兩網(wǎng)融合5個運作環(huán)節(jié)及其對再生資源行業(yè)轉(zhuǎn)型的意義
——寫在“廣州會議”之后

周漢城，潘永剛（中國再生資源回收利用協(xié)會，北京100052）

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兩網(wǎng)融合5個運作環(huán)節(jié)及其對再生資源行業(yè)轉(zhuǎn)型的意義
——寫在“廣州會議”之后

周漢城，潘永剛
（中國再生資源回收利用協(xié)會，北京100052）

摘要：總結(jié)了全國城鄉(xiāng)生活垃圾年產(chǎn)生量以及生活垃圾各種成分所占比例，分析了我國生活垃圾處理現(xiàn)狀和存在問題，并參照廣州經(jīng)驗，提出了建立我國生活垃圾收運處理體系的5個環(huán)節(jié)。特別強調(diào)，兩網(wǎng)融合是破解垃圾圍城的有效模式，而建立生活垃圾分類投放模式，是實施兩網(wǎng)融合、促進垃圾減量化的重要環(huán)節(jié)。最后指出了兩網(wǎng)融合是再生資源行業(yè)實現(xiàn)跨越轉(zhuǎn)型的可行途徑。

關鍵詞：生活垃圾；分類投放；兩網(wǎng)融合

1　我國城鄉(xiāng)生活垃圾年產(chǎn)生總量

垃圾與人類如影隨形，隨著人類生產(chǎn)生活水平的提高，垃圾數(shù)量也在急速增長。據(jù)中國再生資源回收利用協(xié)會核算，2014年，全國城市生活垃圾產(chǎn)生總量2.41億t。其中244個大、中城市生活垃圾產(chǎn)生量1.68 億t。

從全國累計堆存量看，全國城市生活垃圾歷年堆放總量高達70億t，而且每年以約8%速度遞增。城市生活垃圾堆放量占土地總面積已達5億m2，約折合5萬hm2耕地。中國的耕地面積有1.33億hm2，相當于全國每666.7 hm2耕地就有0.25 hm2用來堆放城市生活垃圾，很多城市已經(jīng)找不到土地用于垃圾堆放和填埋。如果說，工業(yè)固廢在遠離城區(qū)的荒山郊野堆積成山，那么，城市生活垃圾就在居民的身邊生成堆積，時時刻刻在擠壓人們的生存空間，形成“垃圾圍城”困局。

據(jù)中國再生資源回收利用協(xié)會核算，在廣大農(nóng)村，生活廢棄物、農(nóng)業(yè)廢棄物，每年產(chǎn)生量保守估計在1.5億t以上。大量的廚余廢棄物、廢塑料袋、廢玻璃、牲畜糞便堆積在村頭村尾，形成“垃圾圍村”現(xiàn)象，占用農(nóng)地，污染土壤、地下水和空氣。

2　我國生活垃圾處理現(xiàn)狀、成分比例和問題

2.1生活垃圾處理現(xiàn)狀

目前我國城市生活垃圾處理模式較為落后，形成了以填埋為主、焚燒為輔的終端處置格局。以2014年為例，當年全國城市生活垃圾產(chǎn)生總量24 090.94萬t，其中填埋量12 286.4萬t，占比51%；焚燒量5 300萬t，占比22%；回收量6 504.54萬t，占比27%（見圖1）。

圖1　2014年全國城市生活垃圾處理比例

農(nóng)村生活垃圾的處理更為落后。一部分省市在農(nóng)村建立了以環(huán)衛(wèi)部門為主體的垃圾收運系統(tǒng)，對農(nóng)村廢棄物進行收集和填埋。大部分農(nóng)村沒有垃圾收運系統(tǒng)，任由垃圾在村頭村尾陳年堆積，有毒成分長期在自然環(huán)境中發(fā)酵、擴散，直接威脅到糧食和食品安全。

2.2生活垃圾成分比例

從圖1可見，占城市生活垃圾27%的回收量（6 504.54萬t），主要是那些市場價值較高的再生資源，如廢金屬、舊書報、舊板紙、塑料瓶（桶）、廢舊電器等。這部分品種的回收主要由市場驅(qū)動，即由拾荒大軍和回收公司在收集。進入終端處置即填埋和焚燒的垃圾，兩項合計17 586.4萬t，占城市生活垃圾總量的73%。

