試論三峽后續(xù)工作專項資金審計問題

幸利洪

摘要：隨著三峽后續(xù)規(guī)劃工作的開展，三峽庫區(qū)的后續(xù)規(guī)劃工作進入了一個新時期，為促進三峽地區(qū)的生態(tài)文明建設，圍繞三峽移民、生態(tài)環(huán)境的保護及建設等規(guī)劃項目，充分發(fā)揮三峽后續(xù)規(guī)劃的作用，筆者根據三峽庫區(qū)后續(xù)工作的新特點和庫區(qū)內的發(fā)展現狀，對三峽后續(xù)規(guī)劃的專項資金問題進行分析。

關鍵詞：三峽后續(xù)規(guī)劃；專項資金；審計問題

三峽水庫是我國最大水力發(fā)電設施，同時它也為三峽航運做出了巨大貢獻，隨著社會的不斷發(fā)展，三峽工程所帶來的問題日益凸顯，尤其是對周邊地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境的影響。為貫徹落實科學發(fā)展、實現可持續(xù)發(fā)展，2011年三峽后續(xù)規(guī)劃工作開始實施，著力打造一個人與自然文明和諧發(fā)展的新三峽。三峽后續(xù)規(guī)劃專項資金審計也得到了創(chuàng)新，本文就三峽后續(xù)規(guī)劃專項資金的審計特點和方法進行深入探究。

一、概述

三峽水利工程于1994年開始動工，當時我國正處于社會市場經濟體制的轉型時期，由原來的計劃經濟向社會主義市場經濟的轉變，國家經濟實力比較弱，對三峽工程的建設缺乏資金支持，所以三峽地區(qū)移民資金多由募集到的三峽工程建設資金、發(fā)電收入、銀行貸款所組成。三峽工程對庫區(qū)移民專項資金的管理十分嚴格，在資金管理方面由公司對資金進行統(tǒng)一的規(guī)劃，實施分級管理、權責結合的方式使得資金的使用權得到分化并充分實現?？顚Ｓ谩靺^(qū)移民專項資金主要用于庫區(qū)移民，保障移民的生活，但同時也服務于三峽工程的建設。由于三峽移民專項資金的來源和用途較為特殊，三峽移民專項資金的審計工作呈現出法定性、強制性、時間長、對象范圍廣等特點。

三峽后續(xù)規(guī)劃工作與2011年開始逐步開展，后續(xù)規(guī)劃工作的對象不僅僅限于庫區(qū)移民，還包括三峽庫區(qū)生態(tài)屏障區(qū)的移民和長江中下游受影響區(qū)的相關問題等，三峽后續(xù)規(guī)劃工作所涵蓋的范圍更廣，內容更加具體，一共涉及四個省市的39個規(guī)劃項目，其資金來源改為主要由中央的財政補助和地方財政資金兩個部分組成，大大降低了社會資產的占有率。

二、三峽后續(xù)規(guī)劃工作專項資金的審計特點

（一）審計內容具體化、豐富化

三峽后續(xù)規(guī)劃工作所涉及的項目及范圍更加廣泛，涵蓋了社會、人文、環(huán)境、經濟等多個領域，這使得專項資金的審計工作必須嚴格按照國家要求，審計工作在履行財政資金監(jiān)督職能的同時還要圍繞三峽庫區(qū)發(fā)展的主線實現三峽的戰(zhàn)略目標，充分發(fā)揮審計為三峽建設帶來的積極作用。審計具體內容包括：實現移民安穩(wěn)致富，充分保障移民生存和發(fā)展的權利；保護生態(tài)環(huán)境，推動人與自然的和諧發(fā)展；地質災害的防治，解決三峽工程帶來的地質災害問題；農業(yè)綜合開發(fā)，選擇更適合庫區(qū)的農業(yè)發(fā)展模式，實現科學發(fā)展；交通港口設施，發(fā)掘三峽工程的剩余價值，推動交通運輸業(yè)的發(fā)展等一系列項目。

三峽后續(xù)規(guī)劃專項資金的審計內容要求：從宏觀的角度出發(fā)，把三峽后續(xù)規(guī)劃工作放在社會視角下，圍繞政府這個中心點，充分發(fā)揮審計參與國家治理的工作，積極發(fā)現問題，尋找原因并提出改進建議，實現三峽后續(xù)規(guī)劃移民安穩(wěn)致富、保護生態(tài)環(huán)境、防治地質災害等總體目標。

（二）審計主體多元化，涵蓋范圍廣

根據國務院批復的《三峽后續(xù)工作總體大綱》以及《三峽庫區(qū)后續(xù)工作實施計劃》要求，三峽后續(xù)規(guī)劃專項資金由地方財政部門進行預算管理，實施項目的資金收入納入地方財政進行預算的管理，項目資金的使用需要地方財政審批撥付，三峽庫區(qū)后續(xù)規(guī)劃專項資金審計與地方財政預算審計一樣納入地方審計機關的監(jiān)督范圍，從國家審計到地方審計機關逐一進行審計，這使得三峽庫區(qū)專項資金的審計主體呈現出多元化、多層次的特點。三峽庫區(qū)移民資金延續(xù)了以往單位項目法人的管理模式，地方移民主管部門要嚴格履行項目法人職責并對移民專項資金進行統(tǒng)一的規(guī)劃與管理，針對移民大型項目的資金管理則由省級移民主管部門進行，移民專項資金的審計監(jiān)督工作主要由國家審計和國家授權的地方審計機構完成。

