致城市設(shè)計(jì)的規(guī)劃理念難以在項(xiàng)目實(shí)施階段精準(zhǔn)落地。

1 城市設(shè)計(jì)全過程管控的若干思考

1.1 重點(diǎn)地區(qū)強(qiáng)化建筑設(shè)計(jì)方案審查， 實(shí)行城市設(shè)計(jì)實(shí)施評估和驗(yàn)證

對規(guī)劃管理部門而言，建設(shè)一個(gè)高品質(zhì)的城市不但需要優(yōu)秀的規(guī)劃設(shè)計(jì)或城市設(shè)計(jì)，更需要規(guī)劃設(shè)計(jì)能真正起到指導(dǎo)建設(shè)的正向橋梁作用，簡單地說就是如何從規(guī)劃的設(shè)計(jì)語言變成指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的管理語言。根據(jù)上位法的要求，目前上海城市規(guī)劃管理環(huán)節(jié)從城市設(shè)計(jì)到具體的建設(shè)行為主要經(jīng)歷5大環(huán)節(jié)：一是規(guī)劃設(shè)計(jì)單位接受規(guī)劃管理部門委托進(jìn)行城市設(shè)計(jì)并編制控制性詳細(xì)規(guī)劃圖則及附加圖則；二是規(guī)劃管理部門根據(jù)圖則核提規(guī)劃設(shè)計(jì)要求并納入土地出讓合同；三是建設(shè)單位根據(jù)設(shè)計(jì)要求和出讓合同的要求委托建筑設(shè)計(jì)單位進(jìn)行建筑設(shè)計(jì)；四是規(guī)劃管理部門對建設(shè)單位提供的建筑設(shè)計(jì)方案進(jìn)行審查并核發(fā)工程規(guī)劃許可證；五是建設(shè)單位根據(jù)工程規(guī)劃許可的要求進(jìn)行施工并由規(guī)劃管理部門根據(jù)許可進(jìn)行規(guī)劃竣工驗(yàn)收。5個(gè)環(huán)節(jié)經(jīng)歷多次信息傳導(dǎo)，由于對前期規(guī)劃層面的了解程度不同，規(guī)劃師、管理部門、建設(shè)單位、建筑師的經(jīng)驗(yàn)、能力、角度不同，從城市設(shè)計(jì)到項(xiàng)目建筑設(shè)計(jì)必然產(chǎn)生各種偏差，難以確保城市設(shè)計(jì)理念的精準(zhǔn)落地。因此強(qiáng)調(diào)城市設(shè)計(jì)全過程管理的核心是強(qiáng)調(diào)在眾多環(huán)節(jié)中找到一個(gè)可以作為管理抓手的關(guān)鍵點(diǎn)，來減少和糾正可能產(chǎn)生的偏差，從管理的實(shí)踐來看，這一抓手無疑就是建筑設(shè)計(jì)方案審查。建筑設(shè)計(jì)方案對于建設(shè)單位而言是項(xiàng)目實(shí)施的核心，對規(guī)劃管理部門而言同樣是城市品質(zhì)管控的重點(diǎn)，而方案審查之后的諸多環(huán)節(jié)如總體設(shè)計(jì)、工程規(guī)劃許可、規(guī)劃竣工驗(yàn)收均是建筑設(shè)計(jì)方案的細(xì)化和執(zhí)行實(shí)施。

