從中石油連續(xù)事故淺析遼寧地方政府公共危機(jī)管理能力

郭遠(yuǎn)紅 劉莉 王君

摘 要：近年來(lái)，由于受到種種因素的干擾，因石油而引發(fā)的事故頻頻發(fā)生，給社會(huì)及人們的生產(chǎn)與生活造成了不小的傷害。在應(yīng)對(duì)石油連續(xù)事故中，要重點(diǎn)發(fā)揮政府的公關(guān)危機(jī)管理能力，采取積極有效的措施將事故帶來(lái)的影響降到最低。本文結(jié)合這幾年所發(fā)生的事故，重點(diǎn)探討如何將政府的公關(guān)危機(jī)能力發(fā)揮到最大。

關(guān)鍵詞：石油;政府;公關(guān)危機(jī);管理能力

2010年到2014年中石油在大連4年內(nèi)連續(xù)發(fā)生了8起安全事故，這些安全事故不僅嚴(yán)重破壞了自然生態(tài)環(huán)境而且造成了慘痛的人員傷亡和巨大的經(jīng)濟(jì)損失，造成極壞的社會(huì)影響，也成為備受關(guān)注的公共危機(jī)事件。

2010年7月16日，中石油位于大連保稅區(qū)的輸油管道發(fā)生爆炸起火，部分輸油管道被燒毀，大量的原油泄漏并污染了附近數(shù)百平方公里的海域。初步統(tǒng)計(jì)這次事故不僅造成的22330.19萬(wàn)元直接財(cái)產(chǎn)損失，還致使1名消防員受重傷，1名消防員犧牲，1名中石油工作人員受輕傷、1名中石油工作人員失蹤。

2010年10月24日，中石油的工作人員在拆除“7·16”事故油罐時(shí)曾著過(guò)火油罐內(nèi)的殘留原油竟又一次著火，3名工作人員在火災(zāi)中遇難。

2010年12月15日，距離“7·16”事故著火油罐（103號(hào)油罐）僅80米的中石油大連新港儲(chǔ)油罐區(qū)附近再次發(fā)生火災(zāi)。

2011年7月16日，中石油大連石化公司廠區(qū)內(nèi)1000萬(wàn)噸常減壓蒸餾裝置換熱器發(fā)生泄漏并著火，火災(zāi)雖然沒(méi)有造成人員傷亡但熊熊大火燃燒了6個(gè)多小時(shí)才被熄滅，造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。事后29名事故責(zé)任人受到了行政和黨紀(jì)處分，14名相關(guān)責(zé)任人被追究了刑事責(zé)任，當(dāng)時(shí)出任中石油董事長(zhǎng)、黨組書(shū)記蔣潔敏也因此受到了警告處分。

2011年8月29日，中石油大連石化分公司儲(chǔ)存柴油約800噸的875號(hào)柴油罐由于工作人員操作過(guò)程中發(fā)生靜電起火引發(fā)爆炸，未造成人員傷亡。

2011年11月22日，因雷擊中石油位于金州新區(qū)的31、32號(hào)原油罐起火。

2013年6月2日，中石油大連石化分公司的一個(gè)用于儲(chǔ)存焦油等雜料的939號(hào)罐發(fā)生一起責(zé)任事故，事故造成了697萬(wàn)元的直接經(jīng)濟(jì)損失并導(dǎo)致2人受傷，2人失蹤。事后依照有關(guān)規(guī)定給予24名相關(guān)責(zé)任人行政處分，其中3名責(zé)任人被依法追究刑事責(zé)任。

2014年6月30日，大連岳林建設(shè)工程有限公司工人在施工時(shí)誤將中石油新大一線輸油管鉆漏，導(dǎo)致原油泄漏，溢出的原油在排污管網(wǎng)的出口處燃起大火，經(jīng)過(guò)消防官兵的奮力搶救被撲滅，幸無(wú)人員傷亡。

