PPP實(shí)務(wù)法律風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管研究

仇曉光 李夢(mèng)露

摘 要：本文通過(guò)分析國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目發(fā)展的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題，及出現(xiàn)問(wèn)題的原因。參考國(guó)外PPP項(xiàng)目的成熟經(jīng)驗(yàn)，借鑒其中先進(jìn)的理念和制度，為我國(guó)PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)的問(wèn)題提供解決的思路。

關(guān)鍵詞：PPP；公共服務(wù)；資本合作

一、我國(guó)PPP行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.我國(guó)PPP的含義和主要范圍

PPP一詞是英文Public-Private Partnership的縮寫(xiě)，翻譯為中文就是“政府和社會(huì)資本合作”。經(jīng)參考相關(guān)資料，PPP主要有公私合作、提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)這四方面。①?gòu)陌l(fā)改委于2015年5月的一份數(shù)據(jù)看，2014年以來(lái)，政府推出ppp項(xiàng)目有1043個(gè)，總投資額1.97萬(wàn)億元，涉及水利、市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、公共服務(wù)、環(huán)境資源多個(gè)領(lǐng)域。

2015年4月發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和42號(hào)文，將PPP主要分為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作三種模式。

2.我國(guó)PPP的現(xiàn)狀

當(dāng)前，PPP模式已成為一種全球趨勢(shì)，各國(guó)政府為提升基礎(chǔ)設(shè)施水平、解決公共服務(wù)的財(cái)政壓力和提高公共服務(wù)部門(mén)的資源配置都會(huì)引入PPP模式。改革開(kāi)放以來(lái)，PPP在中國(guó)經(jīng)歷了探索階段、試點(diǎn)階段、推廣階段、調(diào)整階段和規(guī)制階段的發(fā)展。目前，PPP在我國(guó)處于規(guī)制階段，政府出臺(tái)了一系列的措施來(lái)規(guī)范PPP模式的順利進(jìn)行。

黨的十八屆三中全會(huì)指出，“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。之后，政府發(fā)布了一系列“意見(jiàn)”、“通知”、“報(bào)告”等文件來(lái)推動(dòng)PPP的發(fā)展。財(cái)政部在《2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中第一次用了PPP的概念，指出要“推廣運(yùn)用PPP模式，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制”。財(cái)政部在43號(hào)文件中明確了要積極加快PPP模式的建設(shè)，表明了PPP模式能夠有效解決地方財(cái)政困境。由此，PPP模式得到了各級(jí)政府的大力支持，并且PPP模式涉及水利、市政、交通、公共服務(wù)、環(huán)境資源等多個(gè)方面。

從上世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)引入諸多PPP項(xiàng)目，對(duì)促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有巨大的作用。在大量國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的參與下，PPP項(xiàng)目的范圍逐步擴(kuò)大。當(dāng)前我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化的中期，城鎮(zhèn)化率呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。根據(jù)當(dāng)前的城鎮(zhèn)化水平推測(cè)，到2030年時(shí)中國(guó)城鎮(zhèn)人口總數(shù)占總?cè)丝诘?0%，這會(huì)加重公用設(shè)施的供需壓力和導(dǎo)致市政設(shè)施的建設(shè)高峰。

目前我國(guó)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)：第一、地方PPP項(xiàng)目投資較大。第二、PPP項(xiàng)目多集中于交通和水利方面。第三、PPP項(xiàng)目投資回報(bào)周期長(zhǎng)、金額達(dá)、資金供給不樂(lè)觀。

二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)的法律風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

1.對(duì)PPP制度的規(guī)范不健全

（1）沒(méi)有形成完善的PPP規(guī)制結(jié)構(gòu)和規(guī)范體系。亞行的一份資料顯示，中國(guó)的PPP制度結(jié)構(gòu)和規(guī)范體系的完備度只達(dá)到20%左右。首先，中國(guó)的PPP項(xiàng)目多為政府的政策性規(guī)定，沒(méi)有國(guó)家立法的規(guī)范，導(dǎo)致規(guī)范層次較低，缺乏法律效力，并且實(shí)際落實(shí)強(qiáng)況較差。其次，PPP涉及政府財(cái)政、融資、投資、價(jià)格和公共服務(wù)等領(lǐng)域，范圍較廣。但沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的規(guī)制和完善的政策體系。第三，PPP與相關(guān)的法律法規(guī)不協(xié)調(diào)有沖突。