目前上海市的項(xiàng)目方案審查環(huán)節(jié)，往往根據(jù)控規(guī)普適圖則、附加圖則、《上海城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》、《土地合同》的各種約定作為審查的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)的是剛性要素的管控。但根據(jù)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來看，剛性要素作為城市規(guī)劃項(xiàng)目管理的技術(shù)底線，只能保證城市建設(shè)按照既有規(guī)劃實(shí)施達(dá)到60分及格線。從實(shí)際管理工作中不難發(fā)現(xiàn)，市場天然逐利最大化注定了開發(fā)商往往關(guān)注自身項(xiàng)目的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益最大化，而忽略對地塊外圍城市空間的負(fù)面影響(少數(shù)優(yōu)秀項(xiàng)目例外)。如屢禁不止的居住項(xiàng)目“高低配”現(xiàn)象；再如一些開發(fā)商為了更好銷售，將商業(yè)或辦公建筑設(shè)計(jì)成住宅卻標(biāo)注為商業(yè)用房玩文字游戲；再如各種各樣的“偷面積”方法等，“法無禁止既可為”的底線管理方式在極端情況下已經(jīng)成為開發(fā)商追求極致利益的法定參照物和突破口，這些做法某種程度上確實(shí)“滿足”規(guī)劃的指標(biāo)和底線，但卻顯然違背了規(guī)劃的初衷。規(guī)劃管理部門必須意識到，城市空間和建筑項(xiàng)目開發(fā)不同于一般的市場行為，其負(fù)面的影響會對城市和市民產(chǎn)生長期且難以消除的影響。同時(shí)，隨著老百姓維權(quán)意識越來越強(qiáng)，很多合法但并不合理的做法已經(jīng)越來越難向居民進(jìn)行有理有據(jù)的溝通，最后必然損傷規(guī)劃部門的公信力。

為了加強(qiáng)規(guī)劃的管控質(zhì)量，近年來不斷提倡通過城市設(shè)計(jì)制定各類設(shè)計(jì)導(dǎo)則或附加圖則，無疑是希望通過在規(guī)劃設(shè)計(jì)層面進(jìn)行更深入的研究和統(tǒng)籌，從而對后續(xù)建筑項(xiàng)目實(shí)施提出更多的指導(dǎo)原則和控制要素，以期實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理80分或更高的目標(biāo)。但必須意識到，無論制定多么優(yōu)秀的城市設(shè)計(jì)方案或?qū)t，若無法在方案審查階段進(jìn)行有效的評估和驗(yàn)證，難免會使城市設(shè)計(jì)這一技術(shù)手段淪為空談，從而使規(guī)劃管理部門陷入難以掌控城市建設(shè)局面的尷尬境地。因此，對于已完成城市設(shè)計(jì)的重點(diǎn)地區(qū)必須在建筑設(shè)計(jì)方案審查時(shí)進(jìn)行城市設(shè)計(jì)的實(shí)施評估和驗(yàn)證，在底線指標(biāo)管理的基礎(chǔ)上加強(qiáng)彈性控制要素的審查和評估。一方面需要評估評判建筑設(shè)計(jì)方案是否落實(shí)和執(zhí)行了城市設(shè)計(jì)階段確定的各種導(dǎo)則和控制要素。如設(shè)計(jì)方案與相鄰地塊之間的建筑體量關(guān)系，建筑高度和色彩與周邊的協(xié)調(diào)度，建筑布局對城市公共空間的友好度，是否有利于城市活力的塑造、街道景觀的營造、步行體系的銜接、車行交通的組織等諸如此類影響城市公共界面和影響市民體驗(yàn)的諸多要素的評估。另一方面在評估的同時(shí)也要對原城市設(shè)計(jì)進(jìn)行驗(yàn)證，通過項(xiàng)目方和建筑師的智慧對于原設(shè)計(jì)中明顯不合理或需要改進(jìn)方面進(jìn)行優(yōu)化，并對城市設(shè)計(jì)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，避免規(guī)劃教條主義的僵化思路①在實(shí)際管理過程中，城市設(shè)計(jì)階段由于研究尺度較大確實(shí)存在某些需要在建筑設(shè)計(jì)層面進(jìn)一步優(yōu)化和完善的情況。。當(dāng)然，在強(qiáng)調(diào)和突出方案審查機(jī)制的同時(shí)，也必須適應(yīng)目前上海簡政放權(quán)的大趨勢，考慮在制度建設(shè)上進(jìn)一步統(tǒng)籌方案審查、總體文件（擴(kuò)初）審查和工程規(guī)劃許可3個(gè)建筑管理階段的審查內(nèi)容，有保有壓，突出重點(diǎn)，避免重復(fù)審查，從而總體上實(shí)現(xiàn)效率的提高。

