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    農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)村民自治的價(jià)值

    2016-05-30 03:47李勇華????
    中州學(xué)刊 2016年5期
    關(guān)鍵詞:村民自治改革

    李勇華??+??

    摘要:村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)的治理是村民自治的核心和根本,治理好壞直接決定著村民自治的成敗。近30年來(lái),村民自治制度的實(shí)施效果并不理想,原因在于其對(duì)村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)的治理并不成功,根源在于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的模糊。我國(guó)村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不僅是一般意義上的集體產(chǎn)權(quán),更關(guān)鍵的還有國(guó)家對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度的具體建構(gòu)與保障。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意義,就是通過(guò)一系列的“確權(quán)”“分權(quán)”“賦權(quán)”“活權(quán)”,在堅(jiān)持國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)上,賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的多層明析和法制化,建立起可落地的集體產(chǎn)權(quán)有效治理的制度,從根本上厘清制約村民自治施行的“國(guó)家—村民自治體”和“自治組織—村民”兩大關(guān)系,從而為村民自治制度和鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化奠定切實(shí)的基礎(chǔ)性條件。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度;改革;村民自治

    中圖分類號(hào):D638;D625文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

    文章編號(hào):1003-0751(2016)05-0006-05

    近30年來(lái),村民自治制度的實(shí)施效果并不理想,原因就在于對(duì)村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)的治理并不成功,根源在于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的模糊。村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不僅是一般意義上的集體產(chǎn)權(quán),更關(guān)鍵的還有國(guó)家對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度的具體建構(gòu)與保障。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革厘清了集體產(chǎn)權(quán)的多層結(jié)構(gòu)和群己歸屬,建立起了可落地的有法律保障的產(chǎn)權(quán)治理制度,對(duì)村民自治制度意義重大。

    一、村民自治有效實(shí)現(xiàn)條件的觀察視角

    村民自治,是我國(guó)在農(nóng)村實(shí)行的以村域?yàn)榉秶摹⒁匀w村民為主體的、以直接民主為形式的、以集體財(cái)產(chǎn)和公共事務(wù)為對(duì)象的治理方式。村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件,可以從兩個(gè)視角和領(lǐng)域進(jìn)行分析。

    第一,“國(guó)家—村莊”的范疇。村民自治只是國(guó)家治理體系當(dāng)中的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn),因此,國(guó)家制度體系(包括治理政策體系)的宏觀旨向和整體設(shè)計(jì),直接關(guān)系到村民自治的條件是否具備以及具備的程度,進(jìn)而關(guān)系到村民自治能否生存以及生存狀況的優(yōu)劣。徐勇指出,現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)是一個(gè)“民族—國(guó)家”和“民主—國(guó)家”的雙重化建構(gòu)過(guò)程,它一方面要使國(guó)家機(jī)器和行政控制覆蓋全部疆域,國(guó)家能以“普遍性意識(shí)”和“公共性利益”的名義將自己的意志無(wú)限制地貫徹到所有領(lǐng)域;另一方面,它必須防止國(guó)家變成不受社會(huì)制約的強(qiáng)制和專斷性力量,因此“民主—國(guó)家”建構(gòu)就成為現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的一個(gè)重要方面或重要內(nèi)容。①由此形成“鄉(xiāng)政村治”的體制?!霸?0世紀(jì)前半個(gè)世紀(jì),各種國(guó)家政權(quán)試圖進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的努力都失敗了,村民自治則是國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)重建的一種方式,通過(guò)它國(guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理和整合。”②國(guó)家整合的基礎(chǔ)是基本制度的整合,尤其是經(jīng)濟(jì)制度的整合。劉先江指出,農(nóng)村土地制度不僅是重要的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題,更是重大政治問(wèn)題;土地制度決定著一個(gè)國(guó)家的階級(jí)利益結(jié)構(gòu)與政治治理格局,影響著國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)興衰;我國(guó)農(nóng)村的土地集體所有制是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的巨大優(yōu)勢(shì)。③