根據(jù)廣州市城管委技術分析中心分析，這73%的垃圾主要由三大類成分構(gòu)成，見圖2。

圖2　低值可回收物、餐廚垃圾和混合垃圾比例圖

第一類，低值可回收物（如廢塑料袋、軟包裝物、廢玻璃、廢電池、廢燈管、廢紡織品、舊木質(zhì)等），約占進入終端處置量的40%。這一類數(shù)量大，價值低，還含有一定有毒成分和有害物質(zhì)，對環(huán)境具有長期隱蔽性危害，但是回收處理成本高于自身價值，拾荒大軍和回收企業(yè)不收集，全部混進終端處置系統(tǒng)，給焚燒和填埋造成更大壓力。

第二類，餐廚廢棄物，約占進入終端處置量的40%。這一類水分大，居民混投，分離困難，進入焚燒廠，使焚燒難度大增，提高了焚燒成本，增加了有害煙氣排放。

第三類，沒有利用價值的真正垃圾，即各種混合物，約占終端處置量的20%。

2.3存在的問題

造成我國生活垃圾終端處置量大的原因，是生活垃圾收運體系和處置模式，存在多種問題和困局。

2.3.1生活垃圾混合投放

我國目前還缺乏生活垃圾分類的制度體系支撐，民眾普遍存在“看客心態(tài)”，對環(huán)境保護和資源循環(huán)的認識水平較低，影響了居民垃圾分類投放行為。各種廢棄物混裝一袋，隨手往垃圾桶一扔了之。

2.3.2生活垃圾混合收運

由于混合投放，造成混合收運，而且再生資源回收隸屬于商務管理，垃圾清運體系隸屬于城市管理的環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)，兩網(wǎng)完全分離。在垃圾清運系統(tǒng)中，沒有對生活垃圾分類收集、分類運輸?shù)牧鞒淘O計，甚至有的社區(qū)試點分類投放，但在收運過程中出現(xiàn)“先分后混”。大量低值可回收物進入填埋和焚燒終端處置系統(tǒng)。

2.3.3缺乏相應的扶持政策

在垃圾回收利用產(chǎn)業(yè)鏈上，缺少后端的加工利用鏈條來承接前端的資源回收，同時也缺乏相應的扶持政策支持。尤其是那些低值可回收物，其環(huán)境屬性遠遠大于經(jīng)濟價值，僅靠市場價值規(guī)律難以驅(qū)動。

2.3.4垃圾填埋占用大量土地

目前以填埋為主的垃圾處置模式存在天然缺陷，填埋占用大量土地，很多城市出現(xiàn)無地可填的尷尬局面。以廣州為例，廣州在2011年，垃圾填埋場只剩下一年半的容量，即到2013年，廣州的填埋場容量全滿，2013年以后，廣州找不到土地用于填埋。而建設垃圾焚燒廠，投資太大，一般中小城市無力承建，且焚燒受限于清潔技術，仍會產(chǎn)生一定的有害氣體。而且，大量低值可回收物一燒了之，不符合資源節(jié)約和循環(huán)發(fā)展理念。

2.3.5農(nóng)業(yè)廢棄物利用成本高

廣大農(nóng)村的農(nóng)業(yè)廢棄物，如農(nóng)用地膜和秸稈，由于分布面廣，體積篷松，收集困難，運輸費用大，利用成本高，綜合利用率低，存在焚燒和隨地廢棄現(xiàn)象，污染大氣，破壞土壤。

3　兩網(wǎng)融合是破解垃圾圍城的有效模式

3.1做好分類投放是兩網(wǎng)融合的重要環(huán)節(jié)

黨的十八大提出建設生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略，中共中央在“十三五”規(guī)劃建議中提出綠色發(fā)展理念，要求在“十三五”期間堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策，把綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展作為建設生態(tài)文明基本途徑，解決人民大眾改善生態(tài)環(huán)境的基本要求。2015年12月20—21日召開的中央城市工作會議，提出要不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量，城市垃圾處理設施要按照綠色循環(huán)低碳的理念進行規(guī)劃建設。中央這些發(fā)展戰(zhàn)略和精神，要求加強推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治，提升城鄉(xiāng)生活垃圾處理模式，找出一條突破“垃圾圍城”和“垃圾圍村”的路子，還給城鄉(xiāng)居民一個天藍、地綠、水凈、氣清的生態(tài)環(huán)境。

突破“垃圾圍城”、“垃圾圍村”，解決城鄉(xiāng)環(huán)境問題的關鍵，是對生活垃圾進行減量化和資源化，把占進入終端處置量40%的低值可回收物和40%的餐廚廢棄物從垃圾中分離出來，納進資源回收軌道，成為循環(huán)利用的再生資源，從而把進入終端處置的真正垃圾減少到20%（見圖2），最大程度地減少填埋量和焚燒量。

