近萬境外NGO等待新法大浪淘沙

本報記者 張娛

圖為國際愛護(hù)動物基金會北京猛禽救助中心舉行的“猛禽放飛暨慶祝愛鳥周”活動。

目前在我國長期活動的境外非政府組織（NGO)約有1000家，加上開展短期合作項目的組織，不完全統(tǒng)計總數(shù)約有7000家（也有學(xué)者認(rèn)為已接近萬家），涉及扶貧、助殘、環(huán)保、衛(wèi)生、教育、救災(zāi)、鄉(xiāng)村治理、勞動保護(hù)等20多個領(lǐng)域。今年4月28日，十二屆全國人大常委會第二十次會議表決通過《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》。這是我國第一部針對境外NGO　的立法，將改變境外NGO游離在法律之外的現(xiàn)狀。很多外國媒體第一時間評論說，新法是為更好保護(hù)NGO的合法權(quán)益，同時也是給企圖危害中國社會穩(wěn)定和國家安全的境外NGO畫出紅線。但也有輿論對中方做法帶有偏見?！董h(huán)球時報》記者近日采訪了境外和國內(nèi)的一些非政府組織以及相關(guān)學(xué)者，聽他們講述對新管理法的看法和期待。

大牌NGO對新法持觀望態(tài)度

無論是中國政府層面還是民間，都對有貢獻(xiàn)的境外非政府組織有過積極評價。而這部引起國內(nèi)外極大關(guān)注的新管理法將讓境外NGO擺脫“合法性困境”。中國國際民間組織合作促進(jìn)會副理事長兼秘書長黃浩明告訴《環(huán)球時報》記者，“這是中國第一部讓境外非政府組織有法可依的法律，強(qiáng)調(diào)了它們在中國的合法權(quán)利”。此前，除1989年頒布的《外國商會管理暫行規(guī)定》和2004年頒布的《基金會管理條例》外，境外NGO的管理一直未被納入中國的法律體系。北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心主任金錦萍曾在接受國內(nèi)媒體采訪時表示，“由于缺乏法律依據(jù)，近萬家進(jìn)入境內(nèi)的非政府組織中，真正得以在民政部門登記的數(shù)量不過數(shù)十家，大量境外非政府組織游離在法律之外”。

據(jù)了解，新的境外NGO管理法延續(xù)審議稿中“雙重管理”的規(guī)定，即境外非政府組織在中國境內(nèi)開展活動，需要向國務(wù)院公安部門或省級人民政府公安機(jī)關(guān)登記，并獲得相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位的同意。此外，新法對違反國家安全的行為做出明確規(guī)定，包括：非法獲取國家秘密，危害國家安全或者損害國家利益的；從事或者資助政治活動，非法從事或者資助宗教活動的；以及有其他危害國家安全、損害國家利益或者社會公共利益情形的境外非政府組織，將由登記管理機(jī)關(guān)吊銷登記證書或者取締臨時活動，并負(fù)相關(guān)法律責(zé)任。

這部引起境外非政府組織極大關(guān)注的管理法將于2017年1月1日正式施行。因為新法尚未實施，國際上一些大牌NGO對新法可能帶來的影響都持觀望狀態(tài)。福特基金會（總部設(shè)在美國紐約）、卡特中心（總部設(shè)在美國亞特蘭大）、國際愛護(hù)動物基金會（總部設(shè)在美國馬薩諸塞州）等國際組織都對《環(huán)球時報》記者表示，暫時不方便就該法發(fā)表評論。

總部位于紐約的非政府組織“中國勞工觀察”創(chuàng)辦人李強(qiáng)通過郵件接受《環(huán)球時報》記者采訪時表示：“我們現(xiàn)在對NGO新管理法具體會產(chǎn)生什么樣影響還不清楚，走一步看一步。之前我們的工作一直在當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的監(jiān)督之下，經(jīng)常會被約談。新管理法實施后，我們有活動會去公安部門申報，只是多了一道程序而已，目前看來還沒有什么太大變化。”資料顯示，中國勞工觀察成立于2000年10月，重在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中維護(hù)中國勞工權(quán)益，該組織關(guān)注中國工人的生活現(xiàn)狀和工作條件，如富士康鄭州工廠集體罷工事件等。

立法轉(zhuǎn)向非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域

新管理法將讓境外NGO無法行走在灰色地帶。外界有關(guān)“新法律無異于強(qiáng)制取締NGO或收緊境外NGO來華活動”的說法遭到駁斥。多名專家在接受《環(huán)球時報》記者采訪時強(qiáng)調(diào)，新的NGO管理法是在依法治國的背景下開展立法的。

對西方輿論爭議較大的“國務(wù)院公安部門和省級人民政府公安機(jī)關(guān)，是境外非政府組織在中國境內(nèi)開展活動的登記管理機(jī)關(guān)”這一條例，中國人民公安大學(xué)教授王存奎告訴《環(huán)球時報》記者，公安部門本來就負(fù)責(zé)很多與外國人有關(guān)的事務(wù)，比如出入境管理、外國人在華活動管理等職責(zé)，他們的介入能夠更好地幫助境外NGO在中國發(fā)展。