（2）當(dāng)前的管理與PPP不適應(yīng)。一是目前政府沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)和處理PPP項(xiàng)目。二是PPP項(xiàng)目的申報(bào)程序落后，仍然采用一般的政府投資項(xiàng)目的模式。三是地方間政策落實(shí)情況不同，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在地域間銜接不好。

2.社會(huì)信用基礎(chǔ)薄弱

（1）政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施中缺乏誠(chéng)信。PPP項(xiàng)目全程由合約對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行約束，項(xiàng)目的順利進(jìn)行有賴于注重合約遵守社會(huì)信用。但是，現(xiàn)如今政府部門(mén)地位權(quán)威，對(duì)合約和信用的認(rèn)識(shí)尚顯不足。在PPP基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目當(dāng)中，各級(jí)政府面對(duì)嚴(yán)重的財(cái)政壓力和信用環(huán)境評(píng)價(jià)較差的問(wèn)題。在引入投資時(shí)給予高承諾，項(xiàng)目完成后不能如實(shí)按照合約履行，在遇到政府換屆、政策調(diào)整時(shí)問(wèn)題尤為突出，這對(duì)社會(huì)資本和利益帶來(lái)了很大的損害。長(zhǎng)此發(fā)展會(huì)造成政府形成官本位的思想，忽視政府信用，嚴(yán)重阻礙PPP模式在中國(guó)的健康發(fā)展。

（2）相關(guān)企業(yè)誠(chéng)信的缺失。一些PPP項(xiàng)目的建設(shè)中，部分民營(yíng)企業(yè)以低價(jià)格參與項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)，在中標(biāo)后采用拖延工期和退出項(xiàng)目相威脅要求提價(jià)。在項(xiàng)目具體實(shí)施當(dāng)中，降低成本，導(dǎo)致項(xiàng)目不達(dá)標(biāo)等等。

以上，不論是政府的行為還是相關(guān)企業(yè)的做法，都使PPP項(xiàng)目的信用基礎(chǔ)較差。

3.現(xiàn)行金融體系尚不適應(yīng)項(xiàng)目融資的要求

（1）部分項(xiàng)目缺少資金支持。國(guó)際上PPP通常采用項(xiàng)目融資的方式，目前我國(guó)提供項(xiàng)目融資貸款的金融機(jī)構(gòu)匱乏，缺乏相應(yīng)的項(xiàng)目融資擔(dān)保和配套政策，這寫(xiě)都會(huì)增加PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和成本。

（2）項(xiàng)目融資渠道單一。由于我國(guó)金融市場(chǎng)還不完善，管制較嚴(yán)、金融運(yùn)作受限制等，許多PPP項(xiàng)目不能通過(guò)上市、吸引風(fēng)投、成立私募基金和發(fā)行債券等方式融資，融資風(fēng)向多集中于銀行身上。

4.投資回報(bào)機(jī)制與收入模式不健全

（1）PPP項(xiàng)目投資回報(bào)有很強(qiáng)的不確定性。我國(guó)大部分的PPP 項(xiàng)目都屬于政府價(jià)格監(jiān)管的領(lǐng)域。當(dāng)前，價(jià)格監(jiān)管體系不夠完善，價(jià)格調(diào)整缺乏規(guī)制，且沒(méi)有預(yù)見(jiàn)性。這使得長(zhǎng)期的投資難以預(yù)測(cè)回報(bào)率，很多投資者不愿意進(jìn)入。另外，在公益性行業(yè)中，政府的承諾往往難以實(shí)現(xiàn)，一個(gè)政策的變更就會(huì)影響到投資者的收益。