參照廣州經(jīng)驗，要實現(xiàn)生活垃圾的減量化和資源化，就要建立“分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理”生活垃圾處理體系。廣州幾年來的實踐證明，這是比較科學合理的生活垃圾回收處理體系。在這個體系中，分類投放是影響后面各個環(huán)節(jié)能否進行的第一環(huán)節(jié)。而再生資源回收網(wǎng)絡與環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的垃圾清運網(wǎng)絡高度融合，形成協(xié)同運轉(zhuǎn)的兩個輪子，是支撐這個體系有效運行的關鍵。

3.2生活垃圾收運體系5大環(huán)節(jié)

建立“分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理”垃圾處理體系，實行“兩網(wǎng)融合”，包括以下5個主要環(huán)節(jié)的內(nèi)容。

3.2.1首先明確生活垃圾處理原則和技術路線

確定“先減量、分類回收、資源化利用，后無害化焚燒、生化處理，最后填埋”的垃圾分類處理技術路線，對垃圾分類管理全流程進行系統(tǒng)梳理、總結(jié)，融合環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)、再生資源系統(tǒng)的功能，明確各環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容和部門職責，構(gòu)建生活垃圾分類管理全流程設計，推動各職能部門聯(lián)動合作，其中最主要的推動城管環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)與供銷社再生資源回收系統(tǒng)協(xié)同聯(lián)動，還要調(diào)動宣傳、商務、發(fā)改、街道、社區(qū)、物業(yè)等部門聯(lián)動。

3.2.2建立分類投放模式

采用宣傳、獎勵、懲罰等多種措施，引導居民分類投放生活垃圾。比如廣州，市政府確定了“能賣拿去賣、有害單獨放、干濕要分開”的垃圾分類原則，在780多個社區(qū)開展“定時定點”生活垃圾分類投放試點，將生活垃圾分為可回收物、餐廚垃圾、有害垃圾和其他垃圾等四大類，設置相應的投放容器，引導、約束居民按規(guī)范要求分類投放垃圾。廣州市供銷社把再生資源回收網(wǎng)絡與環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)垃圾收運網(wǎng)絡相融合，在全市設立3 100多個可回收物回收站（點），這些回收站（點）與垃圾收集站合并設置。廣州市供銷社還在環(huán)衛(wèi)壓縮站和垃圾轉(zhuǎn)運站旁配套建立再生資源中轉(zhuǎn)站，在街（鎮(zhèn)）建立專業(yè)或綜合再生資源分揀中心，將傳統(tǒng)再生資源回收站點和垃圾收運點進行功能上的整合，實現(xiàn)垃圾與低值可回收物分類收集和儲運。

3.2.3建立分類收運體系，改混合收運為分類收運

廣州的實踐做法是：在城市生活垃圾收運方面，由市政府出資購置454臺餐廚垃圾專運車和有害垃圾專運車，優(yōu)化分類收運線路704條，升級改造壓縮站91座，建立有害垃圾臨時儲存庫60個，強化有害垃圾監(jiān)督管理，對分類投放的垃圾實行分類收運。在完善農(nóng)村垃圾收運體系方面，廣州36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已全部完成“一鎮(zhèn)一站（壓縮站）”建設，6 268個自然村基本建成了1個以上生活垃圾規(guī)范收集點，建立了“戶分類、村收集、鎮(zhèn)運輸、市（區(qū)）處理”農(nóng)村垃圾收運體系。在協(xié)同收運工作機制方面，廣州市供銷社把社區(qū)回收站點免費交給環(huán)衛(wèi)工人使用，低值可回收物由城管收運系統(tǒng)分類收集和分類運輸，由供銷社再生資源企業(yè)按市場價格收購，回收企業(yè)與政府共擔相關費用。廣州市供銷社把政府對低值可回收物90元/t的補貼分配到分類、回收、處理環(huán)節(jié)。居民、環(huán)衛(wèi)工人、企業(yè)等共享了利益，其中環(huán)衛(wèi)工人在分類收運可回收物中增加了收入，供銷社企業(yè)減少了運輸成本，實現(xiàn)了多方共贏。

