農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革勢在必行

文｜陳錫文

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農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革勢在必行

文｜陳錫文

種植結(jié)構(gòu)價格機制玉米大豆

在經(jīng)過連續(xù)多年的發(fā)展后，中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)積累了較多矛盾，主要糧食品種的成本價格在國際上毫無競爭力。這意味著我們的種植結(jié)構(gòu)亟需調(diào)整，價格形成機制必須改革。

陳錫文中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長兼辦公室主任

今年是“十三五”開局第一年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展任務(wù)很重。結(jié)合今年的“一號文件”，我認為，在相關(guān)工作中必須要把握住以下幾個方面：

第一， 要認真貫徹落實黨的十八屆五中全會樹立的發(fā)展理念，即創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展和共享發(fā)展，以促進農(nóng)村更加健康持續(xù)地發(fā)展。

第二，要認真貫徹好去年中央經(jīng)濟工作會議提出的推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的精神，這對于當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展具有非常強的針對性，這方面的改革任務(wù)相當重。

第三，要貫徹好中央“補短板”的思想。中國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了很大成就，但確實也存在著很多明顯的短板，比如環(huán)境問題是短板、農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題是短板，貧困地區(qū)的農(nóng)村農(nóng)業(yè)更是短板。

把握住這幾個方面，基本上就可以把握住今年中央指導農(nóng)村農(nóng)業(yè)工作的重點了。

下面重點講一下農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。其中涉及到的糧食，特別是玉米問題，最近一兩年國際國內(nèi)社會都非常關(guān)注。

為何要進行供給側(cè)改革

我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展應(yīng)該說取得了非常大的成就，連續(xù)十二年增產(chǎn)，與此同時農(nóng)民的收入也在持續(xù)快速增長。那么，現(xiàn)在提出要進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，農(nóng)業(yè)的供給側(cè)到底出現(xiàn)了什么問題？

在肯定成績的基礎(chǔ)上，必須看到我們農(nóng)業(yè)特別是在主要農(nóng)產(chǎn)品糧食作物生產(chǎn)方面存在的問題。一個就是供給的農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的品種結(jié)構(gòu)和市場的需求結(jié)構(gòu)存在比較大的矛盾。去年我們糧食總產(chǎn)量12429億斤，而目前糧食的總需求大概為12800億斤，因此供需間存在400億斤—500億斤的缺口。而去年糧食的進口總量是2495.4億斤，和缺口相比多了2000億斤，為什么？其中很大的原因就是我們自身的供求結(jié)構(gòu)存在矛盾，在進口糧食中大豆占了65%，達1634億斤。

所以，大豆問題是我們當前面臨的一個突出問題。從大豆的供求結(jié)構(gòu)來看，我們?nèi)ツ晟a(chǎn)234億斤，進口1634億斤，進口量是國產(chǎn)量的7倍，存在明顯的缺口。能不能補得上？農(nóng)業(yè)部門也在積極采取辦法，調(diào)動生產(chǎn)積極性，但是由于經(jīng)濟利益的關(guān)系短期內(nèi)很難補上缺口。我們的大豆產(chǎn)量低，成本高，價格也高，在大豆的生產(chǎn)技術(shù)等方面也確實存在需要解決的問題。

1634億斤大豆，按照我們現(xiàn)在的生產(chǎn)水平，如果自己生產(chǎn)就需要6億畝以上的播種量，那別的作物怎么辦？我想，在相當長時間內(nèi)中國需要國際市場的大豆來彌補缺口，這個現(xiàn)狀難以改變。既然這樣，我們看國內(nèi)糧食的供求結(jié)構(gòu)時就必須考慮，大豆進口量已經(jīng)達到了這樣的規(guī)模，那么在其他的品種上就需要有適當?shù)恼{(diào)節(jié)，目前來看特別是玉米。這是供給側(cè)存在的第一個大問題，品種結(jié)構(gòu)。

第二個大問題，我們主要糧食品種的成本價格在國際上沒有競爭力。我們2011年前有些糧食還是出口，但是從2011年以后全部糧食品種都陷入了進口的局面。是不是不夠呢？夠，那為什么要進口，而且進口越來越多？最主要的是價格缺乏競爭力。

