WTO框架下可再生能源補(bǔ)貼的法律問題研究

摘 要：基于保障資源永續(xù)利用的政策考量，各國積極發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)。然而可再生能源技術(shù)要求高、成本投入大與傳統(tǒng)化石能源相比先天不足。針對這一問題，各國普遍出臺(tái)相應(yīng)補(bǔ)貼政策彌補(bǔ)可再生能源的劣勢。這些可再生能源的國內(nèi)補(bǔ)貼是否構(gòu)成WTO框架下SCM協(xié)定中的可訴性補(bǔ)貼存疑，由此引發(fā)了一系列的國際貿(mào)易爭端。加拿大可再生能源案作為WTO唯一的已決爭端，其專家組報(bào)告和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告深入分析了WTO框架下可再生能源補(bǔ)貼的相關(guān)法律問題，為可再生能源補(bǔ)貼措施正當(dāng)性證明提供路徑。

關(guān)鍵詞：可再生能源；補(bǔ)貼；正當(dāng)性

當(dāng)前傳統(tǒng)化石能源面臨能源枯竭和負(fù)外部性的問題，發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)成為各國尋求替代能源的重要突破口。然而，局限于技術(shù)與成本，可再生能源尚無法滿足各國的迫切需要。面對這一局面，各國政府普遍采取政府干預(yù)手段扶持可再生能源產(chǎn)業(yè)，以可再生能源措施作為訴由的貿(mào)易爭端也不斷增加。本文試以加拿大可再生能源案為視角，首先討論在專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告中對可再生能源措施如何定性、是否授予利益的判斷基準(zhǔn)；其次討論在WTO規(guī)則下，可再生能源保護(hù)措施正當(dāng)性證明的空間。

一、可再生能源與補(bǔ)貼

1.可再生能源的法律內(nèi)涵

聯(lián)合國新能源和再生能源會(huì)議、國際能源署以及各國國內(nèi)立法均對可再生能源的法律內(nèi)涵進(jìn)行了的界定。不同規(guī)則對可再生能源的法律內(nèi)涵基本以可再生特性和能源來源種類為限定基準(zhǔn)，其中對能源種類的認(rèn)知也基本一致。因此，筆者綜合兩方面將可再生能源的法律內(nèi)涵定性為可永續(xù)利用并且補(bǔ)充快于消耗的能源，包括太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、海洋能源、地?zé)崮芎退艿确腔茉础?/p>

2.補(bǔ)貼對可再生能源的意義

補(bǔ)貼是國家的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，在彌補(bǔ)市場缺陷、調(diào)節(jié)供求穩(wěn)定和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)前期發(fā)展等方面具有積極意義。首先，從市場進(jìn)入方面考量，可再生能源發(fā)展需要補(bǔ)貼支持?？稍偕茉磳儆诩夹g(shù)要求高、資本投入大的產(chǎn)業(yè)。一方面，從產(chǎn)業(yè)的前期規(guī)劃，到中期發(fā)展，到產(chǎn)業(yè)形成的周期很長；另一方面，其能源來源特性導(dǎo)致它在初期階段風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)低。大量的資金投入和漫長的開發(fā)歷程，使得市場投資者對可再生能源的投資缺乏信心，因此政府的扶持是建立可再生能源產(chǎn)業(yè)不可或缺的條件。其次，可再生能源具有一定的公共產(chǎn)品特性。以競爭機(jī)制為調(diào)節(jié)手段的能源市場中，投資者并不考慮傳統(tǒng)化石能源的負(fù)外部性影響，傳統(tǒng)能源優(yōu)勢明顯。持續(xù)穩(wěn)定的政府干預(yù)是保證可再生能源發(fā)展的重要前提。