圖1　城市設(shè)計(jì)規(guī)劃管理全過程示意圖

1.2 重點(diǎn)地區(qū)成立“地區(qū)風(fēng)貌及品質(zhì)顧問委員會”， 創(chuàng)新專家參與新機(jī)制

如果強(qiáng)化建筑設(shè)計(jì)方案審查，加強(qiáng)剛性指標(biāo)和彈性內(nèi)容的并行審查和城市設(shè)計(jì)評估及驗(yàn)證，僅僅由規(guī)劃行政管理人員進(jìn)行操作，由于其經(jīng)驗(yàn)、知識和精力等原因難以獨(dú)立勝任，同時(shí)也容易造成建筑設(shè)計(jì)管理自由裁量權(quán)過大不利于監(jiān)督。另外行政管理人員天然地由于職級、職位的影響，既難以對上級領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，也難以與越來越寡頭化和專業(yè)化的大型開發(fā)企業(yè)協(xié)調(diào)，形成共識。因此有必要利用外腦——即專家和專業(yè)顧問來加強(qiáng)和完善這些內(nèi)容的審查，形成行政管理部門以剛性審查管理為主，專家顧問團(tuán)隊(duì)強(qiáng)調(diào)彈性控制的聯(lián)合審查形式?？傮w而言，專家相對行政管理部門在行業(yè)內(nèi)有一定權(quán)威，又相對中立，易于向上和向下協(xié)調(diào)形成統(tǒng)一，在國際其他城市的管理經(jīng)驗(yàn)上也是如此。

著名的德國漢堡HAFENCITY項(xiàng)目案例，在上一層次城市設(shè)計(jì)和規(guī)劃完成后，對地塊內(nèi)所有土地開發(fā)都進(jìn)行公開競標(biāo)，競標(biāo)獲勝的依據(jù)是，建設(shè)方案是否能帶來最佳價(jià)值。競標(biāo)文件包括設(shè)計(jì)方案和投資計(jì)劃，不僅是空間的設(shè)計(jì)，還包括經(jīng)濟(jì)利益的考量，這些文件由該地區(qū)的一級開發(fā)企業(yè)HHG公司組建的評審團(tuán)來評定，如果開發(fā)商的方案被選中，不意味著馬上可以開始建設(shè)，還有12個(gè)月的交接期。中標(biāo)方需要和HHG公司組建的顧問團(tuán)密切合作，力圖讓整個(gè)方案滿足各方利益，產(chǎn)生最大價(jià)值。這個(gè)顧問團(tuán)包括不同方面的專家，如市場顧問、規(guī)劃師、建筑師、環(huán)境組織、社區(qū)組織等。實(shí)際上，這是一個(gè)優(yōu)化方案的過程，經(jīng)過一年的優(yōu)化，中標(biāo)方案才能開始建設(shè)。而這個(gè)優(yōu)化過程只能是運(yùn)用專家和顧問團(tuán)隊(duì)的知識經(jīng)驗(yàn)和影響力來盡可能保障各方利益的平衡，同時(shí)又能達(dá)到規(guī)劃預(yù)期的效果。從目前的開發(fā)實(shí)踐來看，該地區(qū)的建設(shè)也確實(shí)在國際上取得了一致的好評。