這個事情很復雜，從根本上講確實中國人多地少，規(guī)模經(jīng)營非常有限，資源稟賦決定了中國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)競爭力不夠，這是先天不足，當然通過后天努力可以有些變化。2003年我們的糧食產(chǎn)量只有8614億斤，是從上世紀的歷史最高值1998年的10246億斤，持續(xù)五年連續(xù)下降，降到這個水平，是滿足不了需求的。正是在這樣的背景下，中央采取了非常強有力的政策去調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性，主要有三大政策：第一，宣布減免農(nóng)業(yè)稅直至取消農(nóng)業(yè)稅（2006年）；第二，宣布對種糧農(nóng)民直接補貼，并擴大到四項補貼，每年向農(nóng)民補貼約1700億元；第三，政府當時宣布對市場緊缺的主要糧食實行最低收購價，這個政策對于解除農(nóng)民在種糧問題上的后顧之憂起了非常大的作用。實行這個政策之后第一年就增產(chǎn)糧食760億斤，糧食的供求關(guān)系解決了，隨后國家不斷加強這些政策力度，所以才有了連續(xù)12年增產(chǎn)這樣驕人的成績。

但是這個政策也慢慢產(chǎn)生了一些問題，政府在2008年以后每年不斷提高最低收購價，直至成為市場最高價，其他的各種流通渠道都不存在了。在2008年之前最低收購價并沒有調(diào)整，之后農(nóng)民才開始有意見，因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種要素價格在上漲，當時定的最低收購價就明顯低于市場價。所以，政府開始提高最低收購價，提價幅度也相當可觀，比如小麥，2004年價格0.72元，提到2014年已經(jīng)變成1.18元。這個價格的快速上漲代表著我們主要糧食價格有了非常明顯的上漲，而金融危機發(fā)生之后全球要素價格和大宗商品價格則發(fā)生了明顯變化，全球范圍內(nèi)糧食價格下跌。那國際上產(chǎn)品價格低，自然會大規(guī)模進來。

有很多人分析說，當初推出的最低收購價政策不對，但當時有當時的實際情況。推出這個政策的一個重要原因是為了彌補農(nóng)民成本，保障其獲得合理收入。而更大的背景是在新世紀第一個十年經(jīng)濟快速增長過程中，城鄉(xiāng)居民收入差距不僅沒有縮小反而擴大，我國改革開放以來城鄉(xiāng)居民收入差距最大就是在2009年，達到了1 ： 3.33，但此后差距逐步減小，2015年縮小到1 ： 2.73，這一成就也和最低收購價的不斷提升直接相關(guān)。

這是國內(nèi)政策變化的過程。而國際市場的糧價走低除了金融危機帶來的后果不斷發(fā)酵，其實還有一些其他因素，最大的就是進入新世紀以后中國進行匯率改革，美元兌人民幣匯率不斷貶值，對糧價影響非常大。而石油價格的暴跌影響也非常明顯，直接降低了大宗產(chǎn)品的海運價格。所以，這幾個因素綜合起來，一個是國內(nèi)價格上漲，第二國際價格下跌，第三匯率變化，第四運價變化，就導致了中國和國際市場糧食價格差距越來越大。

在肯定成績的基礎(chǔ)上，必須看到我們農(nóng)業(yè)特別是在主要農(nóng)產(chǎn)品糧食作物生產(chǎn)方面存在的問題。其中一個就是供給的農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的品種結(jié)構(gòu)和市場的需求結(jié)構(gòu)存在比較大的矛盾。

玉米價格問題的復雜性

正是由于上述情況，導致進口糧食越來越多。2014年進口糧食首次突破1億噸，去年接近1.25億噸，全球糧食市場貿(mào)易量3億噸多一點，再加上1億噸的大豆，而我們就占了約1/4，這才會造成我們現(xiàn)在糧食庫存壓力較大。

