農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)村民自治的價(jià)值

李勇華??+??

摘要：村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)的治理是村民自治的核心和根本，治理好壞直接決定著村民自治的成敗。近30年來(lái)，村民自治制度的實(shí)施效果并不理想，原因在于其對(duì)村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)的治理并不成功，根源在于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的模糊。我國(guó)村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不僅是一般意義上的集體產(chǎn)權(quán)，更關(guān)鍵的還有國(guó)家對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度的具體建構(gòu)與保障。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意義，就是通過(guò)一系列的“確權(quán)”“分權(quán)”“賦權(quán)”“活權(quán)”，在堅(jiān)持國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的多層明析和法制化，建立起可落地的集體產(chǎn)權(quán)有效治理的制度，從根本上厘清制約村民自治施行的“國(guó)家—村民自治體”和“自治組織—村民”兩大關(guān)系，從而為村民自治制度和鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化奠定切實(shí)的基礎(chǔ)性條件。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度；改革；村民自治

中圖分類號(hào)：D638；D625文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）05-0006-05

近30年來(lái)，村民自治制度的實(shí)施效果并不理想，原因就在于對(duì)村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)的治理并不成功，根源在于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的模糊。村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不僅是一般意義上的集體產(chǎn)權(quán)，更關(guān)鍵的還有國(guó)家對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度的具體建構(gòu)與保障。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革厘清了集體產(chǎn)權(quán)的多層結(jié)構(gòu)和群己歸屬，建立起了可落地的有法律保障的產(chǎn)權(quán)治理制度，對(duì)村民自治制度意義重大。

一、村民自治有效實(shí)現(xiàn)條件的觀察視角

村民自治，是我國(guó)在農(nóng)村實(shí)行的以村域?yàn)榉秶摹⒁匀w村民為主體的、以直接民主為形式的、以集體財(cái)產(chǎn)和公共事務(wù)為對(duì)象的治理方式。村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件，可以從兩個(gè)視角和領(lǐng)域進(jìn)行分析。

第一，“國(guó)家—村莊”的范疇。村民自治只是國(guó)家治理體系當(dāng)中的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，因此，國(guó)家制度體系（包括治理政策體系）的宏觀旨向和整體設(shè)計(jì)，直接關(guān)系到村民自治的條件是否具備以及具備的程度，進(jìn)而關(guān)系到村民自治能否生存以及生存狀況的優(yōu)劣。徐勇指出，現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)是一個(gè)“民族—國(guó)家”和“民主—國(guó)家”的雙重化建構(gòu)過(guò)程，它一方面要使國(guó)家機(jī)器和行政控制覆蓋全部疆域，國(guó)家能以“普遍性意識(shí)”和“公共性利益”的名義將自己的意志無(wú)限制地貫徹到所有領(lǐng)域；另一方面，它必須防止國(guó)家變成不受社會(huì)制約的強(qiáng)制和專斷性力量，因此“民主—國(guó)家”建構(gòu)就成為現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的一個(gè)重要方面或重要內(nèi)容。①由此形成“鄉(xiāng)政村治”的體制?！霸?0世紀(jì)前半個(gè)世紀(jì)，各種國(guó)家政權(quán)試圖進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的努力都失敗了，村民自治則是國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)重建的一種方式，通過(guò)它國(guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理和整合。”②國(guó)家整合的基礎(chǔ)是基本制度的整合，尤其是經(jīng)濟(jì)制度的整合。劉先江指出，農(nóng)村土地制度不僅是重要的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，更是重大政治問(wèn)題；土地制度決定著一個(gè)國(guó)家的階級(jí)利益結(jié)構(gòu)與政治治理格局，影響著國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)興衰；我國(guó)農(nóng)村的土地集體所有制是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的巨大優(yōu)勢(shì)。③

第二，從村莊的視角觀察。村民自治能否落地生存并發(fā)展，與村莊的內(nèi)在基礎(chǔ)和條件有著緊密的聯(lián)系?！叭魏我豁?xiàng)制度——不論它是如何的完美——在鄉(xiāng)村社會(huì)的推行，都必須與鄉(xiāng)村社會(huì)的傳統(tǒng)資源相嫁接，才能真正地扎根于鄉(xiāng)村社會(huì)，否則必然會(huì)阻礙鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展?！雹艽迕褡灾沃皇翘峁┝艘种茋?guó)家政權(quán)內(nèi)卷化、保持村莊秩序的可能，真正運(yùn)作有效的村民自治還必須有特定的社會(huì)基礎(chǔ)。為此，賀雪峰提出了“村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)”的概念。⑤鄧大才從村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)視角，對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，指出以產(chǎn)權(quán)為核心的利益相關(guān)是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，群眾自愿是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的主體基礎(chǔ)，地域相近是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的空間基礎(chǔ)，文化相連是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的心理基礎(chǔ)，規(guī)模適度是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的組織基礎(chǔ)。⑥