    第二,從村莊的視角觀察。村民自治能否落地生存并發(fā)展,與村莊的內(nèi)在基礎(chǔ)和條件有著緊密的聯(lián)系?!叭魏我豁?xiàng)制度——不論它是如何的完美——在鄉(xiāng)村社會(huì)的推行,都必須與鄉(xiāng)村社會(huì)的傳統(tǒng)資源相嫁接,才能真正地扎根于鄉(xiāng)村社會(huì),否則必然會(huì)阻礙鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展?!雹艽迕褡灾沃皇翘峁┝艘种茋?guó)家政權(quán)內(nèi)卷化、保持村莊秩序的可能,真正運(yùn)作有效的村民自治還必須有特定的社會(huì)基礎(chǔ)。為此,賀雪峰提出了“村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)”的概念。⑤鄧大才從村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)視角,對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件進(jìn)行了系統(tǒng)的研究,指出以產(chǎn)權(quán)為核心的利益相關(guān)是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),群眾自愿是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的主體基礎(chǔ),地域相近是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的空間基礎(chǔ),文化相連是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的心理基礎(chǔ),規(guī)模適度是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的組織基礎(chǔ)。⑥

    學(xué)者們多把視角落腳在農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度,認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村特有的生產(chǎn)資料集體所有制度是我國(guó)農(nóng)村村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。鄧大才指出利益是自治的基礎(chǔ)和核心,利益主要是經(jīng)濟(jì)利益,經(jīng)濟(jì)利益又直接來(lái)源于產(chǎn)權(quán),而產(chǎn)權(quán)的核心部分是所有權(quán),中國(guó)農(nóng)村獨(dú)特的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)——生產(chǎn)資料集體所有制決定了只能實(shí)施村民自治,不能采取行政制,也不能采取家長(zhǎng)制。⑦俞可平指出,家庭承包責(zé)任制奠定了村民自治和農(nóng)村社會(huì)治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。⑧

    值得指出的是,外部條件與內(nèi)部條件是緊密勾連的。我國(guó)農(nóng)村內(nèi)在的村民自治實(shí)現(xiàn)的條件,也只有在國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)、政治制度的構(gòu)架內(nèi)才能有效兌現(xiàn),或者說(shuō)需要國(guó)家整體性制度設(shè)計(jì)的支撐和國(guó)家法律制度的保障。從這個(gè)意義上說(shuō),國(guó)家整體性經(jīng)濟(jì)、政治制度的設(shè)計(jì),特別是對(duì)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和主體形態(tài)的社會(huì)主義公有制形態(tài)的任何一次設(shè)計(jì)變革,進(jìn)而對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體所有制的設(shè)計(jì)變革,將對(duì)政治領(lǐng)域的村民自治的實(shí)施產(chǎn)生更為實(shí)際或現(xiàn)實(shí)的影響。這恰恰是目前研究的薄弱環(huán)節(jié)。

    二、集體產(chǎn)權(quán)治理狀況決定村民自治的成敗

    如果說(shuō)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是我國(guó)農(nóng)村村民自治建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),那么對(duì)村級(jí)集體產(chǎn)權(quán)的治理就邏輯地成為村民自治的核心和根本,集體產(chǎn)權(quán)治理的好壞更是直接決定村民自治的成敗。

    第一,村民自治的核心和根本問(wèn)題是對(duì)村級(jí)集體產(chǎn)權(quán)的治理。廣泛地說(shuō),農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度并不是自治的唯一基礎(chǔ)。土地私有制度下也會(huì)產(chǎn)生自治,當(dāng)然它不是圍繞共有財(cái)產(chǎn)的自治,而是圍繞著生產(chǎn)、生活需求的一定程度的提供公共服務(wù)上的自治,如日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū),這是“淺度自治”的類型。中國(guó)歷史上的“鄉(xiāng)紳自治”是基于大部分土地私有、部分土地共有的“中度自治”類型。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)只是我國(guó)村民自治這種“深度自治”類型的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。⑨這種“深度自治”深就深在不僅有對(duì)村莊公共事務(wù)的治理,還有對(duì)村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)的管理。其中,對(duì)村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)的治理是核心和根本,對(duì)公共事務(wù)的治理是對(duì)集體財(cái)產(chǎn)治理的自然延伸。