在上海的規(guī)劃管理實(shí)踐中，也一直嘗試和運(yùn)用了專家機(jī)制，以期獲得對建筑方案更好地控制和管理，實(shí)現(xiàn)更大的公眾價(jià)值。如上海歷史風(fēng)貌區(qū)十幾年來通過比較穩(wěn)定的專家顧問團(tuán)隊(duì)的協(xié)助，對全市風(fēng)貌區(qū)內(nèi)的設(shè)計(jì)方案進(jìn)行評審，也取得了非常積極的管控效果。在浦東臨港地區(qū)，為更好地保障臨港地區(qū)前期城市風(fēng)貌設(shè)計(jì)理念的落地建設(shè)高品質(zhì)的城市，也建立了相對固定的專家顧問團(tuán)隊(duì)對區(qū)域內(nèi)的建筑方案進(jìn)行評審并形成了與管理部門互動(dòng)的機(jī)制，為行政管理部門和領(lǐng)導(dǎo)決策提供了較強(qiáng)的技術(shù)支撐。這些成功的案例都證明了專家制度本身是行之有效的，目前在專家運(yùn)用方面出現(xiàn)的流于形式等諸多問題是因?yàn)樯袥]有形成一個(gè)完善的管理制度保障。因此，政府部門當(dāng)務(wù)之急是結(jié)合城市設(shè)計(jì)后續(xù)方案審查制度的完善，在專家的運(yùn)用上形成好的管理制度，形成優(yōu)秀人才樂于當(dāng)專家、敢于當(dāng)專家的社會氛圍。對重點(diǎn)地區(qū)尤其是已經(jīng)制定城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的片區(qū)組建長期服務(wù)的、相對固定的專家團(tuán)隊(duì)，探索“地區(qū)風(fēng)貌及品質(zhì)顧問委員會”制度，對地區(qū)內(nèi)的各種設(shè)計(jì)方案和工程項(xiàng)目提供涵蓋從建筑到景觀甚至是到公共藝術(shù)的專業(yè)咨詢和審查服務(wù)。

在專家制度的建設(shè)上，借鑒國內(nèi)外優(yōu)秀的管理經(jīng)驗(yàn)提出以下幾點(diǎn)建議：一是要?jiǎng)?chuàng)新專家選拔和任用的路徑；二是通過長期和固定的服務(wù)形成容易評價(jià)和追責(zé)的體制。具體來說可以嘗試以下幾點(diǎn)措施：（1）除部分特別權(quán)威的領(lǐng)軍專家外，部分顧問專家在全市甚至全國競聘，通過主動(dòng)報(bào)名，選拔既有能力又有熱情的專家和顧問為政府服務(wù)，改變以往單一的由政府指定專家的自上而下的路徑，使專家也化被動(dòng)為主動(dòng)，積極參與地區(qū)建設(shè)； （2）借鑒政府智囊和政府法律顧問的形式，與專家簽訂顧問合同，設(shè)定較長的服務(wù)期、設(shè)定約束和激勵(lì)條款，保證專家服務(wù)的質(zhì)量。定期評估專家服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量，建立能進(jìn)能出的競爭機(jī)制； （3）探索建立專家重大失職行為和廉潔責(zé)任追責(zé)制度，對任期內(nèi)產(chǎn)生的重要失職行為和腐敗問題進(jìn)行追責(zé)，并和其職業(yè)注冊資格、行業(yè)聲譽(yù)掛鉤；（4）建立專家與公眾和媒體的聯(lián)系機(jī)制，一方面充分發(fā)揮專家作為意見領(lǐng)袖的作用，做好與公眾和媒體的溝通，另一方面通過相對固定的專家團(tuán)隊(duì)的建設(shè)也有助于強(qiáng)化公眾和媒體對專家的監(jiān)督，如敏感項(xiàng)目的專家意見通過媒體向公眾公開②目前浙江部分地區(qū)公共建筑方案評標(biāo)專家評審意見已通過網(wǎng)絡(luò)對公眾公開。。一旦專家制度的頂層設(shè)計(jì)形成并運(yùn)行良好，將極大解放管理部門的工作壓力和工作難度，同時(shí)又可以通過管理部門與專家的互動(dòng)，培養(yǎng)和提高政府建筑管理部門的專業(yè)人才的技術(shù)水平。

圖2　德國HAFENCITY 實(shí)景

1.3 重點(diǎn)地區(qū)聘請專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)， 進(jìn)行銜接城市設(shè)計(jì)到項(xiàng)目建設(shè)的全過程的、動(dòng)態(tài)的跟蹤服務(wù)