3.2.4建立分類處理體系

分類投放是源頭，分類收運是樞紐，分類處理是目的。廣州的做法是：在低值可回收物的循環(huán)利用方面，由市供銷社建設3個廢玻璃資源化處理中心、1個廢塑料（袋）資源化處理項目、4個木質(zhì)廢棄物資源化處理中心、1個大件廢舊家具拆解中心和園林廢棄物回收處理中心，對廢玻璃、廢塑料袋、廢木質(zhì)、舊家俱和園林廢棄物等低值可回收物進行拆解、加工和循環(huán)利用。廣州市供銷社這些項目建設，保證了分離出來的低值可回收物有去處。同時，廣州市供銷社還發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)垃圾回收模式，運用APP移動平臺，對居民垃圾分類定時定點投放積分和預約上門回收。在生活垃圾資源化無害化處理設施建設方面，廣州市新建或即將開建的垃圾焚燒廠7座、餐廚垃圾處理設施9座。到“十三五”末，廣州生活垃圾日焚燒處理能力將達到1.6萬t，餐廚垃圾日處理能力達到4 800 t。

3.2.5建立政策支撐體系

生活垃圾分類投放涉及千家萬戶，這就要求政府在宣傳引導之外，還要出臺有約束性的法規(guī)，對公眾的垃圾投放行為加以規(guī)范和約束。在回收處理環(huán)節(jié)，由于低值可回收物單靠市場價值規(guī)律難以驅(qū)動，政府必須出臺財政補償措施，以支撐低值可回收物的分類處理可以持續(xù)運作。廣州市政府先后出臺《關于完善廣州市生活垃圾分類處理制度體系工作方案》、《廣州市生活垃圾分類管理規(guī)定》、《廣州市購買低值可回收物回收處理服務管理試行辦法》。這些政策，對生活垃圾分類管理的目標、原則、要求、方法、義務與權(quán)利以及管理全過程予以規(guī)范，確定了以減量為目的的生活垃圾計量階梯收費、生態(tài)補償辦法以及限制商品過度包裝管理暫行辦法等，出臺了對低值可回收物給予90元/t補貼，作為政府購買企業(yè)回收處理服務的標準，鼓勵再生資源回收企業(yè)進入垃圾分類前端進行回收業(yè)務。

4　兩網(wǎng)融合是再生資源跨躍轉(zhuǎn)型的可行路徑

近幾年來，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，傳統(tǒng)行業(yè)進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，淘汰過剩落后產(chǎn)能，大宗商品需求萎縮，加上受國際大宗商品價格走低影響，國內(nèi)再生資源主要品種價格全面下跌，平均跌幅超過50%，廢鋼甚至跌到白菜價。再加上勞動力成本上升，稅負較重，再生資源企業(yè)經(jīng)濟效益大幅下降，行業(yè)進入有史以來最艱難的階段，導致大量行業(yè)企業(yè)停工或退出，退出率接近20%，至少有200萬農(nóng)民工不再從事再生資源行業(yè)，回到農(nóng)村待業(yè)。預計2016年、2017年再生資源行業(yè)仍然會持續(xù)低迷，前景堪憂。

在這種嚴峻形勢下，再生資源行業(yè)急需轉(zhuǎn)型升級，由單純專注資源利用向環(huán)境服務與資源利用并重轉(zhuǎn)型，由傳統(tǒng)再生資源企業(yè)向環(huán)保領域新型服務商轉(zhuǎn)型。通過轉(zhuǎn)型，再生資源企業(yè)的角色和價值重新定位，可獲得新的生存發(fā)展空間。

4.1開展低值可回收物資源化利用符合再生資源行業(yè)公益屬性定位

低值可回收物的分類回收和資源化利用，涉及城鄉(xiāng)人居環(huán)境，因其屬于勞動密集型，也涉及到底層農(nóng)民工的就業(yè)和收入，因而具有顯著的社會公益屬性。在經(jīng)濟新常態(tài)下，再生資源行業(yè)的社會公益屬性和環(huán)境屬性已經(jīng)大于資源屬性。實行兩網(wǎng)融合，開展低值可回收物分類回收和資源化利用，對再生資源行業(yè)責無旁貸。供銷社擁有獨具中國特色的組織和服務體系，組織成分多元，資產(chǎn)構(gòu)成多樣，地位性質(zhì)特殊，既體現(xiàn)黨和政府政策導向，又承擔政府委托的公益性服務。而且，供銷社已經(jīng)建立了覆蓋城鄉(xiāng)的回收網(wǎng)絡，積累了豐富的再生資源行業(yè)經(jīng)驗。因此，開展低值可回收物資源化利用工作也是新常態(tài)下城市供銷合作社功能定位的必然選擇。當然，其他再生資源企業(yè)也同樣具備參與的條件和基礎。