我們在考慮糧食問題時不能簡單地算經(jīng)濟賬，如果更多從國際上進口糧食，會對我們的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身構(gòu)成很大挑戰(zhàn)。我們要考慮的是要不要保護中國農(nóng)業(yè)的安全，要不要保護中國農(nóng)民生計的安全。要采取保護措施，有一個核心問題必須考慮，就是中國在加入WTO時承諾包括糧食在內(nèi)的農(nóng)業(yè)要開放市場。經(jīng)過非常艱難的談判，我們對糧食市場的開放限制在哪里呢？就是對糧食中三個最重要的品種小麥、稻谷、玉米實行了關(guān)稅配額制，超出配額的進口部分要征收高額關(guān)稅。我們在合理合法范圍內(nèi)對糧食生產(chǎn)實行保護價沒有錯。

現(xiàn)在面臨的更大挑戰(zhàn)是我們比國際市場價格高了不少。正是在這樣一個背景下，我想我們要堅決守住第二道防線，不能使我們的糧食生產(chǎn)成本繼續(xù)上升，價格繼續(xù)上漲。如果超出配額后的防線也失守了，可能就沒有辦法抵制進口了。這是我們當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面進行各種改革和調(diào)整必須實現(xiàn)的一個目標。

但是具體到玉米，情況就更為復雜。因為隨著科技的發(fā)展，突然發(fā)現(xiàn)有越來越多的產(chǎn)品可以替代玉米，比如大麥、高粱、玉米酒糟、苜蓿，在生產(chǎn)玉米淀粉或者生產(chǎn)以玉米為主的飼料產(chǎn)品時，都可以實現(xiàn)替代。而加入WTO時還想不到這種狀況，于是對這幾個品種沒有實行關(guān)稅配額制度，所以現(xiàn)在就出現(xiàn)了這樣的情況，既然玉米有關(guān)稅配額保護，那就進口不受配額管理的替代品。

去年進口大麥超過1000萬噸，更多的是用來作為玉米替代品。高粱進口也超過1000萬噸。玉米酒糟中蛋白質(zhì)含量非常高，非常適合作為植物蛋白的飼料添加，去年進口超過600萬噸。苜蓿和苜蓿粉進口超過600萬噸。這四個品種我們?nèi)ツ赀M口總量就是3000多萬噸，很明顯地替代了國內(nèi)玉米的需求。這幾個品種進口價格低，關(guān)稅又不受限制，如此發(fā)展下去國內(nèi)玉米市場就逐漸被侵蝕掉了。

當然并不是說稻谷和小麥就沒有問題，其實我們的稻谷和小麥成本都偏高，但是好在都有嚴格的關(guān)稅配額制度，而且沒有替代品。玉米的這方面問題暴露出來以后，政府經(jīng)過反復研究，就決定今年要在玉米的價格形成制度、補貼和購銷制度進行關(guān)鍵性的改革。

我國改革開放以來城鄉(xiāng)居民收入差距最大就是在2009年，達到了1： 3.33，但此后差距逐步減小，2015年縮小到1： 2.73，這一成就也和最低收購價的不斷提升直接相關(guān)。

玉米價格改革的幾大目標

降低玉米的收購價格，肯定會影響到農(nóng)民的收入，而且跟進口產(chǎn)品相比仍沒有優(yōu)勢。所以，今年一定要有更大的變動，方案非常清楚，有三大原則：第一，根據(jù)供求決定市場價，這就取消了對玉米繼續(xù)實行臨時收儲價；第二，要對農(nóng)民的收入進行適當補貼；第三，通過這個政策引導農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)。這些原則已經(jīng)公開了，但具體的方案還在研究之中，比如到底給農(nóng)民多少補貼，比如市場價低到什么程度時政府還會出手兜底收購？

要想實現(xiàn)這個改革目標，我想非常重要的是要做到三個方面：

第一個方面，要讓市場競爭形成價格，那當然就得有市場，因為現(xiàn)在幾乎所有玉米都是中儲糧在收購，其他的主體都退出了，再讓市場化企業(yè)主體進去，就有困難。我前些日子到吉林和企業(yè)家座談，他們就擔心，自己按照市場價收進來了，萬一中儲糧的巨額庫存突然低價沖出來，那就面臨損失。所以，這些問題都要依照市場規(guī)則，透明公開地進行。