分析當(dāng)規(guī)劃管理的幾個(gè)主要環(huán)節(jié)，一般而言規(guī)劃師或設(shè)計(jì)單位往往在第1個(gè)環(huán)節(jié)用了大量的時(shí)間和精力，但由于設(shè)計(jì)構(gòu)思難以準(zhǔn)確翻譯成指導(dǎo)項(xiàng)目開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，只能通過有限的法定形式如控制線、指標(biāo)體系、導(dǎo)則表達(dá)設(shè)計(jì)構(gòu)思。進(jìn)入第2個(gè)環(huán)節(jié)后，根據(jù)現(xiàn)在的管理方式，規(guī)劃設(shè)計(jì)要求核定人員往往只摘抄規(guī)劃成果的法定內(nèi)容。在第3個(gè)環(huán)節(jié)中，項(xiàng)目開發(fā)單位拿到設(shè)計(jì)要求便開始關(guān)門做方案，也缺少與前期規(guī)劃理念的有效溝通，憑借規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的文字表述確實(shí)也很難全面理解前期規(guī)劃設(shè)想。進(jìn)入第4個(gè)環(huán)節(jié)中的建筑設(shè)計(jì)方案審查時(shí)，審查部門的人員往往也未參與前期規(guī)劃而難以評估建設(shè)單位提供的地塊建筑方案是否落實(shí)原城市設(shè)計(jì)規(guī)劃理念。幾個(gè)環(huán)節(jié)的銜接由于規(guī)劃設(shè)計(jì)單位不介入后續(xù)管理，規(guī)劃管理部門又存在部門分工，自然產(chǎn)生一定的信息銜接問題。另一方面規(guī)劃的實(shí)施往往時(shí)間周期很長，在實(shí)施過程中會產(chǎn)生一些更新和調(diào)整內(nèi)容，需要引入一個(gè)專門的專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)或部門全過程參與規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施的動(dòng)態(tài)跟蹤和長期服務(wù)。這與目前上海正在試點(diǎn)的地區(qū)規(guī)劃師制度的初衷完全一致，但由于規(guī)劃建設(shè)顧問服務(wù)是一件知識綜合性高、投入精力大、時(shí)間跨度長的工作，目前的地區(qū)規(guī)劃師往往以兼職的狀態(tài)參與地區(qū)建設(shè)，在時(shí)間、精力、知識結(jié)構(gòu)等方面存在客觀的困難，因此如果由一個(gè)專業(yè)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行類似的咨詢服務(wù)會更有利于工作的開展和推進(jìn)。

比如在HAFENCITY案例中，荷蘭的KCAP設(shè)計(jì)公司通過國際競賽贏得了規(guī)劃層面的國際競賽，同時(shí)也贏得了一份25年長期服務(wù)合同，KCAP設(shè)計(jì)公司的工作既包含常規(guī)的城市設(shè)計(jì)內(nèi)容，比如制定地區(qū)結(jié)構(gòu)規(guī)劃（structure plan）和該地區(qū)空間設(shè)計(jì)的指導(dǎo)原則，同時(shí)還包括協(xié)助HHG開發(fā)公司進(jìn)行長達(dá)25年的長期顧問和管理工作，除了參加每年多次的顧問會議，當(dāng)這個(gè)地方有需要時(shí)，公司就會投入工作。目前浦東臨港地區(qū)核心區(qū)為促進(jìn)城市品質(zhì)，也參考這一模式，聘請栢誠建筑設(shè)計(jì)公司擔(dān)當(dāng)?shù)貐^(qū)規(guī)劃的總體服務(wù)，長期服務(wù)，動(dòng)態(tài)跟蹤。具體做法如下：（1）擔(dān)當(dāng)?shù)貐^(qū)總體風(fēng)貌總協(xié)調(diào)，土地出讓后、方案設(shè)計(jì)前為建設(shè)單位介紹和提供風(fēng)貌規(guī)劃的相關(guān)要求。（2）該地區(qū)的項(xiàng)目進(jìn)入方案專家評審前按照管理部門的要求將單體方案模型并入總體地區(qū)模型，并作為第三方出具總體風(fēng)貌方面的評估報(bào)告。（3）在方案評審會召開時(shí)，由該公司負(fù)責(zé)介紹地區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃的總體要求、介紹已完成的風(fēng)貌評估報(bào)告的主要內(nèi)容，并向?qū)＜艺故局庇^的整體模型成果。這些服務(wù)的內(nèi)容不但保證了與會的專家和部門在評審階段全面理解上位規(guī)劃意圖，同時(shí)讓他們非常直觀地在三維模型中了解單體方案和地區(qū)整體的銜接關(guān)系，保證了專家評審的質(zhì)量。地區(qū)風(fēng)貌專家顧問和專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)的協(xié)同服務(wù)，不但為規(guī)劃管理部門提供了重要的技術(shù)支持，緩解了大量的審批壓力，也為地方領(lǐng)導(dǎo)更好地決策提供了更多意見和建議，值得在重要地區(qū)進(jìn)行推廣。