    第二,村民自治制度對(duì)村級(jí)集體產(chǎn)權(quán)的治理并不成功。⑩村民自治實(shí)行之時(shí),它的治理客體即農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)發(fā)生了重要變更。我國(guó)的村民自治制度是建立在這種變更了的集體產(chǎn)權(quán)制度之上的,這就是在堅(jiān)持土地集體所有的基礎(chǔ)上實(shí)行了農(nóng)戶的家庭經(jīng)營(yíng),也即土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩相分離。也就是說(shuō),我國(guó)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度自黨的十一屆三中全會(huì)后具有極大的特殊性。一方面所有權(quán)是公有的,土地等生產(chǎn)資料最終歸村集體所有,一方面土地等的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬農(nóng)戶;既有“公”和“合”的一面,也有“私”和“分”的一面。事實(shí)證明,村民自治制度建立以來(lái),其對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的治理并不成功,侵害集體和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的事件(特別是在征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中)時(shí)有發(fā)生,以至于實(shí)踐中村集體和村民的法定利益不時(shí)化為烏有?!盀蹩彩录纫幌盗朽l(xiāng)村治理事件的主要原因是治理主體失效,鄉(xiāng)村治理主體失效的根源在于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利結(jié)構(gòu)不當(dāng)或失效。”B11由于侵害集體和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的事件頻發(fā),村民對(duì)村民自治制度保障其利益的能力失去了信心,自然就對(duì)村民自治制度失去了信心;在這些頻發(fā)的侵害事件中,村干部往往被迫站在政府一邊,村委會(huì)主任或村支書(shū)屢屢背著農(nóng)民賣地,村民對(duì)村集體組織喪失信任,由此自然就對(duì)村民自治制度嚴(yán)重質(zhì)疑。B12

    第三,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理失敗的根源在于農(nóng)村生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)不清晰。農(nóng)村生產(chǎn)資料集體所有制長(zhǎng)期處于混沌、虛置和主體模糊狀況,集體產(chǎn)權(quán)界分不清晰、歸屬不明確,名義上是“集體所有”,實(shí)際上往往淪為“國(guó)家所有”,甚至是“村干部所有”。B13集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益得不到保障,集體經(jīng)濟(jì)組織中成員的利益更得不到保障。村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織面對(duì)強(qiáng)大的“行政權(quán)”B14守不住“集體的財(cái)產(chǎn)”;尤其是作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員感受不到、也就維護(hù)不了“財(cái)產(chǎn)共有人”的權(quán)利與利益,他們作為集體財(cái)產(chǎn)“共有人”的財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺乏明晰的界分和明確的歸屬,而為強(qiáng)勢(shì)的“村莊精英”B15所壟斷和包辦。

    三、明晰的集體產(chǎn)權(quán)制度是實(shí)現(xiàn)村民自治的基礎(chǔ)條件

    構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、歸屬明晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,對(duì)村民自治的成功運(yùn)轉(zhuǎn)具有基礎(chǔ)性和決定性意義,這種構(gòu)建需要國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)。我國(guó)村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不僅是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán),更關(guān)鍵的還有國(guó)家對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度的具體構(gòu)建與保障。集體產(chǎn)權(quán)制度是村民自治得以形成的總體物資基礎(chǔ),對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度的合理構(gòu)建與保障是村民自治得以落地、運(yùn)行的不可或缺的基礎(chǔ)保證。因而,對(duì)村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)行研究,不僅要研究“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)”的宏觀層面,而且要下沉到產(chǎn)權(quán)具體結(jié)構(gòu)的微觀層面;村民自治的基礎(chǔ)條件不僅要注意其“利益相關(guān)”的一面,也要注重其“利益相分”的一面。“完整的個(gè)人產(chǎn)權(quán),尤其是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán),是村民自治的核心動(dòng)力與前提條件。”B16“村民自治的‘核心動(dòng)力或經(jīng)濟(jì)動(dòng)因,是廣大農(nóng)民出于保護(hù)其個(gè)人產(chǎn)權(quán),包括土地個(gè)人使用權(quán)及其他生產(chǎn)資料私人所有權(quán)?!盉17

    農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,就是要在國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度下,構(gòu)建既要堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制不動(dòng)搖,又要賦予農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。改革對(duì)村民自治的影響,不僅表現(xiàn)在外來(lái)資本進(jìn)入、勞動(dòng)力流動(dòng)對(duì)村莊治理的影響上B18,更是表現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的明析化(包括多層的產(chǎn)權(quán)界分、明析的產(chǎn)權(quán)歸屬和利益邊界)、確立集體所有制下的農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)及其利益保障的法制化,從而為鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化、為村民自治真正落地奠定更現(xiàn)實(shí)而深入的基礎(chǔ),創(chuàng)設(shè)更切實(shí)的條件。

