檔案館館藏政府公開信息結(jié)構(gòu)與利用情況分析
——以浙江省檔案館為例

1 檔案館作為政府公開信息查閱點(diǎn)和依申請(qǐng)公開受理點(diǎn)的背景

政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的以一定形式記錄、保存的信息。2008年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第十六條規(guī)定:“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在國(guó)家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場(chǎng)所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利?！备骷?jí)國(guó)家檔案館按照《條例》的要求，建立政府信息查閱點(diǎn)，認(rèn)真開展政府信息公開查閱服務(wù)工作。

就檔案館政府信息查閱點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容而言，目前國(guó)家尚無統(tǒng)一的規(guī)定。2008年6月，浙江省檔案局制定了《浙江省國(guó)家綜合檔案館政府信息公開查閱場(chǎng)所建設(shè)規(guī)范（試行）》，對(duì)建立政府信息查閱場(chǎng)所所需場(chǎng)地、設(shè)施、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)和人員等問題作了規(guī)定，要求建立健全政府信息報(bào)送、利用等各項(xiàng)規(guī)章制度，督促同級(jí)政府機(jī)關(guān)部門及時(shí)報(bào)送主動(dòng)公開的政府信息，做好政府信息的收集、整理、編目、保管和利用，為公民、法人或其他組織獲取政府信息提供便利。同時(shí)，要求被確定為政府信息公開申請(qǐng)受理點(diǎn)的檔案館應(yīng)制定政府信息公開申請(qǐng)受理制度，公布政府信息公開申請(qǐng)受理、轉(zhuǎn)送、審批和答復(fù)程序，建立暢通的政府信息公開申請(qǐng)轉(zhuǎn)送審批機(jī)制。

屬于政府應(yīng)主動(dòng)公開的信息包括:涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息；需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的信息；反映行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的信息；其他依據(jù)法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)主動(dòng)公開的信息。

2 檔案館館藏政府公開信息的結(jié)構(gòu)狀態(tài)

2.1 館藏政府公開信息的主要來源

浙江省檔案館館藏政府公開信息主要集中在現(xiàn)行文件閱覽中心，該中心經(jīng)浙江省委辦公廳、省政府辦公廳同意于2002年9月建立，2003年3月18日正式向社會(huì)開放。中心收集了省政府及其組成部門和省直屬各單位制定、編印的各類非保密性政策、法規(guī)文件，即平常所說的可公開的“紅頭文件”?！稐l例》第十六條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國(guó)家檔案館、公共圖書館提供主動(dòng)公開的政府信息”，因此這些“紅頭文件”一般由納入省檔案館接收范圍、具有主動(dòng)公開政府信息職責(zé)的省級(jí)單位主動(dòng)報(bào)送。具體地講，主要包括省政府辦公廳、省信息產(chǎn)業(yè)廳、省國(guó)土資源廳、省財(cái)政廳、省文化廳、省監(jiān)察廳、省總工會(huì)、省教育廳、省民政廳、省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳、省建設(shè)廳、省科技廳、省商務(wù)廳、省食品藥品監(jiān)督局、省工商行政管理局等82家省級(jí)單位。

《浙江省政府公報(bào)》（原《浙江政報(bào)》）、浙江省政府門戶網(wǎng)站、浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)也是省檔案館館藏政府公開信息的重要來源?！墩憬≌珗?bào)》由省政府公報(bào)室贈(zèng)閱，供利用者查閱。浙江省政府門戶網(wǎng)站的有關(guān)內(nèi)容，早期由現(xiàn)行文件中心工作人員在“政府信息公開”等欄目中查找并下載有關(guān)主動(dòng)公開的政府信息，供利用者查閱；近年來中心配置了有關(guān)設(shè)備后，一般由利用者自行檢索查閱。浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上的“陽(yáng)光政務(wù)”等欄目，也是公眾查詢政府重點(diǎn)公開信息的平臺(tái)。