4.2低值可回收物資源化利用可以促進前端垃圾分類減量

垃圾分類的根本目的就在于利用，只有后端利用渠道打通，建立起再生加工、循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)鏈，使前端分類出來的低值資源有去處，可利用，才能長久促進和保持前端分類的積極性。因此必須順應產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律，建立既從關鍵環(huán)節(jié)突破，又探索各環(huán)節(jié)有機協(xié)調(diào)的運行機制，形成完整的分類、回收、加工、利用產(chǎn)業(yè)鏈，才能保證生活垃圾減量化和資源化體系的持續(xù)運行。而建立后端加工利用產(chǎn)業(yè)鏈，正是再生資源企業(yè)的業(yè)務長項。

4.3垃圾分類與資源化利用的產(chǎn)業(yè)鏈銜接是再生資源新的發(fā)展路徑

低值可回收物品類雜，數(shù)量大，是生活垃圾減量的重點和難點。廣州市政府對低值可回收物的回收處理，給予90元/t的補貼，鼓勵第三方購買政府服務，開展PPP合作模式。廣州市的政策具有在全國推廣的可復制性。對于再生資源企業(yè)，在經(jīng)濟新常態(tài)下，傳統(tǒng)品種市場萎縮，價格下跌，經(jīng)營十分困難。低值可回收物的回收處理是一條環(huán)環(huán)相扣、有機聯(lián)系的完整產(chǎn)業(yè)鏈。再生資源企業(yè)通過兩網(wǎng)融合，購買政府服務，把垃圾分類與再生利用進行產(chǎn)業(yè)鏈銜接，既改善城市環(huán)境質(zhì)量，又能獲得地方政府的土地和財政優(yōu)惠政策支持，在行業(yè)持續(xù)低迷的形勢下開拓新的發(fā)展路徑，實現(xiàn)向環(huán)保企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

4.4“兩網(wǎng)融合”是調(diào)動地方財政扶持積極性的有效手段

當前，以“營改增”為主要內(nèi)容的國家稅收政策正在實施中，中央為充分調(diào)動地方政府的財政積極性，專項轉(zhuǎn)移支付在初步減少，包括財政部、商務部的《中央財政促進服務業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》中，補貼的對象和內(nèi)容都有很大的調(diào)整，原來按固定比例直接補貼再生資源行業(yè)的政策，在以后的分配上變化很大，地方進行自主分配的幅度越來越大。如何通過有效手段參與到這部分資金的分配中來，是應該著重考慮的?！皟删W(wǎng)融合”正好提供了一個機遇。北京、上海、廣州、深圳等一線特大城市，由于地方財力強，人口集中度高，垃圾處理成本高等特點，決定了“兩網(wǎng)融合”會首先在這些城市推廣，形成成熟模式后再向其他城市推廣。

5　結(jié)論

城鄉(xiāng)生活垃圾處理模式，業(yè)內(nèi)探討議論頗多。隨著“垃圾圍城”“垃圾圍村”越來越嚴重，生活垃圾分類投放、分類回收、實施“兩網(wǎng)融合”勢在必行。也許兩網(wǎng)融合不一定是最優(yōu)辦法，但這種模式畢竟已經(jīng)出現(xiàn)，一些地方（如廣州市）推動兩網(wǎng)融合的實踐也確實減少了垃圾終端處置量，促進了低值可回收物的資源化利用，取得了一定的經(jīng)驗和成果，而且有了可以復制和借鑒的模式。希望在實踐中這種模式能夠走得更遠。

Study of five operational aspects in two network integration and the significance for the transformation of renewable resources

ZHOU Hancheng，PAN Yonggang
（China Recycling Association，Beijing 100052，China）

Abstract:This paper summarized the annual production quantity and the proportion of various components of the national urban and rural waste，and analyzed the garbage treatment status and existing problems. According to the experience of Guangzhou，it put forward five aspects to establish the living waste collection and transportation and disposal system. In particular，the two network integration is an effective mode to solve the garbage siege，and establishing living waste classification deposition mode is an important link to implement the two network integration and promote waste reduction. Finally，it points out that the integration of the two networks is a feasible way to realize the transformation of the renewable resources industry.

Keywords:living waste；classification deposition；two network integration

中圖分類號：X799.3

文獻標志碼：A

文章編號：1674-0912（2016）04-0015-04

作者簡介：周漢城（1959-），男，福建人，研究生學歷，經(jīng)濟師，從事再生資源行業(yè)管理服務與研究工作。

收稿日期（2016－03－18）