這其中最復雜的問題是，糧食收購需要大量資金。國有糧儲資金有保障，但是其他的市場主體在銀行基本貸不到資金。在吉林調(diào)查時，他們說去年為了形成多渠道收購的局面，省政府花了很大力氣篩選認為具備糧食收購資質(zhì)的企業(yè)，將名單提供給了銀行，但在這4000家企業(yè)中銀行經(jīng)過反復篩選只確定了169家，那剩下那么多家怎么辦？而且銀行還有附帶條件，這169家不能自己收，只能代收，如果自己收也不放貸。

還有一個很重要的問題，之所以農(nóng)發(fā)行會放貸給中儲糧，因為它們之間的貸款辦法是統(tǒng)貸統(tǒng)還，在這個體制下金融部門進入糧食市場的負擔很輕，有別人兜底。但是弄出這么多主體，新的主體資質(zhì)到底怎么樣，貸款之后會不會有壞賬，這些問題確實值得考慮。

無論如何，要是大多數(shù)企業(yè)主體進不了市場，那么我們想讓價格由市場形成這個目標一定會落空。從這個角度講，必須解決好糧食收購資金的問題，銀行和企業(yè)之間的關(guān)系，這是關(guān)系到玉米價格體制改革能否成功的一個至關(guān)緊要的問題。

第二個要實現(xiàn)的目標，就是必須要讓我們玉米加工企業(yè)、飼料加工企業(yè)更多地使用國產(chǎn)原料，必須逼退大規(guī)模進口的局面。只有做到這樣，我們的玉米才有市場，那么要做到這樣在價格上就必須和國際市場接軌，必須把價格降下去。這場改革的難度大在哪里？難度大在我們有巨額的玉米庫存，但是每年新的產(chǎn)量又產(chǎn)生了。這就要把握好這兩個節(jié)奏：第一，新的玉米產(chǎn)量能不能降下去；第二，處理庫存的節(jié)奏要把握好。這樣才能保證我們的企業(yè)都用國產(chǎn)玉米。在調(diào)查中很多玉米加工企業(yè)的老總問我，到底應(yīng)該現(xiàn)在多買點兒陳糧還是等新糧上市更好？這個問題其實取決于政府，政府的決策過程應(yīng)該更多向市場公開。

第三個目標，對種糧的農(nóng)民受到的損失進行合理補貼，同時要求他們調(diào)整生產(chǎn)。農(nóng)民很關(guān)心到底補給我多少，怎么補法？現(xiàn)在最終方案還沒出來。但將來的補貼就是在市場形成價格之上給農(nóng)民補貼，肯定不會比最低收購價高，只有這樣才能起到調(diào)節(jié)種植結(jié)構(gòu)的作用。當然具體方案會考慮到這三點：保障農(nóng)民的生存，充分考慮財政接受能力，保障玉米產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展。

不光是玉米要進行改革，稻谷、小麥怎么辦？前面提到這兩種糧食的壓力沒有玉米大，但是不能說不改。如果玉米價格由市場決定了，小麥、稻谷的價格繼續(xù)按照政府最低收購價執(zhí)行，那我就多種小麥、稻谷。從這個角度來說，玉米改革在實質(zhì)性推進之后，對于小麥和稻谷的價格形成機制也必須及時跟進，否則就會出現(xiàn)主要農(nóng)作物之間比價紊亂，這些問題一定要通盤考慮。所以，我想對農(nóng)民也好，對地方政府部門也好，都要考慮明年的稻谷和小麥是不是還按最低價收購。今年的“一號文件”提出，繼續(xù)完善小麥和稻谷的最低收購價格，完善是什么意思？更多的要依靠市場。

從玉米價格的改革中可以看到，農(nóng)村改革發(fā)展的任務(wù)相當繁重，今年作為“十三五”開局第一年，要做的事情很多。今年我們農(nóng)業(yè)系統(tǒng)對于玉米價格形成機制的改革能不能如期實現(xiàn)目標，將會影響到整個“十三五”期間農(nóng)業(yè)領(lǐng)域是否能健康順利地發(fā)展。

（本文根據(jù)作者在“2016中國農(nóng)業(yè)發(fā)展論壇”上的演講編輯整理而成，未經(jīng)本人審閱）