2.2 館藏政府公開信息的主要內(nèi)容

省檔案館館藏的政府公開信息以文件為主，同時(shí)還有大量的資料及文件匯編，如《政策法規(guī)參考》《國(guó)土資源政策法規(guī)文件匯編》《統(tǒng)戰(zhàn)政策文件匯編》《工商行政管理文件選編》《城鄉(xiāng)建設(shè)文件選編》《人事文件選編》《環(huán)境保護(hù)文件選編》《勞動(dòng)工作文件選編》等。這些文件和資料內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)人事、社會(huì)保障、城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、民政福利、國(guó)土資源管理、外經(jīng)外貿(mào)、農(nóng)業(yè)林業(yè)水利氣象、環(huán)境保護(hù)、精神文明建設(shè)、公安消防等。

近年來，浙江省政府力推浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，檔案館作為提供政府服務(wù)的參與部門和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)網(wǎng)上信息的最終收藏單位，可為公眾提供行政權(quán)力清單、部門責(zé)任清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單，以及其他如“三公”經(jīng)費(fèi)、扶貧專項(xiàng)資金等信息。

2.3 館藏政府公開信息的收集狀況

省檔案館館藏的政府公開信息，包括文件和資料兩種類型，數(shù)量近25000件，以紙質(zhì)文件為主，時(shí)間跨度從2000年起至今。從近5年來政府公開信息的收集情況看（見圖1），省檔案館2012年“紅頭文件”收集數(shù)量達(dá)到峰值為1703件，比2011年增長(zhǎng)45%，但之后數(shù)量驟降，2013年僅為上一年度的61%；2014年降到5年中的最低點(diǎn)，僅為2013年的34.5%，但隨之反彈，2015年略有增長(zhǎng)，2016年上半年收集到680多件“紅頭文件”。資料收集狀況亦相似。

3 館藏政府公開信息的利用狀況

到檔案館利用政府公開信息的社會(huì)公眾，一般以查找政策性文件、解決個(gè)人切身利益為主要目的，利用者查閱的目的性比較明確，提出的問題比較直接、單一。這一點(diǎn)從2011年至2015年省檔案館政府公開信息利用情況統(tǒng)計(jì)表可以看出，即利用人數(shù)占查檔接待總?cè)藬?shù)的比例明顯高于查閱卷數(shù)與調(diào)檔總數(shù)的比例，這說明利用者前來利用的目的非常明確，要查找的文件針對(duì)性強(qiáng)。從利用者查閱的文件內(nèi)容看，以省級(jí)政府、勞動(dòng)、人事等方面的文件為主，目的是解決本人或家人的工資、工齡、福利、離退休待遇等問題。

從近5年政府公開信息利用情況（見表1）來看，利用人數(shù)平均每年達(dá)400余人，利用人次近500人次；查閱文件數(shù)量年均2200余件；復(fù)制頁(yè)數(shù)平均每年為3400多頁(yè)。

表1:2011年至2015年浙江省檔案館政府公開信息利用情況統(tǒng)計(jì)

4 問題與建議

檔案館作為政府公開信息查閱點(diǎn)和依申請(qǐng)公開受理點(diǎn)，除被動(dòng)接收有關(guān)機(jī)關(guān)報(bào)送的公開信息，被動(dòng)等待利用者上門外，還應(yīng)做什么、該怎么做，已成為檔案部門面臨的一大問題。

圖1:2011年至2015年浙江省檔案館政府公開信息收集情況統(tǒng)計(jì)（數(shù)據(jù)來源:浙江省檔案館查檔接待室）

首先，政府公開信息向檔案館報(bào)送的渠道和種類單一，報(bào)送時(shí)效有待提高。雖然《條例》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)有向國(guó)家檔案館主動(dòng)提供公開政府信息的職責(zé)和義務(wù)，但在執(zhí)行過程中，這項(xiàng)規(guī)定的約束力并不強(qiáng)，提供什么信息、什么時(shí)候提供也無確切規(guī)定，且行政機(jī)關(guān)（確切地說應(yīng)該是信息報(bào)送人）的自由裁量權(quán)過大，以至于有些機(jī)關(guān)不提供或不及時(shí)提供，檔案館也無可奈何。就我省而言，雖然近年來省檔案局一直對(duì)政府組成部門進(jìn)行檔案專項(xiàng)考核，但并沒有對(duì)政府公開信息報(bào)送情況進(jìn)行過考核或?qū)ｍ?xiàng)督查。