學(xué)者們多把視角落腳在農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度，認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村特有的生產(chǎn)資料集體所有制度是我國(guó)農(nóng)村村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。鄧大才指出利益是自治的基礎(chǔ)和核心，利益主要是經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)濟(jì)利益又直接來(lái)源于產(chǎn)權(quán)，而產(chǎn)權(quán)的核心部分是所有權(quán)，中國(guó)農(nóng)村獨(dú)特的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)——生產(chǎn)資料集體所有制決定了只能實(shí)施村民自治，不能采取行政制，也不能采取家長(zhǎng)制。⑦俞可平指出，家庭承包責(zé)任制奠定了村民自治和農(nóng)村社會(huì)治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。⑧

值得指出的是，外部條件與內(nèi)部條件是緊密勾連的。我國(guó)農(nóng)村內(nèi)在的村民自治實(shí)現(xiàn)的條件，也只有在國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)、政治制度的構(gòu)架內(nèi)才能有效兌現(xiàn)，或者說(shuō)需要國(guó)家整體性制度設(shè)計(jì)的支撐和國(guó)家法律制度的保障。從這個(gè)意義上說(shuō)，國(guó)家整體性經(jīng)濟(jì)、政治制度的設(shè)計(jì)，特別是對(duì)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和主體形態(tài)的社會(huì)主義公有制形態(tài)的任何一次設(shè)計(jì)變革，進(jìn)而對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體所有制的設(shè)計(jì)變革，將對(duì)政治領(lǐng)域的村民自治的實(shí)施產(chǎn)生更為實(shí)際或現(xiàn)實(shí)的影響。這恰恰是目前研究的薄弱環(huán)節(jié)。

二、集體產(chǎn)權(quán)治理狀況決定村民自治的成敗

如果說(shuō)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是我國(guó)農(nóng)村村民自治建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，那么對(duì)村級(jí)集體產(chǎn)權(quán)的治理就邏輯地成為村民自治的核心和根本，集體產(chǎn)權(quán)治理的好壞更是直接決定村民自治的成敗。

第一，村民自治的核心和根本問(wèn)題是對(duì)村級(jí)集體產(chǎn)權(quán)的治理。廣泛地說(shuō)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度并不是自治的唯一基礎(chǔ)。土地私有制度下也會(huì)產(chǎn)生自治，當(dāng)然它不是圍繞共有財(cái)產(chǎn)的自治，而是圍繞著生產(chǎn)、生活需求的一定程度的提供公共服務(wù)上的自治，如日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，這是“淺度自治”的類型。中國(guó)歷史上的“鄉(xiāng)紳自治”是基于大部分土地私有、部分土地共有的“中度自治”類型。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)只是我國(guó)村民自治這種“深度自治”類型的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。⑨這種“深度自治”深就深在不僅有對(duì)村莊公共事務(wù)的治理，還有對(duì)村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)的管理。其中，對(duì)村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)的治理是核心和根本，對(duì)公共事務(wù)的治理是對(duì)集體財(cái)產(chǎn)治理的自然延伸。