（三）審計類型多樣化，目標明確

三峽后續(xù)規(guī)劃的工作內容范圍更加廣泛，這就勢必使得審計內容也增多，三峽后續(xù)規(guī)劃專項資金的審計具體包括了預算執(zhí)行情況的審計、單一項目專項資金的審計、項目效益審計等。三峽后續(xù)規(guī)劃專項資金審計的類型呈現出多樣化的特點，但是其審計目標仍然是圍繞項目的實施效果展開的，重點解決三峽庫區(qū)所帶來的負面影響，推動三峽庫區(qū)經濟發(fā)展，加強三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護建設，著力打造三峽庫區(qū)人與自然的和諧發(fā)展。在充分發(fā)揮中央財政補助作用的同時加大地方政府對三峽項目的資金規(guī)劃工作，實現項目資金安全與社會經濟效益的有機統(tǒng)一，這就要求政府深入貫徹三峽后續(xù)規(guī)劃專項資金的審計工作，審計的目標要更加明確，積極推動三峽后續(xù)規(guī)劃專項資金審計目標的實現。

三、三峽后續(xù)規(guī)劃專項資金的審計方法

三峽工程是國家發(fā)展中的重點工程，隨著國務院對《三峽后續(xù)工作實施規(guī)劃編制大綱》的批復，三峽后續(xù)規(guī)劃工作開始逐步進行，三峽后續(xù)規(guī)劃呈現出所涉及的項目眾多、資金數量大、建設工程量大、耗費時間長等特點，因此在項目資金管理工作中，必須要對其進行合理科學的規(guī)劃，保障項目的有效實施，及時反思工作對項目規(guī)劃中出現的問題提出改進意見，促進項目規(guī)劃的科學性。這要求審計部門要不斷創(chuàng)新審計方法，提高審計效果，對項目專項資金進行嚴格把關，推動庫區(qū)社會經濟又好又快發(fā)展，促進人與自然的和諧發(fā)展。行之有效、科學合理的審計方法對三峽后續(xù)規(guī)劃工作的開展就有十分重要的現實意義。

（一）完善審計評價體系，實現審計目標

完善的審計評價體系是實現審計目標的重要前提，它可以提供較為完善的審計方法，順利通過各項評價指標（包括合規(guī)性審計評價指標和效益型審計評價指標）。由于三峽后期規(guī)劃的特殊性，對于審計評價體系的完善需要注意：不僅要遵循整體的法律基準，還要引入專門針對三峽特點的標準，筆者認為主要包括以下方面：一方面，審計評價體系的標準要包括國務院或省、市下達的規(guī)劃、方案、暫行條令等，如《三峽庫區(qū)后續(xù)工作實施規(guī)劃》、三峽后續(xù)工作專項資金使用管理暫行辦法等，在具體實施期間根據三峽的實際情況調整和細化。另一方面，注重經濟效益指標、社會效益指標及生態(tài)效益指標。經濟效益指標的評價需要從大的方面來審計，所涉及的主要是項目對當地經濟的帶動效果，具有可以通過經濟增長率、收入水平等指標來間接反映。社會效益指標更多的是反映群眾的民生問題，可量化指標包括失業(yè)及養(yǎng)老保險投保率、再就業(yè)率等。生態(tài)效益指標所涉及的就是環(huán)境問題，需要我們在注重經濟發(fā)展之余要更多的關注生態(tài)文明建設。

（二）推動審計資源集約化，實現資源統(tǒng)籌

審計資源集約化主要體現在以下三個方面：其一，在審計三峽的四個級別（國家審計署、?。ㄊ校?、市、縣）當中，審計資源集約化可以有效避免重復審計和漏審計的現象發(fā)生。審計資源集約化可以充分發(fā)揮人力資源的作用，針對上述問題，審計資源集約化會將總的權利收歸到最高領導層，通過最高領導層的組織和計劃，將任務分配給下屬機關，自身可以隨機跟蹤審計某一地方，進行監(jiān)督。其二，充分發(fā)揮社會中介審計組織的力量，解決人員缺少、成本較高的問題，有效提高審計工作的效率。其三，通過資金監(jiān)督做到所有信息互通共享，避免徇私舞弊，切實提高審計工作的質量和效率。

（三）強化各種審計類型的應用，保障審計監(jiān)督的有效性

各種審計類型的綜合應用可以保證審計監(jiān)督的有效性。三峽后續(xù)的工作規(guī)劃多且繁雜，很多情況下會出現項目覆蓋的現象，由于審計的力量十分有限，不單單是對三峽的審計，其余項目的審計我們都無法保證審計的全面性，所以我們只能依靠多種審計類型綜合應用來提高審計監(jiān)督的力度。具體做法：一以國家最高審計組的工作部署為中心，開展全面的資金審計工作。二通過資金預算管理來間接對專項資金進行審計。三根據三峽現階段的實際情況有針對性的進行資金審計。

四、結語

三峽庫區(qū)后續(xù)規(guī)劃關系到當地的經濟發(fā)展、生態(tài)文明建設、社會民生問題，需要引起高度的關注，筆者通過分析現階段三峽庫區(qū)后續(xù)資金審計的工作現狀，對如何進行后續(xù)審計工作、建立完善的審計體系進行了思考，以期為三峽后續(xù)規(guī)劃專項資金審計工作的實踐提供基礎。

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（作者單位：重慶市涪陵區(qū)江東街道辦事處）