圖3　臨港地區(qū)城市設(shè)計(jì)風(fēng)貌管控體系探索

圖4　德國HAFFEN CITY 濱水廣場

圖5　德國HAFFEN CITY 濱水步道

1.4 重點(diǎn)地區(qū)的公共空間建設(shè)要探索建立跨部門溝通平臺和協(xié)調(diào)機(jī)制

公共空間是市民體驗(yàn)城市空間的主要載體之一，也一直是規(guī)劃管理部門非常重視的設(shè)計(jì)領(lǐng)域，但也恰恰是現(xiàn)有規(guī)劃管理中的管理盲區(qū)③該部分內(nèi)容作為景觀設(shè)計(jì)的內(nèi)容不納入建筑設(shè)計(jì)方案審核。。公共空間主要包含各類公園、綠地、廣場、濱水空間以及街道。公園、綠地、廣場、濱水空間等類型的公共空間項(xiàng)目往往作為公共產(chǎn)品，由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)實(shí)施，因此相對容易實(shí)現(xiàn)政府規(guī)劃意圖。但由于實(shí)施主體并非規(guī)劃管理部門，同時(shí)開發(fā)主體具有不確定性，即可能是地區(qū)一級開發(fā)商也可能是地方政府或其他職能部門，規(guī)劃部門要將最初的規(guī)劃理念落地，需要與開發(fā)主體保持積極有效的溝通和銜接，一旦在理念上難以統(tǒng)一，將不利于公共空間在實(shí)施時(shí)延續(xù)既有城市設(shè)計(jì)層面的設(shè)想。在HAFFENCITY案例中，地區(qū)一級開發(fā)企業(yè)聘請的KCAP設(shè)計(jì)公司既作為地區(qū)的總體規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，同時(shí)又承擔(dān)主要濱水空間的景觀方案設(shè)計(jì)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了城市設(shè)計(jì)理念到公共空間項(xiàng)目實(shí)施的有效銜接，因此該案例中富有特色的濱水公共空間體系確實(shí)也成為了該地區(qū)獨(dú)特的魅力空間。