中石油這幾次安全事故引發(fā)了一系列的公共危機(jī)，從政府的應(yīng)對(duì)行為上分析，遼寧省地方政府具備一定公共危機(jī)管理能力，但仍有許多不足之處，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，遼寧地方政府制定了較為全面應(yīng)急預(yù)案，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案較及時(shí)，但在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)上仍缺乏經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)急預(yù)案實(shí)施能力不足。2010年7月16日，中石油在大連新港碼頭的輸油管線發(fā)生爆炸起火。事故發(fā)生后遼寧省和大連市迅速啟動(dòng)了公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案，積極展開(kāi)救援工作。17日，國(guó)家海洋局北海分局啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，成立了海上溢油事故應(yīng)急指揮部，利用航空遙感、衛(wèi)星遙感、船舶監(jiān)視和陸岸巡視等立體化手段對(duì)海上溢油進(jìn)行全天候的嚴(yán)密監(jiān)視和漂移預(yù)測(cè)。中國(guó)海監(jiān)船連夜趕赴事故附近海域、國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心連夜進(jìn)行取樣監(jiān)測(cè)、中國(guó)海監(jiān)飛機(jī)抵達(dá)事故海域上空、海洋監(jiān)測(cè)人員連續(xù)對(duì)海洋環(huán)境樣品進(jìn)行采取并開(kāi)展分析評(píng)估……北海分局及時(shí)發(fā)布監(jiān)視監(jiān)測(cè)情況，為各級(jí)政府應(yīng)急處置提供可靠依據(jù)。[1]

2014年6月30日18時(shí)58分，中石油新大一線輸油管被鉆漏，大量原油溢出并引發(fā)明火。中石油發(fā)現(xiàn)管道壓力異常，立即停止作業(yè)并啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，組織工作人員到現(xiàn)場(chǎng)搶修。消防官兵經(jīng)過(guò)3個(gè)小時(shí)的奮力撲救終于撲滅大火，幸無(wú)人員傷亡。但是這一事故仍然反映出地方政府缺乏預(yù)判能力和協(xié)調(diào)機(jī)制，交通管制、疏散人群等應(yīng)急措施不夠及時(shí)有效。

第二，遼寧地方政府比較注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并積極開(kāi)展各種形式的公共危機(jī)事故的聯(lián)合應(yīng)急演練，但應(yīng)急培訓(xùn)的專業(yè)化程度仍然不夠，平時(shí)演練廣度和深度也不夠，難以滿足應(yīng)急救援的現(xiàn)實(shí)需要。“7·16”事故發(fā)生后，當(dāng)時(shí)的大連市政府秘書(shū)長(zhǎng)徐國(guó)臣表示一定要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，確保安全生產(chǎn)。例如大連經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)供電分公司與開(kāi)東供電分公司曾參加了由金州安監(jiān)局、消防大隊(duì)、新區(qū)應(yīng)急辦等十五家單位聯(lián)合組成的金州新區(qū)燃?xì)夤艿佬孤┦鹿蕬?yīng)急演練。聯(lián)合應(yīng)急演練，不僅全面檢驗(yàn)了供電員工的快速反應(yīng)能力和協(xié)同作戰(zhàn)能力，也進(jìn)一步理順了與政府各部門的配合流程，為處理較大的災(zāi)害性事故積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。在應(yīng)急演練中發(fā)現(xiàn)地方政府的各類專業(yè)救援隊(duì)伍存在布局不合理且人手不足的問(wèn)題，救援隊(duì)伍快速集結(jié)能力、現(xiàn)場(chǎng)處置能力和協(xié)同作戰(zhàn)能力都有待于加強(qiáng)。

第三，政府注重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，努力做到危機(jī)管理前置，但監(jiān)管機(jī)制不健全安全隱患排除仍不到位。2009年4月，有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)中石油在大連的油庫(kù)進(jìn)行了環(huán)境影響預(yù)警評(píng)估，評(píng)估提示油庫(kù)罐區(qū)的火災(zāi)爆炸危險(xiǎn)指數(shù)等級(jí)較嚴(yán)重。各類機(jī)電設(shè)備集中且操作頻繁的原油泵房最容易泄漏和散發(fā)油氣，如果電氣設(shè)備不符合防爆要求或者通風(fēng)不良極有可能發(fā)生爆炸。[2]盡管有預(yù)警在先，僅1年多的時(shí)間爆炸事故就真的發(fā)生了，這說(shuō)明安全隱患并沒(méi)有很好的排除。

2013年11月安監(jiān)總局進(jìn)行了全國(guó)范圍內(nèi)的各類管道安全整治，發(fā)現(xiàn)很多行業(yè)都存在突出的安全生產(chǎn)隱患，如城市燃?xì)夂陀蜌廨斔凸芫€埋藏過(guò)淺、安全間距不足、違章占?jí)汗芫€、部分管道老化等。雖然經(jīng)過(guò)多次排查整治但事故屢屢發(fā)生，這就不是一個(gè)企業(yè)或是一個(gè)人的問(wèn)題，而是政府管理的問(wèn)題了。