    第一步,“確權(quán)”。這是基礎(chǔ)性工作,即實(shí)現(xiàn)集體組織內(nèi)部的“兩權(quán)分離”。一方面,要法定集體所有權(quán),就是落實(shí)“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定,明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán),明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬,實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》明確指出,以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制,是社會(huì)主義公有制的重要形式,是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障;在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度,與村民自治組織制度相交織,構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村治理的基本框架;因此,要堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變,防止犯顛覆性錯(cuò)誤。B19這體現(xiàn)了黨和政府在國(guó)家整體產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建中對(duì)生產(chǎn)資料公有制作為我國(guó)不可移易的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的堅(jiān)強(qiáng)意志和使命擔(dān)當(dāng)。由于土地制度決定著一個(gè)國(guó)家的階級(jí)利益結(jié)構(gòu)與政治治理格局,因此“對(duì)農(nóng)村土地問(wèn)題的分析應(yīng)該也必須‘講政治”,“應(yīng)當(dāng)化解其風(fēng)險(xiǎn),完善其制度,從而為中國(guó)的政治穩(wěn)定與政治發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)”。B20另一方面,要法定農(nóng)戶承包權(quán)和農(nóng)戶集體資產(chǎn)股份權(quán)。承包權(quán)就是依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(用益物權(quán))落實(shí)到本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶,要求權(quán)屬明確、四至清楚;股份權(quán)就是對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化并確權(quán)到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》指出,建立健全符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求和社會(huì)主義初級(jí)階段實(shí)際的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,必須以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心,以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn),探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的有效組織形式和經(jīng)營(yíng)方式,確保集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及本集體所有成員。B21這表明,為與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求和社會(huì)主義初級(jí)階段實(shí)際相銜接,黨和政府在不改變農(nóng)村集體所有制的前提下,要通過(guò)進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其歸屬,盡可能多地賦予農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。第二步,“賦權(quán)”。在“確權(quán)”基礎(chǔ)上,才能賦予農(nóng)民占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)。特別是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán),允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自愿有償配置給有經(jīng)營(yíng)意愿和經(jīng)營(yíng)能力的主體,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),從而在落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上,放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán),從“兩權(quán)分離”進(jìn)一步走向“三權(quán)分置”。所謂一定程度的“處置權(quán)”,就是農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保以取得經(jīng)濟(jì)收益的權(quán)能,對(duì)宅基地的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓以取得經(jīng)濟(jì)收益的權(quán)利。第三步,“活權(quán)”。要為農(nóng)民建立使用權(quán)、收益權(quán)公平交易的公共平臺(tái)(交易市場(chǎng)),讓這些資源和權(quán)利能按照市場(chǎng)的配置真正流動(dòng)起來(lái),讓農(nóng)民在這些資源和權(quán)利的流動(dòng)中得到切切實(shí)實(shí)的利益。

    通過(guò)了一系列的“確權(quán)”“分權(quán)”“賦權(quán)”“活權(quán)”,就形成了集體所有權(quán)明晰、產(chǎn)權(quán)界分到人、利益邊界清晰、權(quán)益責(zé)任明確的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。B22諾思指出:“產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一種排他性權(quán)利。”B23它是指由社會(huì)規(guī)定的一組權(quán)利,這些權(quán)利的所有者能夠在法律的保護(hù)下,支配、使用其財(cái)產(chǎn),并獲得相應(yīng)的收益,免遭他人干涉侵犯,從而使財(cái)產(chǎn)所有者有動(dòng)力去運(yùn)用這些財(cái)產(chǎn)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng),增進(jìn)自己的福利。可見(jiàn),農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一個(gè)重要價(jià)值就是通過(guò)“確權(quán)”,劃定權(quán)利邊界,也即劃定利益邊界,從本源上斬?cái)嗲趾r(nóng)民財(cái)產(chǎn)的攫利之手,夯實(shí)農(nóng)民權(quán)利和利益保障的基石。在法定的產(chǎn)權(quán)明析和邊界明晰的基礎(chǔ)上,廣大農(nóng)民才有可能在涉及產(chǎn)權(quán)交易的場(chǎng)域中,明確自己的利益權(quán)利和利益量,抵制外力對(duì)自己利益權(quán)利的侵害,捍衛(wèi)自己的法定財(cái)產(chǎn)權(quán)益,從而確保村民自治制度對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的有效治理。或者更準(zhǔn)確地說(shuō),農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的有效治理,為村民自治制度奠定了更為深層的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)??扑拐J(rèn)為,只要產(chǎn)權(quán)明確界定并受到法律的保護(hù),那么交易的任何一方擁有產(chǎn)權(quán)都能帶來(lái)同樣的資源最優(yōu)配置的結(jié)果,這可通過(guò)雙方之間的談判自然實(shí)現(xiàn)。B24