第二，村民自治制度對(duì)村級(jí)集體產(chǎn)權(quán)的治理并不成功。⑩村民自治實(shí)行之時(shí)，它的治理客體即農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)發(fā)生了重要變更。我國(guó)的村民自治制度是建立在這種變更了的集體產(chǎn)權(quán)制度之上的，這就是在堅(jiān)持土地集體所有的基礎(chǔ)上實(shí)行了農(nóng)戶的家庭經(jīng)營(yíng)，也即土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩相分離。也就是說(shuō)，我國(guó)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度自黨的十一屆三中全會(huì)后具有極大的特殊性。一方面所有權(quán)是公有的，土地等生產(chǎn)資料最終歸村集體所有，一方面土地等的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬農(nóng)戶；既有“公”和“合”的一面，也有“私”和“分”的一面。事實(shí)證明，村民自治制度建立以來(lái)，其對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的治理并不成功，侵害集體和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的事件（特別是在征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中）時(shí)有發(fā)生，以至于實(shí)踐中村集體和村民的法定利益不時(shí)化為烏有?！盀蹩彩录纫幌盗朽l(xiāng)村治理事件的主要原因是治理主體失效，鄉(xiāng)村治理主體失效的根源在于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利結(jié)構(gòu)不當(dāng)或失效。”B11由于侵害集體和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的事件頻發(fā)，村民對(duì)村民自治制度保障其利益的能力失去了信心，自然就對(duì)村民自治制度失去了信心；在這些頻發(fā)的侵害事件中，村干部往往被迫站在政府一邊，村委會(huì)主任或村支書(shū)屢屢背著農(nóng)民賣地，村民對(duì)村集體組織喪失信任，由此自然就對(duì)村民自治制度嚴(yán)重質(zhì)疑。B12

第三，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理失敗的根源在于農(nóng)村生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)不清晰。農(nóng)村生產(chǎn)資料集體所有制長(zhǎng)期處于混沌、虛置和主體模糊狀況，集體產(chǎn)權(quán)界分不清晰、歸屬不明確，名義上是“集體所有”，實(shí)際上往往淪為“國(guó)家所有”，甚至是“村干部所有”。B13集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益得不到保障，集體經(jīng)濟(jì)組織中成員的利益更得不到保障。村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織面對(duì)強(qiáng)大的“行政權(quán)”B14守不住“集體的財(cái)產(chǎn)”；尤其是作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員感受不到、也就維護(hù)不了“財(cái)產(chǎn)共有人”的權(quán)利與利益，他們作為集體財(cái)產(chǎn)“共有人”的財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺乏明晰的界分和明確的歸屬，而為強(qiáng)勢(shì)的“村莊精英”B15所壟斷和包辦。

三、明晰的集體產(chǎn)權(quán)制度是實(shí)現(xiàn)村民自治的基礎(chǔ)條件

構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、歸屬明晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)村民自治的成功運(yùn)轉(zhuǎn)具有基礎(chǔ)性和決定性意義，這種構(gòu)建需要國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)。我國(guó)村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不僅是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，更關(guān)鍵的還有國(guó)家對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度的具體構(gòu)建與保障。集體產(chǎn)權(quán)制度是村民自治得以形成的總體物資基礎(chǔ)，對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度的合理構(gòu)建與保障是村民自治得以落地、運(yùn)行的不可或缺的基礎(chǔ)保證。因而，對(duì)村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)行研究，不僅要研究“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)”的宏觀層面，而且要下沉到產(chǎn)權(quán)具體結(jié)構(gòu)的微觀層面；村民自治的基礎(chǔ)條件不僅要注意其“利益相關(guān)”的一面，也要注重其“利益相分”的一面。“完整的個(gè)人產(chǎn)權(quán)，尤其是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，是村民自治的核心動(dòng)力與前提條件。”B16“村民自治的‘核心動(dòng)力或經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，是廣大農(nóng)民出于保護(hù)其個(gè)人產(chǎn)權(quán)，包括土地個(gè)人使用權(quán)及其他生產(chǎn)資料私人所有權(quán)?！盉17

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要在國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度下，構(gòu)建既要堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制不動(dòng)搖，又要賦予農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。改革對(duì)村民自治的影響，不僅表現(xiàn)在外來(lái)資本進(jìn)入、勞動(dòng)力流動(dòng)對(duì)村莊治理的影響上B18，更是表現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的明析化（包括多層的產(chǎn)權(quán)界分、明析的產(chǎn)權(quán)歸屬和利益邊界）、確立集體所有制下的農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)及其利益保障的法制化，從而為鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化、為村民自治真正落地奠定更現(xiàn)實(shí)而深入的基礎(chǔ)，創(chuàng)設(shè)更切實(shí)的條件。

