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    備案審查的主動與被動

    2019-04-01 09:19:40于金惠
    人大研究 2019年3期
    關(guān)鍵詞:規(guī)范性被動備案

    于金惠

    備案審查的主動審查和被動審查問題,2000年制定立法法的時候確立的全國人大常委會的備案審查方式,強調(diào)被動審查而非主動審查;但2015年修改后的立法法強調(diào)全國人大專門委員會和常委會工作機構(gòu)有權(quán)進行主動審查。2015年中央辦公廳出臺工作指導(dǎo)性文件明確提出人大常委會要“有件必備,有備必審,有錯必糾”,有些地方人大常委會如安徽、廣東等地專門制定了規(guī)范性文件主動審查辦法,主動審查有作為備案審查工作必選動作的趨勢。

    所謂主動審查是指由人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)主動對有關(guān)國家機關(guān)報送備案的規(guī)范性文件進行審查,而被動審查是指人大常委會依國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查意見或者審查建議對有關(guān)國家機關(guān)報送備案的規(guī)范性文件進行審查。

    可見主動審查與被動審查本質(zhì)上區(qū)別在于發(fā)起主體的不同,一是人大常委會工作機構(gòu)的主動發(fā)起,一是依意見或建議被動發(fā)起。因此區(qū)分主動審查和被動審查,并沒有很大的意義。主動審查只是作為一種發(fā)起主體特殊的工作方式方法存在,沒有與被動審查相提并論的資格,或者不應(yīng)將主動審查上升到與被動審查相同的地位。被動審查應(yīng)是備案審查的常規(guī)方式和循法正途。立法法第九十九條規(guī)定的國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會,以及其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民的審查意見和建議,作為啟動備案審查的直接依據(jù),確定了被動審查的此種地位。

    主動審查作為審查方式的不足主要表現(xiàn)在以下方面。

    第一,建立在對規(guī)范性文件質(zhì)量普遍質(zhì)疑的基礎(chǔ)上。規(guī)范性文件一經(jīng)制定主體通過后,即具有相應(yīng)效力,備案并不影響它的生效。如法律明確規(guī)定要主動審查,并在實踐中強調(diào)要“有備必審”“有錯必糾”,屬于對規(guī)范性文件質(zhì)量的普遍質(zhì)疑,明顯的認(rèn)為每一件規(guī)范性文件,都可能存在問題,對每一件報送的規(guī)范性文件,都進行“有罪推定”,對其進行審查。但事實上規(guī)范性文件的出臺經(jīng)歷了諸多規(guī)定的程序,也經(jīng)歷了諸多主體的論證,質(zhì)量還是有所保障的。對所有報送備案的規(guī)范性文件籠而統(tǒng)之的進行重新審查,容易造成工作資源的浪費,實為無的放矢、亂槍打鳥。應(yīng)該起碼在發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件有問題的線索之后,再進行有針對性的審查才合理。而且強調(diào)“有備必審”,給人的明顯感覺就是,規(guī)范性文件的制定主體說了不算,其效力至少是不完整的,只有經(jīng)審查沒有發(fā)現(xiàn)問題后才能生效。

    第二,主動審查無法承受備案審查任務(wù)之重。依靠人大常委會現(xiàn)有的機構(gòu)和人員的力量,主動審查工作實在是不能承受之重?,F(xiàn)在,全國人大常委會法工委的法規(guī)備案審查室,才十幾個人,一些省、市人大常委會法工委的備案審查處,也只有兩三人,讓這樣的隊伍去對紛繁復(fù)雜的規(guī)范性文件進行主動審查,是不可想象的。與規(guī)范性文件制定出來所投入的大量人力、物力成本和時間成本相比,規(guī)范性文件備案審查所能投入的相應(yīng)人力、物力和時間實在少的不成比例。在此基礎(chǔ)上要對備案的規(guī)范性文件進行主動審查,甚至“有備必審”,是一項根本無法完成的任務(wù)。實際中這種主動審查如果要求全覆蓋則基本流于形式,審查無法深入;或者只能設(shè)置一些條件對報送的個別規(guī)范性文件進行主動審查,然而這又會帶來下面要說的另一個問題。

    第三,主動審查選擇規(guī)范性文件往往帶有隨意性,造成工作資源浪費。由于主動審查對人大常委會工作機構(gòu)的要求較高,基本不可能做到實質(zhì)性的全覆蓋,有些地方人大常委會探索出一些變通的做法,不要求大而全,而是設(shè)置一些條件,選取一些這些機構(gòu)認(rèn)為有審查必要的規(guī)范性文件進行主動審查。這不失為一個聰明的做法,但帶來的問題就是這種選擇帶有一些隨意性,主觀性較強。選擇這些規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)可以是重要、有一定影響、有爭議等等,但難以擺脫人大常委會工作機構(gòu)主觀選取的窠臼。這些都是標(biāo)準(zhǔn),但不是這些被選取的規(guī)范性文件有問題的標(biāo)準(zhǔn),而是出了問題造成的影響有多大的標(biāo)準(zhǔn)。換言之,這種選擇不是“問題導(dǎo)向”,在這種選取方法之下,可能每年選取的納入主動審查范圍的規(guī)范性文件,大多數(shù)都沒有問題,造成了工作資源某種意義上的浪費。

    對規(guī)范性文件進行主動審查,作為一種工作方式方法,對工作是有好處的,可以建立完善內(nèi)部工作溝通協(xié)調(diào)機制,鍛煉隊伍、提高審查能力,對一些涉及重大問題的規(guī)范性文件,有了及早發(fā)現(xiàn)和糾正的可能性,這些都是沒有問題的。但審查規(guī)范性文件的終極目的應(yīng)是糾正其違憲違法的內(nèi)容,維護法制的統(tǒng)一,而不是表明方式上的主動與被動,更不是要展示審查一方的權(quán)威。與被動審查相比,主動審查中常委會工作機構(gòu)具有優(yōu)先啟動審查程序的優(yōu)勢,其他并沒有什么特別值得強調(diào)的對審查目的實現(xiàn)的更大幫助,因為普通公民對一件公開的規(guī)范性文件也可以主動審查,發(fā)現(xiàn)問題即可以向全國人大常委會提出審查建議,進而啟動審查程序。

    審查規(guī)范性文件要著眼于問題導(dǎo)向,致力于發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件不適當(dāng)?shù)膬?nèi)容。這種發(fā)現(xiàn)如果源自于全國上下的組織和個人千萬雙眼睛,自然比人大常委會工作機構(gòu)幾名工作人員更值得依靠。被動審查應(yīng)是備案審查的常規(guī)方式和循法正途。

    (作者單位:廣東省廣州市人大常委會內(nèi)務(wù)司法工作委員會辦公室)

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