    歸納起來(lái)說(shuō),這種基礎(chǔ)性條件及其意義具體表現(xiàn)在:一是集體的產(chǎn)權(quán)利益得以明晰化,從而大幅度減少外界對(duì)農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的侵食,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體所有制可以得到更好的保障,也為維護(hù)和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織和集體性權(quán)益指明了行動(dòng)方向。二是集體成員的產(chǎn)權(quán)利益從“混沌”走向“具象”,不但明確了村集體與成員之間的權(quán)益界分,而且明確了每個(gè)成員之間的產(chǎn)權(quán)界分,從而把村集體與村民、村民與村民的利益矛盾與紛爭(zhēng)壓減到最低程度,為集體經(jīng)濟(jì)成員維護(hù)、發(fā)展個(gè)人性權(quán)益指明了行為方向。三是在全面依法治國(guó)的背景下,村集體和村民對(duì)自身產(chǎn)權(quán)利益的聲索、保護(hù)和申訴有了堅(jiān)強(qiáng)的國(guó)家法律依憑、法律支撐和法律救濟(jì)保障。四是在上述基礎(chǔ)上,以土地“兩權(quán)”分離為前提的家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制更加合理化、明晰化,農(nóng)村原有的集體財(cái)產(chǎn)開(kāi)始有序流動(dòng)起來(lái),更加適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。五是村民自治的核心問(wèn)題——集體產(chǎn)權(quán)的治理得以清晰化、規(guī)范化、法制化、簡(jiǎn)約化,村民自治的難題開(kāi)始得到破解。

    四、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革厘清了決定村民自治命運(yùn)的兩大關(guān)系

    農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革能為村民自治、進(jìn)而為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供更為切實(shí)而深入的基礎(chǔ)性條件,還由于它能從根本上厘清制約村民自治有效運(yùn)行的兩大關(guān)系:“國(guó)家—村民自治”關(guān)系和“自治組織—村民”關(guān)系。

    村民自治制度推行近30年來(lái),學(xué)界一直詬病其“行政化”特征和“壟斷化”傾向。所謂“行政化”特征,實(shí)質(zhì)上就是基層政府的“行政權(quán)”不斷向村民自治延伸,侵食村民的“自治權(quán)”,導(dǎo)致村級(jí)組織的“衙門化”。徐勇指出:“據(jù)筆者20世紀(jì)90年代末在河南一個(gè)村的調(diào)查,村委會(huì)要完成的‘上級(jí)任務(wù)多達(dá)100多項(xiàng),可謂不堪重負(fù)?!盉25全國(guó)65%以上的村委會(huì)表象自治化、實(shí)質(zhì)行政化,村委會(huì)只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu),難以發(fā)揮自治功能。B26村委會(huì)“成為名義上的自治,實(shí)際上的‘準(zhǔn)政府組織”B27。“行政化”違背了村民自治的性質(zhì)和初衷,扭曲了村集體組織與基層政權(quán)的法定關(guān)系。所謂“壟斷化”傾向,就是村干部對(duì)村莊事務(wù)決策權(quán)的包辦,尤其是對(duì)涉及村民公共利益重大問(wèn)題(如土地征收款的使用、其他集體資產(chǎn)的處置等)決策權(quán)的壟斷,事實(shí)上把作為村民自治主體的村民置于“邊緣”的地位。“壟斷化”也同樣扭曲了村民自治的性質(zhì)和主體定位,背離了村民自治制度的核心價(jià)值追求。

    “行政化”“壟斷化”是導(dǎo)致村莊集體財(cái)產(chǎn)和村民個(gè)人財(cái)產(chǎn)遭受侵害、進(jìn)而損害村民自治制度健康運(yùn)行的重要原因。因?yàn)椤靶姓?,村?jí)組織就守不住集體的資產(chǎn);因?yàn)椤皦艛嗷?,村民就守不住自己的?cái)產(chǎn)。而之所以“行政化”和“壟斷化”,是由于村級(jí)集體產(chǎn)權(quán)的界分不清晰,歸屬不明確,“將不知兵、兵不知將”,村民不知道集體財(cái)產(chǎn)中哪些是屬于自己的權(quán)益,不知道該去保衛(wèi)哪些屬于自己的權(quán)利,只能交由村干部來(lái)“保護(hù)”并決定自己的命運(yùn)。村集體和農(nóng)民的利益就在這種“不明不白”中大量流失了。