第一步，“確權(quán)”。這是基礎(chǔ)性工作，即實(shí)現(xiàn)集體組織內(nèi)部的“兩權(quán)分離”。一方面，要法定集體所有權(quán)，就是落實(shí)“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》明確指出，以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，是社會(huì)主義公有制的重要形式，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障；在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，與村民自治組織制度相交織，構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村治理的基本框架；因此，要堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變，防止犯顛覆性錯(cuò)誤。B19這體現(xiàn)了黨和政府在國(guó)家整體產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建中對(duì)生產(chǎn)資料公有制作為我國(guó)不可移易的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的堅(jiān)強(qiáng)意志和使命擔(dān)當(dāng)。由于土地制度決定著一個(gè)國(guó)家的階級(jí)利益結(jié)構(gòu)與政治治理格局，因此“對(duì)農(nóng)村土地問(wèn)題的分析應(yīng)該也必須‘講政治”，“應(yīng)當(dāng)化解其風(fēng)險(xiǎn)，完善其制度，從而為中國(guó)的政治穩(wěn)定與政治發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)”。B20另一方面，要法定農(nóng)戶承包權(quán)和農(nóng)戶集體資產(chǎn)股份權(quán)。承包權(quán)就是依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（用益物權(quán)）落實(shí)到本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶，要求權(quán)屬明確、四至清楚；股份權(quán)就是對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化并確權(quán)到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》指出，建立健全符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求和社會(huì)主義初級(jí)階段實(shí)際的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，必須以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)，探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的有效組織形式和經(jīng)營(yíng)方式，確保集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及本集體所有成員。B21這表明，為與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求和社會(huì)主義初級(jí)階段實(shí)際相銜接，黨和政府在不改變農(nóng)村集體所有制的前提下，要通過(guò)進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其歸屬，盡可能多地賦予農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。第二步，“賦權(quán)”。在“確權(quán)”基礎(chǔ)上，才能賦予農(nóng)民占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)。特別是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自愿有償配置給有經(jīng)營(yíng)意愿和經(jīng)營(yíng)能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而在落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從“兩權(quán)分離”進(jìn)一步走向“三權(quán)分置”。所謂一定程度的“處置權(quán)”，就是農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保以取得經(jīng)濟(jì)收益的權(quán)能，對(duì)宅基地的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓以取得經(jīng)濟(jì)收益的權(quán)利。第三步，“活權(quán)”。要為農(nóng)民建立使用權(quán)、收益權(quán)公平交易的公共平臺(tái)（交易市場(chǎng)），讓這些資源和權(quán)利能按照市場(chǎng)的配置真正流動(dòng)起來(lái)，讓農(nóng)民在這些資源和權(quán)利的流動(dòng)中得到切切實(shí)實(shí)的利益。

通過(guò)了一系列的“確權(quán)”“分權(quán)”“賦權(quán)”“活權(quán)”，就形成了集體所有權(quán)明晰、產(chǎn)權(quán)界分到人、利益邊界清晰、權(quán)益責(zé)任明確的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。B22諾思指出：“產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一種排他性權(quán)利。”B23它是指由社會(huì)規(guī)定的一組權(quán)利，這些權(quán)利的所有者能夠在法律的保護(hù)下，支配、使用其財(cái)產(chǎn)，并獲得相應(yīng)的收益，免遭他人干涉侵犯，從而使財(cái)產(chǎn)所有者有動(dòng)力去運(yùn)用這些財(cái)產(chǎn)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，增進(jìn)自己的福利。可見(jiàn)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一個(gè)重要價(jià)值就是通過(guò)“確權(quán)”，劃定權(quán)利邊界，也即劃定利益邊界，從本源上斬?cái)嗲趾r(nóng)民財(cái)產(chǎn)的攫利之手，夯實(shí)農(nóng)民權(quán)利和利益保障的基石。在法定的產(chǎn)權(quán)明析和邊界明晰的基礎(chǔ)上，廣大農(nóng)民才有可能在涉及產(chǎn)權(quán)交易的場(chǎng)域中，明確自己的利益權(quán)利和利益量，抵制外力對(duì)自己利益權(quán)利的侵害，捍衛(wèi)自己的法定財(cái)產(chǎn)權(quán)益，從而確保村民自治制度對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的有效治理。或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的有效治理，為村民自治制度奠定了更為深層的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?？扑拐J(rèn)為，只要產(chǎn)權(quán)明確界定并受到法律的保護(hù)，那么交易的任何一方擁有產(chǎn)權(quán)都能帶來(lái)同樣的資源最優(yōu)配置的結(jié)果，這可通過(guò)雙方之間的談判自然實(shí)現(xiàn)。B24