除此之外，另外一個(gè)非常重要的公共空間類型就是街道?！耙攒嚍楸尽钡某鞘邪l(fā)展模式在當(dāng)今講求低碳、低耗能、低排放及可持續(xù)發(fā)展的社會環(huán)境中，變得不合潮流，步行與自行車等非機(jī)動(dòng)化交通方式逐漸得到都市人的認(rèn)同。街道的步行體驗(yàn)燃起活力，能夠吸引旅客和展現(xiàn)城市魅力，保持街道的活力，既可改善社區(qū)生活空間，也能提高社區(qū)的凝聚力，降低犯罪率，營造一個(gè)安全的人行環(huán)境。因此街道不僅是交通要道，更可以成為社交場所，培養(yǎng)小區(qū)和社會的連接性，無論是從城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)角度來看還是從市民的體驗(yàn)來看，街道是已成為最重要的城市生活空間之一。許多大城市如紐約、倫敦和巴黎市已將街道發(fā)展為公共空間，很多優(yōu)秀的城市設(shè)計(jì)方案也把街道設(shè)計(jì)作為非常重要的一個(gè)部分。但在目前的城市管理體制下，街道空間存在于不同的地塊，各地塊往往是分開出讓，開發(fā)主體不一，開發(fā)時(shí)序不同。同時(shí)街道界面一方面包含屬于公共部門的部分（道路紅線內(nèi)的人行道），另一方面也包含屬于私人開發(fā)企業(yè)的部分（地塊內(nèi)道路紅線到建筑退界的部分），甚至有時(shí)候會包含三維層面的空中步行系統(tǒng)，產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、管理的政府部門眾多，規(guī)劃管理部門進(jìn)行協(xié)調(diào)的難度非常較大。因此基于發(fā)展具有魅力的公共街道空間的目標(biāo)出發(fā)，對于重點(diǎn)的街道空間，需要不同政府部門進(jìn)行配合，理清和整合關(guān)于街道空間各部門的角色和責(zé)任，形成跨部門的統(tǒng)一管理平臺，以便有效開展與城市設(shè)計(jì)內(nèi)容相關(guān)的協(xié)調(diào)和管理工作。

目前街道空間的協(xié)同開發(fā)往往是以下3種做法：第一種是對建成區(qū)的重要街道建立一個(gè)統(tǒng)一的管理主體，進(jìn)行建筑、景觀和業(yè)態(tài)的統(tǒng)一整合和美化，如在原盧灣區(qū)進(jìn)行的“武康路街道綜合整理項(xiàng)目”。第二種是對重要街道景觀和周邊的建筑在一個(gè)開發(fā)主體的管理下進(jìn)行設(shè)計(jì)和運(yùn)營管理，古北的黃金城道就是一個(gè)典型的成功案例。第三種可以說潛在的運(yùn)用價(jià)值更大，即在新建地區(qū)探索政府和開發(fā)商進(jìn)行聯(lián)合的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。這種方式雖然國內(nèi)尚沒有成熟的借鑒試點(diǎn)，但類似的做法在瑞安房地產(chǎn)公司開發(fā)的五角場創(chuàng)智坊項(xiàng)目的大學(xué)路中已被部分實(shí)踐，沿道路的若干地塊的街道界面經(jīng)過開發(fā)商統(tǒng)一設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)管理，建成后已經(jīng)成為一條非常有魅力和影響力的城市街道。雖然該項(xiàng)目的協(xié)調(diào)管理主體依舊是開發(fā)商而非政府部門，但證明了分地塊的開發(fā)也可以通過統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理使街道空間呈現(xiàn)出比傳統(tǒng)分割開發(fā)模式更加大的優(yōu)勢。如果各相關(guān)部門能統(tǒng)一認(rèn)識，對于重點(diǎn)街道沿線的地塊開發(fā)，在土地出讓前就有所約定，保障某個(gè)特定公共部門對于街道相關(guān)界面擁有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的權(quán)力并形成制度保障，一定能對街道產(chǎn)生非常積極的影響。

