解析土地制度改革的法律問題與實踐意義

摘 要：2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過憲法修正案對中國的土地制度改革具有重要的理論意義和實踐意義，為我國土地征收征用史無前例的確定了一個比較完善的制度體系，也為我國土地征收征用制度奠定了堅實的憲法基礎(chǔ)。因此，我們有必要在先發(fā)層面重新審視和構(gòu)建我國的土地征收征用制度，以有效合法地利用土地資源，保障被征地者的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：土地征收征用；土地制度；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；正當(dāng)程序

一、我國憲法修正案關(guān)于土地征收征用制度存在的不足

我國憲法修正案第20條明確規(guī)定，土地的征收征用目的是公共利益，程序上是依照法律，前提上是給與補(bǔ)償，根據(jù)既保障又制約的內(nèi)在邏輯要求，構(gòu)成了我國土地征收征用的憲法基礎(chǔ)，但是結(jié)合我國特殊的土地權(quán)利市場，經(jīng)過對我國憲法修正案第20條與其他國家的憲法關(guān)于土地征收征用的規(guī)定的比較分析，就會發(fā)現(xiàn)我國的憲法修正案關(guān)于土地征收征用的規(guī)定仍存在重大的缺陷。

二、土地征收征用公共目的的規(guī)定不適應(yīng)土地制度改革的需要

外國土地市場是建立在土地私有制的基礎(chǔ)之上的，企業(yè)取得土地所有權(quán)或使用權(quán)的來源不具有唯一性，即可以從若干渠道取得土地所有權(quán)或使用權(quán)。與國外土地所有權(quán)制度不同，我國實行國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)相結(jié)合的土地所有權(quán)制度。兩種土地所有權(quán)有著不同的法律地位為，國有土地所有權(quán)的土地使用權(quán)有流轉(zhuǎn)的資格，可以進(jìn)入市場交易；而根據(jù)土地管理法第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)……”的規(guī)定，集體所有的土地不得進(jìn)入市場進(jìn)行交易。隨著我國的城市化建設(shè)的加快，國家只能通過征收集體土地滿足單位和個人對土地的需求。單位和個人對土地的需要，有的是為了公共利益，也有非公益性的。有學(xué)者提出這一現(xiàn)象為“征地悖論”，即非公共利益性質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用怎么辦？不經(jīng)征地是違憲，因為轉(zhuǎn)為城市的農(nóng)地如果還是集體所有就違背了憲法第10條的規(guī)定；征地也違憲，因為不合“為了公共利益才可以征地”的憲法準(zhǔn)則。在實踐中，為了城市建設(shè)的需要，政府機(jī)關(guān)經(jīng)常只是根據(jù)土地管理法第43條的規(guī)定，并未以是否具備“公共利益”之目的來決定是否征地，這實際上等于消解了憲法中土地征收征用的公益限制，有損憲法的權(quán)威也不利于約束行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法實施土地征收征用。

三、土地征收征用補(bǔ)償額缺乏明確規(guī)定

土地征收征用補(bǔ)償?shù)膽椃ㄒ?guī)定，對于公民的財產(chǎn)權(quán)來說，“是一種穩(wěn)定器”，對于政府的征收征用權(quán)來說，“是一種抑制器”。它能預(yù)防政府過度使用征收征用權(quán)，如果不存在公平賠償規(guī)定，政府很可能就會積極的征收征用更多的土地以降低自己的投入成本，而這種做法對整個社會來講往往是浪費資源和低效的。

在各國憲法中，除了規(guī)定征收征用土地必須予以補(bǔ)償之外，關(guān)于補(bǔ)償?shù)念~度也是憲法層面上需要加以明確規(guī)定的一項重要內(nèi)容。因為，補(bǔ)償額度原則不僅明確回答了被征收征用時要不要補(bǔ)償?shù)膯栴}，而且還直接決定著國家對被征地者補(bǔ)償?shù)念~度。1947年生效的日本憲法第29條規(guī)定“私有財產(chǎn)，在正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償下，得為公共利益而使用之?！狈从^我國2004年憲法修正案第20條僅規(guī)定土地征收征用應(yīng)“給予補(bǔ)償”，但沒有明確應(yīng)補(bǔ)償?shù)胶畏N程度。土地管理法僅在第47條規(guī)定，征收土地的，按照被征土地的原用途給予補(bǔ)償，征收耕地的土地補(bǔ)償費用和勞動力安置補(bǔ)助費都是按照被征收土地的前3年的平均值計算，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計算的基準(zhǔn)是土地的年產(chǎn)值或農(nóng)地收益，地上附著物和青苗的補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)直轄市規(guī)定。但是，政府機(jī)關(guān)征地后，轉(zhuǎn)手就是按照商業(yè)用地出讓，政府機(jī)關(guān)在其中牟取暴利。所以，針對補(bǔ)償額度應(yīng)該明確規(guī)定，并且按照被征收后土地的用途進(jìn)行補(bǔ)償，這樣才顯示公平公正，有利于社會的穩(wěn)定發(fā)展。

四、土地征收征用制度未明確規(guī)定正當(dāng)程序原則

美國最高法院的一位法官曾說過：“程序公正與規(guī)范是自由不可或缺的內(nèi)容。苛刻的實體法如果公正地不偏不倚地適用是可以忍受的。”因此，作為保證土地征收征用合法性和公正性之重要手段，正當(dāng)程序原則在世界許多國家和地區(qū)的憲法和法律中被規(guī)定和體現(xiàn)。例如美國1791年通過的憲法修正案第5條規(guī)定：“非依正當(dāng)程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)”。而我國2004年憲法修正案第20條規(guī)定“可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，如果將“依照法律規(guī)定”直接解釋為正當(dāng)程序條款未免太牽強(qiáng)?？梢?，土地征收征用的正當(dāng)程序并未在我國作為一項憲法性原則確立起來，這減弱了對國家權(quán)力的制約，也使土地被征收征用人的權(quán)力很難在相關(guān)法律法規(guī)中得到保護(hù)。另外，中華人民共和國土地管理法實施條例第25條第3款規(guī)定：“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征地方案的實施?！边@意味著政府可以先征地，后簽征收補(bǔ)償協(xié)議，實質(zhì)上以合法的形式完全剝奪了永久失去土地的農(nóng)民的一切權(quán)力，使農(nóng)民無法憑借手中的土地作為談判的籌碼以保障取得合理的補(bǔ)償。同時，這條規(guī)定使得政府的土地征收征用權(quán)最大化、絕對化。這既不符合中國的實際，亦不符合國際慣例。例如法國人權(quán)宣言中明確規(guī)定，征收相對人的財產(chǎn)必須予以“事前補(bǔ)償”。

五、土地征收征用制度未明確司法救濟(jì)原則

中華人民共和國土地管理法實施條例第25條第3款規(guī)定：“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征地方案的實施。”以及中華人民共和國行政復(fù)議法第30條第2款的規(guī)定。我國對于土地征收征用補(bǔ)償主要通過行政復(fù)議來解決，這符合憲法基本精神。但是，相對于訴訟來說，行政復(fù)議是自己做自己的案子，違背自然公正原則的要求。

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作者簡介：

王建龍（1988.05～），男，河南臺前人，遼寧大學(xué)法學(xué)院在讀研究生。