二、SCM協(xié)定下認(rèn)定可訴性補(bǔ)貼的基本步驟

在SCM中，判斷一項(xiàng)措施是否受適用其規(guī)則并由此而進(jìn)行裁決，其判斷步驟如下：首先，分析是否存在“財(cái)政資助（financial contribution）或收入或價(jià)格支持（income or price support）”？若答案為肯定，則繼續(xù)第二步；接著分析是否“因此授予利益（benefit there by conferred）”？若答案為肯定，則可判定“補(bǔ)貼”存在；接著分析補(bǔ)貼是否具有“專向性（specificity）”？若答案為肯定，則該補(bǔ)貼是SCM協(xié)定下的可訴性補(bǔ)貼，至于可采取何種措施則須待第四步分析并舉證后，方能確定并實(shí)施。

三、上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告對爭議措施的分析

1.爭議措施的定性

（1）不同措施定性是否相互排除。從上文SCM協(xié)定下認(rèn)定補(bǔ)貼的基本步驟來看，第一步應(yīng)對特定措施是否符合SCM協(xié)定1.1（a）下各項(xiàng)進(jìn)行判斷，該款中列舉了四種措施形式，包括（i）政府提供直接資金轉(zhuǎn)移，潛在的資金或債務(wù)轉(zhuǎn)移； （ ii）政府給予稅收豁免； （ iii） 政府提供不屬于一般基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)品或服務(wù)，政府購買產(chǎn)品； （ iv） 政府通過向基金機(jī)構(gòu)支付或?qū)λ饺藱C(jī)構(gòu)擔(dān)?；蛑甘竞?，由機(jī)構(gòu)行使通常由政府執(zhí)行的功能。在本案中申訴方提出，爭議措施既符（i）項(xiàng)定性又符合（iii）項(xiàng)定性，定性之間不相互排斥應(yīng)，應(yīng)對（i）、（iii）兩項(xiàng)的相符性都進(jìn)行判斷。專家組報(bào)告認(rèn)為（i）項(xiàng)與（iii）項(xiàng)是相互排斥的。其依據(jù)主要有兩點(diǎn)：一，這樣違背條約有效解釋理論；二，美國大飛機(jī)案的上訴機(jī)構(gòu)并沒有說一個(gè)交易可以既屬于財(cái)政資助又屬于直接資金轉(zhuǎn)移。然而，上訴機(jī)構(gòu)最終推翻了專家組的結(jié)論，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為（i）項(xiàng)與（iii）項(xiàng)不相互排斥可同時(shí)符合。上訴機(jī)構(gòu)提到，美國大飛機(jī)案的上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告中沒有清晰的表明（i）項(xiàng)與（iii）項(xiàng)的關(guān)系，僅認(rèn)定直接資金轉(zhuǎn)移和政府采購具有一些類似特征。由此可見，涉案措施可以同時(shí)構(gòu)成兩項(xiàng)或者兩項(xiàng)以上財(cái)政補(bǔ)貼行為，但是，這并不是說協(xié)議第一條第一款列舉的財(cái)政補(bǔ)貼形式有相同的性質(zhì)。使一項(xiàng)措施歸于不同財(cái)政補(bǔ)貼形式的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是不同的，否則相應(yīng)的規(guī)則就失去了有效性。

（2）爭議措施符合“政府采購”的補(bǔ)貼形式。在本案中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為安大略政府固定電價(jià)制度涉及政府購買產(chǎn)品的行為，構(gòu)成第（iii）種財(cái)政補(bǔ)貼形式，在這一點(diǎn)上與專家組的認(rèn)定一致。即使安大略政府通過固定電價(jià)制度購買電力的行為是通過多個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)施的，只要其行為可歸于政府就屬于政府購買產(chǎn)品的行為，二而該行為具體是通過單一主體還是多個(gè)主體實(shí)施，該行為所指向的目的是否達(dá)成以及如何達(dá)成都不影響上述認(rèn)定。

2.爭議措施是否構(gòu)成“利益給予”