其次，檔案館館藏政府公開信息利用面臨網(wǎng)絡(luò)等新媒體的挑戰(zhàn)。近些年，政府網(wǎng)站覆蓋率非常高。2013年度中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估顯示，中央和省級(jí)政府網(wǎng)站普及率達(dá)100%，地、市級(jí)達(dá)99%以上，區(qū)、縣級(jí)超過85%。政府網(wǎng)站日常運(yùn)維保障機(jī)制進(jìn)一步完善，重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開穩(wěn)步推進(jìn)，服務(wù)水平持續(xù)提升。在網(wǎng)絡(luò)新媒體環(huán)境下，政府信息公開日益變得立體化，公開方式更加貼近需求、公開內(nèi)容更具實(shí)效、公開渠道更為暢通，政府網(wǎng)站在政府信息公開中發(fā)揮著主陣地作用。

對(duì)此，檔案館應(yīng)如何作為？筆者認(rèn)為，政府網(wǎng)站固然有其優(yōu)勢(shì)，但其信息分散的特征比較明顯，不同部門保管著不同的信息。檔案部門保存的信息具有高度聚合性，如果能把這種集聚的信息進(jìn)行加工整合，其發(fā)揮作用的效果顯然是政府網(wǎng)站無法比擬的。到檔案館來查閱利用政府公開信息的公眾，一般來說比較關(guān)注檔案館的網(wǎng)站，如果省檔案館能把現(xiàn)有的近25000件政府公開信息經(jīng)過數(shù)字化加工，按專題或某一特征建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)，在浙江檔案網(wǎng)站上發(fā)布，就有望扭轉(zhuǎn)到檔案館查閱利用政府公開信息的公眾人數(shù)日益下降的現(xiàn)狀。

再者，公開信息成為“二套文件”的處理方式有待探討。2002年以來，各機(jī)關(guān)開始向檔案館提供政府公開信息，根據(jù)現(xiàn)行《檔案法》的規(guī)定，省級(jí)檔案館應(yīng)接收省級(jí)單位自形成之日起滿20年的檔案。隨著機(jī)關(guān)全部檔案的移交，這些已經(jīng)提供給檔案館的公開信息就成為“二套文件”，對(duì)此，檔案館該如何處理，是繼續(xù)單獨(dú)保存，還是可以銷毀處理，到目前為止沒有可以借鑒的實(shí)例。繼續(xù)單獨(dú)保存，要投入庫(kù)房、經(jīng)費(fèi)、人員，從檔案唯一性的基本特征來說，也顯得多余。筆者認(rèn)為，比較合適的方式是，通過數(shù)字化加工后，原來各機(jī)關(guān)報(bào)送的公開信息如與該機(jī)關(guān)向檔案館移交的檔案有重復(fù)的，原來報(bào)送的紙質(zhì)文件可以銷毀。

總之，檔案館館藏的政府公開信息，是檔案館館藏資源的重要組成部分，管理利用好這些信息，對(duì)于推進(jìn)政府信息公開的立體化、加速政府信息公開走入“陽(yáng)光季”，以及提升檔案館公共服務(wù)能力，都具有重要意義。

[1]《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》.中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第492號(hào).

[2]《浙江省政府信息公開暫行辦法》.浙江省人民政府令第302號(hào).

[3]《浙江省國(guó)家綜合檔案館政府信息公開查閱場(chǎng)所建設(shè)規(guī)范（試行）》.http://www.zjda.gov.cn/mobile_site/ywzd/201409/t20140929_323578.html.

[4]張曉娟,段先娥.政府信息公開視域下檔案館網(wǎng)站發(fā)展對(duì)策[J].中國(guó)檔案,2016（2）:76-79.

[5]盧維珠.檔案開放與保密及政府信息公開之間的矛盾分析[J].浙江檔案,2016（2）:57.

[6]姜潔.政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行——黨的十七大以來政務(wù)公開工作情況綜述[N].人民日?qǐng)?bào) ,2012-08-28（2）.

[7]余榮華,丁依霞.信息公開走向立體化[N].人民日?qǐng)?bào).2014-05-29（14）.