2 結(jié)語——加大宣傳和引導(dǎo)，形成共同價(jià)值導(dǎo)向

無論是優(yōu)秀的城市設(shè)計(jì)還是完善的管理機(jī)制，在當(dāng)前的城市發(fā)展背景下，要建設(shè)一個(gè)高品質(zhì)的城市單靠規(guī)劃管理部門的努力是不夠的，需要不斷加大相關(guān)理念和知識的宣傳和引導(dǎo)，形成政府各部門管理和行業(yè)發(fā)展的共同價(jià)值導(dǎo)向。在大多數(shù)發(fā)達(dá)國家，規(guī)劃理念往往也是通過立法或多種方式成為指導(dǎo)城市各個(gè)相關(guān)部門建設(shè)的綱領(lǐng)性文件和核心價(jià)值導(dǎo)向，并為多部門所遵守，這才有可能確保其實(shí)施。目前的管理體制下，各個(gè)部門往往只注重項(xiàng)目實(shí)施層面的控制性詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)規(guī)范法規(guī)的剛性約束，而忽略共同價(jià)值導(dǎo)向的理念協(xié)同，是無法形成合力塑造高品質(zhì)的城市空間的。特別是分散在不同部門的各類城市公共空間的建設(shè)和管理，需要市政府在頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行宣傳和引導(dǎo)，而不能僅僅停留在規(guī)劃管理部門內(nèi)部。另一方面，就規(guī)劃管理部門而言，必須要加強(qiáng)全過程管理各環(huán)節(jié)的銜接，尤其是加強(qiáng)建筑方案管理與規(guī)劃設(shè)計(jì)的銜接。另外也有必要通過與建管委協(xié)同，進(jìn)一步發(fā)揮現(xiàn)有規(guī)劃和建筑兩個(gè)行業(yè)協(xié)會的行業(yè)引導(dǎo)作用。通過結(jié)合現(xiàn)有的注冊建筑師和注冊規(guī)劃師再教育制度，將上海城市空間發(fā)展提倡的理念、做法加大宣傳力度，使其逐步成為在上海地區(qū)從業(yè)的專業(yè)人員的指導(dǎo)思想和職業(yè)操守。同時(shí)應(yīng)該逐步探索具有操作性的職業(yè)誠信和責(zé)任制度，納入行業(yè)監(jiān)管。只有通過以上各種層面的努力，才有可能真正將建設(shè)高品質(zhì)的城市從規(guī)劃設(shè)想變?yōu)橛欣诔鞘芯用竦某鞘锌臻g公共福利。

（本文部分觀點(diǎn)和論據(jù)基于上海市規(guī)土局青年干部培訓(xùn)班的課題研究成果，同時(shí)感謝同濟(jì)大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院莊宇教授給予本文的啟發(fā)和指導(dǎo)。）

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Some Thoughts on the Whole Process Management of Urban Design: A Case Study of Shanghai

薛文飛 朱曉玲

摘 要隨著上海的城市發(fā)展由速度優(yōu)先向品質(zhì)優(yōu)先轉(zhuǎn)型，為了使規(guī)劃管理能更有效、更科學(xué)地指導(dǎo)城市建設(shè)，除了利用城市設(shè)計(jì)研究加強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制水平，也需要加強(qiáng)從城市設(shè)計(jì)到項(xiàng)目建設(shè)的全過程管理水平，尤其是需要重視后續(xù)的建筑設(shè)計(jì)管理與城市設(shè)計(jì)的有效銜接。從建筑設(shè)計(jì)方案審查機(jī)制、建筑設(shè)計(jì)方案專家評審機(jī)制，城市設(shè)計(jì)的全過程銜接機(jī)制、城市公共空間協(xié)同管理機(jī)制4個(gè)層面提了若干建議和設(shè)想。

AbstractShanghai's urban development is transferring from the speed priority to quality priority. In order to make the planning management more effective and more scientific to guide urban construction, in addition to studying urban design to strengthen the regulated planning, We must improve the whole process management of urban design, particularly paying attention to the effective connection of architectural design management and urban design is effective satisfied at project level. In this paper, we put forward some suggestions and ideas from four aspects, namely architectural design management mechanism, expert review mechanism, the whole process of urban design service mechanism, and collaborative management mechanism of urban public space.

關(guān) 鍵 詞城市設(shè)計(jì) | 管理機(jī)制 | 規(guī)劃管理 | 建筑設(shè)計(jì)管理

KeywordsUrban design | Management mechanism | Planning management | Architectural design management

作者簡介

文章編號1673-8985（2016）02-0072-05

中圖分類號TU981

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A