歸納起來(lái)說(shuō)，這種基礎(chǔ)性條件及其意義具體表現(xiàn)在：一是集體的產(chǎn)權(quán)利益得以明晰化，從而大幅度減少外界對(duì)農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的侵食，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體所有制可以得到更好的保障，也為維護(hù)和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織和集體性權(quán)益指明了行動(dòng)方向。二是集體成員的產(chǎn)權(quán)利益從“混沌”走向“具象”，不但明確了村集體與成員之間的權(quán)益界分，而且明確了每個(gè)成員之間的產(chǎn)權(quán)界分，從而把村集體與村民、村民與村民的利益矛盾與紛爭(zhēng)壓減到最低程度，為集體經(jīng)濟(jì)成員維護(hù)、發(fā)展個(gè)人性權(quán)益指明了行為方向。三是在全面依法治國(guó)的背景下，村集體和村民對(duì)自身產(chǎn)權(quán)利益的聲索、保護(hù)和申訴有了堅(jiān)強(qiáng)的國(guó)家法律依憑、法律支撐和法律救濟(jì)保障。四是在上述基礎(chǔ)上，以土地“兩權(quán)”分離為前提的家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制更加合理化、明晰化，農(nóng)村原有的集體財(cái)產(chǎn)開(kāi)始有序流動(dòng)起來(lái)，更加適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。五是村民自治的核心問(wèn)題——集體產(chǎn)權(quán)的治理得以清晰化、規(guī)范化、法制化、簡(jiǎn)約化，村民自治的難題開(kāi)始得到破解。

四、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革厘清了決定村民自治命運(yùn)的兩大關(guān)系

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革能為村民自治、進(jìn)而為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供更為切實(shí)而深入的基礎(chǔ)性條件，還由于它能從根本上厘清制約村民自治有效運(yùn)行的兩大關(guān)系：“國(guó)家—村民自治”關(guān)系和“自治組織—村民”關(guān)系。

村民自治制度推行近30年來(lái)，學(xué)界一直詬病其“行政化”特征和“壟斷化”傾向。所謂“行政化”特征，實(shí)質(zhì)上就是基層政府的“行政權(quán)”不斷向村民自治延伸，侵食村民的“自治權(quán)”，導(dǎo)致村級(jí)組織的“衙門化”。徐勇指出：“據(jù)筆者20世紀(jì)90年代末在河南一個(gè)村的調(diào)查，村委會(huì)要完成的‘上級(jí)任務(wù)多達(dá)100多項(xiàng)，可謂不堪重負(fù)?！盉25全國(guó)65%以上的村委會(huì)表象自治化、實(shí)質(zhì)行政化，村委會(huì)只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)，難以發(fā)揮自治功能。B26村委會(huì)“成為名義上的自治，實(shí)際上的‘準(zhǔn)政府組織”B27。“行政化”違背了村民自治的性質(zhì)和初衷，扭曲了村集體組織與基層政權(quán)的法定關(guān)系。所謂“壟斷化”傾向，就是村干部對(duì)村莊事務(wù)決策權(quán)的包辦，尤其是對(duì)涉及村民公共利益重大問(wèn)題（如土地征收款的使用、其他集體資產(chǎn)的處置等）決策權(quán)的壟斷，事實(shí)上把作為村民自治主體的村民置于“邊緣”的地位。“壟斷化”也同樣扭曲了村民自治的性質(zhì)和主體定位，背離了村民自治制度的核心價(jià)值追求。