（2）政府付款沒(méi)有制度和穩(wěn)定性保障。目前，PPP項(xiàng)目的收益有倆種：一種是項(xiàng)目受益群眾繳納的相關(guān)費(fèi)用；一種是政府的預(yù)算資金。但是，相當(dāng)大一部分地區(qū)沒(méi)有對(duì)居民征收這些PPP基礎(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用或者收繳比率偏低。以及，收繳的費(fèi)用不能及時(shí)撥付，這都會(huì)影響到項(xiàng)目的收益和運(yùn)作。正式這些因素的影響導(dǎo)致政府支付的穩(wěn)定性較弱。

（3）個(gè)別地區(qū)融資壟斷回報(bào)過(guò)高。在一些地區(qū)，PPP項(xiàng)目被國(guó)有企業(yè)和政府的融資渠道壟斷，缺乏公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使得這些地區(qū)項(xiàng)目回報(bào)不合理，損害社會(huì)公共利益。

三、國(guó)外PPP項(xiàng)目發(fā)展立法監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)國(guó)外學(xué)者的評(píng)估，參考PPP項(xiàng)目市場(chǎng)成熟度的就高要素。當(dāng)前英國(guó)和加拿大在PPP立法監(jiān)管領(lǐng)域領(lǐng)先，PPP制度相對(duì)成熟。②下面，筆者將簡(jiǎn)單分析這倆個(gè)國(guó)家的立法監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。

1.英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)

英國(guó)很早就采用了PPP模式，模式主要分兩類(lèi)：一是特許經(jīng)營(yíng)，由使用者付費(fèi)；一是私人融資計(jì)劃，由政府付費(fèi)。

（1）英國(guó)的“私人融資計(jì)劃”?！八饺巳谫Y計(jì)劃”，即以利益最大化的公共服務(wù)為宗旨，在設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上有效地運(yùn)用民間資金、技術(shù)、知識(shí)及管理能力，以社會(huì)資本為主建立公共服務(wù)的運(yùn)行模式。在這種模式下，采用通常的公共參與方支付的方式， 費(fèi)用的支付可固定可變動(dòng)具有靈活性。英國(guó)的PFI 項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域非常廣泛，不僅體現(xiàn)在在交通運(yùn)輸、衛(wèi)生保健、教育、文化等領(lǐng)域，而且行政設(shè)施、情報(bào)信息、國(guó)防等領(lǐng)域也均有采用。此外，英國(guó)的PPP項(xiàng)目具有多樣、創(chuàng)新和靈活的特點(diǎn)，所以能夠通過(guò)橫向的PPP項(xiàng)目甄選， 通過(guò)有效的競(jìng)爭(zhēng)確定出合理高效的PPP項(xiàng)目方案。英國(guó)正是在PPP項(xiàng)目中引入了競(jìng)爭(zhēng)的程序，才使得英國(guó)的PPP模式能夠走在世界前列。

英國(guó)注重對(duì)監(jiān)管體制的改革創(chuàng)新，具體從完善立法、建立監(jiān)管機(jī)制和社會(huì)公眾監(jiān)督。 英國(guó)采購(gòu)方面的立法根據(jù)實(shí)際情況不斷發(fā)展， 將 PFI/PPP 等項(xiàng)目納入政府采購(gòu)的規(guī)范體系并且發(fā)展出了競(jìng)爭(zhēng)性談判的PPP法律制度。以競(jìng)爭(zhēng)性談判為核心的相關(guān)政府采購(gòu)規(guī)范組成英國(guó) PFI/PPP 法律制度的關(guān)鍵內(nèi)容。