    農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革從根本上厘清了“國(guó)家—村民自治體”和“自治組織—村民”的雙重關(guān)系。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)明晰并得到國(guó)家法律保護(hù),也就厘清了“國(guó)家—村民自治體”在村莊財(cái)產(chǎn)上的權(quán)界,村集體組織就明確了村集體利益之所在,就有了保衛(wèi)村莊集體利益的“達(dá)摩克利斯之劍”(法律依憑),就有可能擺脫聽(tīng)命于政府而侵害村莊利益的“行政化”陷阱,達(dá)到重構(gòu)鄉(xiāng)村“指導(dǎo)—協(xié)助”的平等協(xié)作伙伴關(guān)系的目標(biāo)。同樣,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)明晰并得到國(guó)家法律保護(hù),也就厘清了“村集體—村民”在村莊財(cái)產(chǎn)上的各自權(quán)界,村民就明確了自身對(duì)村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)所擁有的權(quán)益之所在,就有了捍衛(wèi)自身利益的法律依憑,就具備了維護(hù)自身利益的行為能力,就可以徹底扭轉(zhuǎn)少數(shù)村干部對(duì)村莊共有財(cái)產(chǎn)及其處置的“壟斷”狀況,讓村民重返村莊治理、特別是集體產(chǎn)權(quán)治理的“主人”(主體)地位,讓村干部回歸公共服務(wù)的組織者與提供者的角色,構(gòu)建“自治組織—村民”之間信任、忠誠(chéng)、共贏的“委托—代理”關(guān)系。

    注釋

    ①徐勇:《現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中的非均衡性和自主性分析》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2003年第5期。

    ②④吳理財(cái):《村民自治與國(guó)家政權(quán)建設(shè)》,《學(xué)習(xí)與探索》2002年第1期。

    ③劉先江:《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政治學(xué)分析》,《政治學(xué)研究》2014年第4期。

    ⑤賀雪峰:《鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2003年,第26頁(yè)。

    ⑥鄧大才:《村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件研究——從村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)視角來(lái)考察》,《政治學(xué)研究》2014年第6期。

    ⑦⑨鄧大才:《利益相關(guān):村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2014年第4期。

    ⑧俞可平:《試論農(nóng)村民主治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)》,《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》1999年第3期。

    ⑩B12張千帆:《農(nóng)村土地集體所有的困惑與消解》,《法學(xué)研究》2012年第4期。

    B11黃韜,王雙喜:《產(chǎn)權(quán)視角下鄉(xiāng)村治理主體有效性的困境和出路》,《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2013年第2期。

    B13俞樹(shù)毅:《論集體土地所有權(quán)的缺陷及其完善措施》,《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第6期。

    B14潘嘉瑋:《村民自治與行政權(quán)的沖突》,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004年,第87—88頁(yè)。

    B15仝志輝、賀雪峰:《村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的三層分析——兼論選舉后村級(jí)權(quán)力的合法性》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002年第1期。

    B16胡洪曙:《公共選擇、個(gè)人產(chǎn)權(quán)及其與村民自治的關(guān)系》,《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第1期。

    B17徐興華:《落實(shí)農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)完善村民自治機(jī)制》,《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2001年第9期。

    B18吳曉燕:《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與村莊治理轉(zhuǎn)型》,《政治學(xué)研究》2009年第6期。

    B19B21《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案〉》,新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/politics/2015-11/02/c_1117016978.htm,2015年11月2日。

    B20劉先江:《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政治學(xué)分析》,《政治學(xué)研究》2014年第4期。

    B22“確權(quán)”“分權(quán)”“賦權(quán)”“活權(quán)”,借用了浙江省農(nóng)辦副主任邵峰研究員的分析概念。參見(jiàn)《代表委員熱議農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)賦權(quán)強(qiáng)農(nóng)富民》,浙江在線,http://zjnews.zjol.com.cn/system/2015/01/22/020475712.shtml,2015年1月22日。

    B23黃少安:《產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》,山東人民出版社,1997年,第70頁(yè)。

    B24盛洪:《現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》,中國(guó)發(fā)展出版社,2009年,第40—41頁(yè)。

    B25徐勇:《現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)與村民自治的成長(zhǎng)——對(duì)中國(guó)村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋》,《學(xué)習(xí)與探索》2006年第6期。

    B26張厚安:《中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)》,四川人民出版社,1992年,第476—477頁(yè)。

    B27徐勇:《中國(guó)農(nóng)村村民自治》,華中師范大學(xué)出版社,1997年,第213—215頁(yè)。

    責(zé)任編輯:浩淼文刀

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