在認(rèn)定“政府給予利益”1.1（b）的問題上，專家組和上訴機(jī)構(gòu)都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)援引SCM協(xié)定第14條的利益計(jì)算方法，既通過與“相關(guān)市場”的基準(zhǔn)比較得出“利益”的存在與否，因此“相關(guān)市場”的認(rèn)定就顯得尤為重要。專家組將政府管制電力市場的政策目標(biāo)作為“收益”分析的起點(diǎn)，認(rèn)定申訴方所列舉的其他充分競爭市場不具有可比性，不能作為“相關(guān)市場”。筆者認(rèn)為從SCM協(xié)定第14條的字面含義來看，其利益的考量并未包含政府干預(yù)正當(dāng)性的內(nèi)容，專家組的“綠色解讀”已偏離規(guī)則本身。

上訴機(jī)構(gòu)在這一問題上則采取了不同的路徑。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為與安大略省FIT項(xiàng)目進(jìn)行對比的“相關(guān)市場”應(yīng)為同為可再生能源市場。上訴機(jī)構(gòu)同時(shí)也給出了認(rèn)定“相關(guān)市場”的一些要求，需要確保比較對象為相同時(shí)期、類似規(guī)模、一致技術(shù)的“相關(guān)市場”。值得注意的是，上訴機(jī)構(gòu)將SCM協(xié)定第14 條的解釋拉回到約文本身的限定中，剔除了對政府干預(yù)的考慮。

四、上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的啟示

綜合專家組意見和上訴機(jī)構(gòu)意見，我們不難看出無論是專家組還是上訴機(jī)構(gòu)都在為可再生能源鼓勵(lì)措施尋找合理的依據(jù)。在相關(guān)市場認(rèn)定上采取新能源單獨(dú)劃分，既考慮供方也考慮需方的論證為新能源措施提供有利論證。從供方角度而言，不用技術(shù)條件的能源類型確實(shí)不可混為一談；但從需方而言，消費(fèi)者對電力是沒有區(qū)分的。這兩個(gè)因素本身相互矛盾，上訴機(jī)構(gòu)如何得出以供方標(biāo)準(zhǔn)劃分獨(dú)立市場的結(jié)論仍存疑。可見在現(xiàn)行WTO規(guī)則下中，依托爭端解決機(jī)構(gòu)來解決該問題有局限性，需要從WTO規(guī)則本身尋找解決路徑。

1.恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼

保障可再生能源產(chǎn)業(yè)在WTO框架下的發(fā)展，這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)由成員方在協(xié)議談判層面解決，而非留給爭端解決機(jī)構(gòu)。鑒于對研發(fā)的私人投資不足，政府研發(fā)支持作為相應(yīng)的替代措施亦有其正當(dāng)理由。那么，問題就在于，SCM如何修改以賦予類似措施以正當(dāng)性？目前，最現(xiàn)實(shí)的答案是恢復(fù)已經(jīng)失效的不可訴補(bǔ)貼，即SCM第8條規(guī)定的滿足特定條件的研發(fā)補(bǔ)貼、落后地區(qū)發(fā)展補(bǔ)貼以及環(huán)境政策補(bǔ)貼。

2.援引GATT第20條

事實(shí)上，隨著第8條的失效，SCM中已不再含有類似于GATT第20條（b）項(xiàng)和（g）GATT第20條的例外能否適用于 SCM。有觀點(diǎn)認(rèn)為，SCM是對GATT第6條和第16條的詳述，故GATT第20條可順理成章地直接適用于SCM，2006年的一份WTO報(bào)告就持此論。反對者則認(rèn)為，SCM自成一體，如同TBT協(xié)定與SPS協(xié)定。SCM特別解釋了GATT的部分條款，但未提及第20條，這從另一側(cè)面表明SCM的起草者不希望將GATT第20條適用于SCM。由于目前尚無案例涉及SCM與GATT第20條的關(guān)系，最終定論仍有待觀察。盡管目前WTO在處理GATT第20條的適用問題時(shí)有欠成熟，但是，將其引入SCM至少提供了一種選擇。

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作者簡介：

王純晨（1989.10～），女，福建廈門人，西南政法大學(xué)國際法學(xué)院碩士研究生，研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。