（2）英國(guó)PPP的主要特征。第一， 公共部門(mén)與私人部門(mén)達(dá)成的合約周期長(zhǎng)。第二，PPP合約中，私人部門(mén)可以根據(jù)實(shí)際情況按照合約中是個(gè)定的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量合理設(shè)計(jì)、實(shí)施和管理項(xiàng)目。第三， 公共部門(mén)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況訂立明確的標(biāo)準(zhǔn)， 根據(jù)甄選私人部門(mén)合作伙伴， 和其合約履行情況， 支付相應(yīng)的費(fèi)用。第四，私人部門(mén)的投資收益將由公共部門(mén)支付受償，項(xiàng)目所有權(quán)根據(jù)合約確定最終的歸屬。第五， PPP項(xiàng)目由公共部門(mén)和私人部門(mén)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這可以借助市場(chǎng)機(jī)制，確保資源的使用效率。

2.加拿大的經(jīng)驗(yàn)

加拿大是世界一致認(rèn)同PPP 運(yùn)用最好的國(guó)家之一。加拿大PPP 市場(chǎng)成熟規(guī)范， PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行， 各級(jí)政府部門(mén)有豐富的經(jīng)驗(yàn)，有較高的服務(wù)效率和顯著的交易成本優(yōu)勢(shì)。在2008 年， 加拿大政府成立了國(guó)家級(jí)的PPP 中心——加拿大 PPP 中心。該中心是一個(gè)專(zhuān)門(mén)從事政府協(xié)助推廣和宣傳PPP模式，參與具體 PPP 項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和實(shí)施的國(guó)有公司。在PPP項(xiàng)目推廣和實(shí)踐方面起到了非常重要的作用。與此同時(shí)，加拿大政府還投資12億元設(shè)立了 “加拿大 PPP 中心基金”，該基金可以提供給PPP項(xiàng)目最高25%的資金支持。

加拿大 PPP 項(xiàng)目的實(shí)際操作為社會(huì)提供了廣泛的就業(yè)機(jī)會(huì)，增加了國(guó)民收入、提高了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和各級(jí)政府的稅收，從諸多方面對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用。

四、強(qiáng)化ppp法律風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的建議

1.要重視PPP相關(guān)的立法支持

制定完善的法律、法規(guī)是社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的重要保障。PPP項(xiàng)目投入大，周期長(zhǎng)，社會(huì)資本進(jìn)入時(shí)都會(huì)考慮相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，如果沒(méi)有相應(yīng)的法律、法規(guī)作為保障，就會(huì)嚴(yán)重阻礙社會(huì)資本的參與。由于 PPP 涉及面較為廣泛，建議應(yīng)由全國(guó)人大制定政府與社會(huì)資本合作的基本法，以提高社會(huì)資本參與的積極性，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó) PPP 項(xiàng)目的發(fā)展。

黨的十八屆四中全會(huì)已對(duì)我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)把“法治化”與PPP的機(jī)制創(chuàng)新緊密聯(lián)系起來(lái)。因此，在實(shí)際操作當(dāng)中，建立合理的法律規(guī)范體系是關(guān)鍵，通過(guò)法律制度來(lái)規(guī)范政府在PPP項(xiàng)目中的地位。在制定法律的同時(shí)，也要保護(hù)社會(huì)資本等非政府主體的地位。以此來(lái)保證在高投資、長(zhǎng)周期、收益不穩(wěn)定多方因素下能夠吸引投資者的參與達(dá)到互利共贏。如若不設(shè)置完善的法律體系，中國(guó)的PPP模式仍將不能步入正軌。只有完善法律體系，平衡好政府和非政府的關(guān)系，才能吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入。目前，國(guó)家政策的傾向相關(guān)部門(mén)已開(kāi)始制定法律法規(guī)和相關(guān)政策，應(yīng)繼續(xù)大力推進(jìn)，黨的十八屆四中全會(huì)精神確立的法治精神給PPP模式的立法提供了契機(jī)。