“行政化”“壟斷化”是導(dǎo)致村莊集體財(cái)產(chǎn)和村民個(gè)人財(cái)產(chǎn)遭受侵害、進(jìn)而損害村民自治制度健康運(yùn)行的重要原因。因?yàn)椤靶姓?，村?jí)組織就守不住集體的資產(chǎn)；因?yàn)椤皦艛嗷?，村民就守不住自己的?cái)產(chǎn)。而之所以“行政化”和“壟斷化”，是由于村級(jí)集體產(chǎn)權(quán)的界分不清晰，歸屬不明確，“將不知兵、兵不知將”，村民不知道集體財(cái)產(chǎn)中哪些是屬于自己的權(quán)益，不知道該去保衛(wèi)哪些屬于自己的權(quán)利，只能交由村干部來(lái)“保護(hù)”并決定自己的命運(yùn)。村集體和農(nóng)民的利益就在這種“不明不白”中大量流失了。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革從根本上厘清了“國(guó)家—村民自治體”和“自治組織—村民”的雙重關(guān)系。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)明晰并得到國(guó)家法律保護(hù)，也就厘清了“國(guó)家—村民自治體”在村莊財(cái)產(chǎn)上的權(quán)界，村集體組織就明確了村集體利益之所在，就有了保衛(wèi)村莊集體利益的“達(dá)摩克利斯之劍”（法律依憑），就有可能擺脫聽(tīng)命于政府而侵害村莊利益的“行政化”陷阱，達(dá)到重構(gòu)鄉(xiāng)村“指導(dǎo)—協(xié)助”的平等協(xié)作伙伴關(guān)系的目標(biāo)。同樣，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)明晰并得到國(guó)家法律保護(hù)，也就厘清了“村集體—村民”在村莊財(cái)產(chǎn)上的各自權(quán)界，村民就明確了自身對(duì)村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)所擁有的權(quán)益之所在，就有了捍衛(wèi)自身利益的法律依憑，就具備了維護(hù)自身利益的行為能力，就可以徹底扭轉(zhuǎn)少數(shù)村干部對(duì)村莊共有財(cái)產(chǎn)及其處置的“壟斷”狀況，讓村民重返村莊治理、特別是集體產(chǎn)權(quán)治理的“主人”（主體）地位，讓村干部回歸公共服務(wù)的組織者與提供者的角色，構(gòu)建“自治組織—村民”之間信任、忠誠(chéng)、共贏的“委托—代理”關(guān)系。

注釋

①徐勇：《現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中的非均衡性和自主性分析》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2003年第5期。

②④吳理財(cái)：《村民自治與國(guó)家政權(quán)建設(shè)》，《學(xué)習(xí)與探索》2002年第1期。

③劉先江：《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政治學(xué)分析》，《政治學(xué)研究》2014年第4期。

⑤賀雪峰：《鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003年，第26頁(yè)。

⑥鄧大才：《村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件研究——從村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)視角來(lái)考察》，《政治學(xué)研究》2014年第6期。

⑦⑨鄧大才：《利益相關(guān)：村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2014年第4期。

⑧俞可平：《試論農(nóng)村民主治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》1999年第3期。

⑩B12張千帆：《農(nóng)村土地集體所有的困惑與消解》，《法學(xué)研究》2012年第4期。

B11黃韜，王雙喜：《產(chǎn)權(quán)視角下鄉(xiāng)村治理主體有效性的困境和出路》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2013年第2期。

B13俞樹(shù)毅：《論集體土地所有權(quán)的缺陷及其完善措施》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第6期。

B14潘嘉瑋：《村民自治與行政權(quán)的沖突》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第87—88頁(yè)。

B15仝志輝、賀雪峰：《村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的三層分析——兼論選舉后村級(jí)權(quán)力的合法性》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002年第1期。

B16胡洪曙：《公共選擇、個(gè)人產(chǎn)權(quán)及其與村民自治的關(guān)系》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第1期。

B17徐興華：《落實(shí)農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)完善村民自治機(jī)制》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2001年第9期。

B18吳曉燕：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與村莊治理轉(zhuǎn)型》，《政治學(xué)研究》2009年第6期。

B19B21《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案〉》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-11/02/c_1117016978.htm，2015年11月2日。

B20劉先江：《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政治學(xué)分析》，《政治學(xué)研究》2014年第4期。

B22“確權(quán)”“分權(quán)”“賦權(quán)”“活權(quán)”，借用了浙江省農(nóng)辦副主任邵峰研究員的分析概念。參見(jiàn)《代表委員熱議農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)賦權(quán)強(qiáng)農(nóng)富民》，浙江在線，http：//zjnews.zjol.com.cn/system/2015/01/22/020475712.shtml，2015年1月22日。

B23黃少安：《產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》，山東人民出版社，1997年，第70頁(yè)。

B24盛洪：《現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)發(fā)展出版社，2009年，第40—41頁(yè)。

B25徐勇：《現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)與村民自治的成長(zhǎng)——對(duì)中國(guó)村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋》，《學(xué)習(xí)與探索》2006年第6期。

B26張厚安：《中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)》，四川人民出版社，1992年，第476—477頁(yè)。

B27徐勇：《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社，1997年，第213—215頁(yè)。

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