據(jù)王存奎介紹，目前在中國活動的境外NGO中，有政治滲透背景的達(dá)數(shù)百家。它們有的利用文化交流、助學(xué)培訓(xùn)等手段進(jìn)行意識形態(tài)領(lǐng)域的滲透，搜集我國機(jī)密情報，在我國培養(yǎng)西方代理人和政治反對派；有的支持參與策劃街頭政治、民族分裂等活動；有的通過插手我國人民內(nèi)部矛盾，以維權(quán)相號召，制造輿論，混淆視聽，煽動民眾同黨和政府產(chǎn)生對立情緒。這些活動都對我國的政治安全和國家穩(wěn)定帶來了威脅。最近的一個例證是，今年1月，為“人權(quán)衛(wèi)士緊急救援協(xié)會”工作的瑞典公民彼得·達(dá)林因涉嫌從事危害中國國家安全的犯罪活動等罪名被捕。據(jù)他供認(rèn)，他所在組織一直以NGO面目活動，但沒有在中國任何一個相關(guān)部門登記或備案。

對境外NGO進(jìn)行管制也是在更加重視國家安全的國際大環(huán)境下進(jìn)行的。清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津告訴《環(huán)球時報》記者，本世紀(jì)初的“顏色革命”讓境外NGO進(jìn)入國家視野，也為這一概念定了“基本調(diào)”。中國國際民間組織合作促進(jìn)會副理事長兼秘書長黃浩明表示：“任何一個國家對不同的安全主體，肯定都有自己的立法。新的境外非政府組織管理法也標(biāo)志著——中國的立法更多的從領(lǐng)土安全等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域轉(zhuǎn)向文化等會潛在影響國家安全的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。”

境外對中國NGO的資助或?qū)p少

在《環(huán)球時報》記者的采訪中，香港一家不愿透露名字的勞工組織負(fù)責(zé)人擔(dān)心，新的NGO管理法會造成對境外NGO的偏見，認(rèn)為“對中外NGO應(yīng)設(shè)相同的法律標(biāo)準(zhǔn)”。該負(fù)責(zé)人表示，新法會對境外NGO在華活動帶來什么影響還不好說，但相信“在注冊、活動、集資等各環(huán)節(jié)都會比以前門檻更高”。也有部分NGO人士對記者表示，法律中的一些表述比較模糊，有不明確之處。比如，雖然法律禁止境外NGO有“危害國家安全或者損害國家利益”的行為，但沒有指出界定這些行為的具體標(biāo)準(zhǔn)。對此，黃浩明表示，最高法可能需要出臺有關(guān)該法的具體規(guī)范和操作指南，讓境外NGO盡早為該法明年正式實施做好準(zhǔn)備。黃浩明說：“總的來說，非政府組織要按照法律要求提供相關(guān)材料報批，雇傭?qū)I(yè)人員，這些都需要增加運作成本。有一部分NGO可能會撤出中國。境外NGO跟中方的合作難度可能也會增加。”

目前，每年通過境外NGO流入中國的活動資金達(dá)數(shù)億美元。因為新法規(guī)定“境外非政府組織未登記設(shè)立代表機(jī)構(gòu)、開展臨時活動未經(jīng)備案的，不得在中國境內(nèi)開展或者變相開展活動，不得委托、資助或者變相委托、資助中國境內(nèi)任何單位和個人在中國境內(nèi)開展活動”，也有業(yè)內(nèi)人士估計，該法對境外NGO的資金流入會產(chǎn)生極大影響。根據(jù)2015年11月發(fā)布的《中國基金會評價榜2015》進(jìn)行的調(diào)研，去年開始境外基金會等資助方在國內(nèi)的活動已大幅減少，資助方數(shù)量下跌近四成。該評價榜由中國5家民間公益組織共同發(fā)起，報告認(rèn)為，“從本次調(diào)研結(jié)果看，境外資助方在數(shù)量上的急劇下滑和疲軟的發(fā)展趨勢，比預(yù)想的來得更早也更激烈。這在客觀上也要求境內(nèi)基金會更快更好地承擔(dān)起支持民間公益組織主力軍的功能”。盡管有新的變化，但境外資助方在資助表現(xiàn)上仍全面領(lǐng)先。境外資助方在“最能幫助民間公益組織提升機(jī)構(gòu)能力”“最能為民間公益組織引介外部資源”“最尊重民間公益組織”等單項指標(biāo)上，都全面超越境內(nèi)基金會。

對于境外基金會在數(shù)量上急劇下滑的原因，一些專家表示，隨著中國過去幾年經(jīng)濟(jì)實力和綜合實力的逐漸提升和公益事業(yè)發(fā)展，一些境外基金會認(rèn)為中國已不再需要太多的國際援助，因而把資金和人力轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢的非洲、南美洲等地。此外，國際組織也會考慮各個國家的法律環(huán)境。清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津表示，“如果一個國家的法律環(huán)境讓資助變得很復(fù)雜和不確定，國際組織可能會在戰(zhàn)略考量上選擇更加容易的戰(zhàn)略。這和企業(yè)選址的道理一樣”。

在這樣的背景下，國內(nèi)非政府組織如何獲取充足的國內(nèi)資助、解決發(fā)展瓶頸問題非常值得關(guān)注。深圳春風(fēng)勞動爭議服務(wù)部是一家接受境外勞工公益組織資助的中國NGO，該組織負(fù)責(zé)人張治儒告訴《環(huán)球時報》記者，很擔(dān)心明年1月新法實施后的資金來源問題。王治儒說：“新法要求境外非政府組織向當(dāng)?shù)夭块T審批并找到業(yè)務(wù)主管單位，但實際操作中，很多主管單位不愿意承擔(dān)這些責(zé)任。這些沒有在國內(nèi)注冊的境外非政府組織將不得不把資金撤出中國，繼而給草根民間組織帶來影響。”據(jù)他介紹，春風(fēng)勞動爭議服務(wù)部曾于2015年初停止接受境外勞工公益組織的項目資助，嘗試在國內(nèi)籌款開展勞工公益維權(quán)工作，但由于籌款困難，去年10月又恢復(fù)了境外勞工公益組織的資助?！?/p>