雖然PPP 模式在中國(guó)存在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，但是沒(méi)有國(guó)際層面制度支持，部門(mén)規(guī)章制度權(quán)威性差，規(guī)定混亂不全面等，攘PPP的實(shí)踐不能順利進(jìn)行。所以急需制定高位階的、統(tǒng)一規(guī)范的PPP法律體系，以明確界定部門(mén)之間的職責(zé)。從實(shí)際情況看，PPP 項(xiàng)目由政府和社會(huì)資本構(gòu)建合作關(guān)系的本質(zhì)特征，要求對(duì)相關(guān)的國(guó)家和地方各個(gè)層級(jí)的政策融會(huì)貫通， 這是達(dá)成PPP 項(xiàng)目合作協(xié)議 、維護(hù)政府和社會(huì)資本雙方合法權(quán)益的法律基礎(chǔ)所在。 另外，要建立起司法體系對(duì)PPP模式的監(jiān)督和保障。

2.強(qiáng)化誠(chéng)實(shí)信用的合作機(jī)制

保障PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行不僅要有法律法規(guī)體系的保障，還需要確立誠(chéng)實(shí)信用的合作機(jī)制。PPP 運(yùn)行就是政府和投資者的一種合約關(guān)系。因此，要去除政府的官本思想，在實(shí)際的合作當(dāng)中強(qiáng)調(diào)自由、平等、互利、合法的原則。這就要求政府以平等的姿態(tài)與投資者簽訂合約。首先，政府要提供公平公正的PPP項(xiàng)目招標(biāo)平臺(tái)，合理的引入競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，使得項(xiàng)目的資金能夠高效的運(yùn)用。其次，政府應(yīng)當(dāng)按照合約內(nèi)容，積極履行其承諾，保障投資者和社會(huì)公眾的合法權(quán)益。第三，作為參與項(xiàng)目的企業(yè)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)合約規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，符合規(guī)定的完成PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行。避免為節(jié)約成本偷工減料，是項(xiàng)目建成后不能達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

3.拓寬PPP融資渠道，大力推廣PPP模式

（1）設(shè)立 PPP 項(xiàng)目擔(dān)?；?。出于變動(dòng)銀行散發(fā)項(xiàng)目貸款的積極性和保險(xiǎn)、養(yǎng)老資金投資基礎(chǔ)設(shè)施的積極性的目的出發(fā)，應(yīng)加快創(chuàng)設(shè)PPP 項(xiàng)目擔(dān)?；穑?dāng)政府違約時(shí)若給投資人帶來(lái)?yè)p失，可先行由基金給予相應(yīng)的資金賠償。

（2）放寬養(yǎng)老、保險(xiǎn)領(lǐng)域的限制。合理放寬基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的投資領(lǐng)域限制，許可拿出必要的比例的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資，進(jìn)一步放寬保險(xiǎn)基金、社保基金等投資于基礎(chǔ)設(shè)施的有關(guān)限制條件，使上述基金能參與基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項(xiàng)目建設(shè)， 改善基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項(xiàng)目難以引入資金的困境。

（3）積極開(kāi)拓多元化的融資渠道。應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，可引入私募基金、PPP項(xiàng)目上市等融資方式，引入社會(huì)資本減輕各級(jí)政府的財(cái)政壓力。

注釋?zhuān)?/p>

①賈康，孫潔.“公司伙伴關(guān)系（ppp）的概念、起源、特征與功能”，《財(cái)政研究》，2009年第10期，第2-10頁(yè)。

②衡量PPP市場(chǎng)成熟度的九個(gè)要素是：對(duì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移原則的理解程度；公共部門(mén)運(yùn)用 PPP的經(jīng)驗(yàn)；私人部門(mén)運(yùn)用 PPP的經(jīng)驗(yàn)：公眾與利益相關(guān)者的支持；市場(chǎng)規(guī)模；公共部門(mén)穩(wěn)定、強(qiáng)力支持的氛圍；資金的可得性；意識(shí)到并能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期結(jié)果和創(chuàng)新；法律框架和商業(yè)結(jié)構(gòu)的狀況。

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作者簡(jiǎn)介：

仇曉光，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，副教授。李夢(mèng)露，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)2015級(jí)法律碩士。

基金項(xiàng)目：本文系吉林省社會(huì)科學(xué)基金“大數(shù)據(jù)時(shí)代吉林省互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)依法治理研究”的階段性成果。