涉及油氣管道安全的主要監(jiān)管部門及各部門職責(zé)如何劃分尚不明確，而且缺乏能夠協(xié)調(diào)多個(gè)主管部門的運(yùn)行機(jī)制。在油氣管道的安全問(wèn)題上安監(jiān)總局希望作為行業(yè)主管部門的能源局能夠承擔(dān)更多的安全事故和安全監(jiān)管責(zé)任。而能源局認(rèn)為其職能是規(guī)劃全國(guó)油氣管道，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨省的管道運(yùn)行，法律沒(méi)有規(guī)定能源局要承擔(dān)監(jiān)管管道安全的職能。監(jiān)管主體的不明確，監(jiān)管機(jī)制的不健全限定了政府的公共危機(jī)管理能力。[3]

第四，地方政府在公共危機(jī)管理中扮演的角色，各部門承擔(dān)責(zé)任并不明確。政府對(duì)城市的管理能力，體現(xiàn)在對(duì)城市的發(fā)展規(guī)劃上?？墒俏覀兊牡胤秸?，在城市化建設(shè)方面缺乏規(guī)劃性，往往由開(kāi)發(fā)商驅(qū)動(dòng)，或者是企業(yè)推動(dòng)，橫向缺乏整體上的大局觀，縱向缺乏時(shí)間上的連續(xù)性，使得地方政府在城市管網(wǎng)的鋪設(shè)、管理、信息備案等方面都有漏洞。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，政府中對(duì)地下管線具有管理權(quán)的部門有30多個(gè)，而且這些部門之間缺少溝通、信息共享機(jī)制也不健全。各屆領(lǐng)導(dǎo)的管理方法也有較大的差異，地下管網(wǎng)的建設(shè)時(shí)間上沒(méi)有連續(xù)性，在地域管理上有割裂性，在管理上缺乏協(xié)調(diào)性，一旦出現(xiàn)地下管網(wǎng)方面的公共危機(jī)則難認(rèn)定政府各部門間的責(zé)任。

上海祥誠(chéng)商品檢驗(yàn)技術(shù)服務(wù)有限公司大連分公司和天津輝盛達(dá)石化技術(shù)有限公司這兩家承包商承擔(dān)了大連“7·16”漏油事故的主要責(zé)任，大連市和中石油只分擔(dān)了次要責(zé)任。在國(guó)外的案例中，受害者和肇事者是通過(guò)法院來(lái)溝通賠償?shù)?，?·16”漏油事故賠償方案是大連政府出的，其程序的公正性受到質(zhì)疑。賠償程序啟動(dòng)也非常緩慢，事故發(fā)生整整5個(gè)月，環(huán)境評(píng)估報(bào)告尚未出臺(tái)，養(yǎng)殖戶的賠償啟動(dòng)緩慢，一波三折，一些養(yǎng)殖戶甚至走上了進(jìn)京上訪的道路。[4]中石油和大連市政府經(jīng)過(guò)反復(fù)協(xié)商事故的賠償問(wèn)題達(dá)成一致意見(jiàn)：由大連市政府負(fù)責(zé)油污清理結(jié)束后的賠償工作，由中石油投資在大連的長(zhǎng)興島建設(shè)年產(chǎn)2000萬(wàn)噸的煉油項(xiàng)目和年產(chǎn)100萬(wàn)噸的乙烯項(xiàng)目。由此可見(jiàn)，不但地方政府各部門間的責(zé)任沒(méi)有劃分清楚，地方政府與肇事企業(yè)之間的責(zé)任也不明確。

第五，地方政府在公共危機(jī)的事故調(diào)查、善后處理等方面尚且缺乏經(jīng)驗(yàn)，公共危機(jī)管理的執(zhí)行能力不足。“7·16”大連漏油事故發(fā)生后，遼寧省政府事故發(fā)生后的第3天組建調(diào)查組調(diào)查事發(fā)時(shí)的值班人員、操作人員和外籍油輪。調(diào)查顯示事故原因十分明確，操作人員在暫停卸油后仍繼續(xù)注入了有強(qiáng)氧化劑的原油脫硫劑造成輸油管道內(nèi)發(fā)生化學(xué)爆炸，無(wú)法及時(shí)關(guān)閉儲(chǔ)罐閥門，原油帶著火沿地下管溝流淌，火勢(shì)一度十分危急，該事故屬于典型的責(zé)任事故。但在善后處理方面官方的環(huán)境評(píng)估報(bào)告一直未公布，事故責(zé)任方中石油甚至沒(méi)有公開(kāi)道歉。不只是環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告遲遲不能出臺(tái)，就連泄露石油的具體數(shù)量也是眾說(shuō)紛紜，最早流傳的漏油量是1500噸，大連市海洋與漁業(yè)局對(duì)外宣稱，海上溢油回收率為92%，共回收11227噸海上石油，根據(jù)這個(gè)數(shù)據(jù)，大連附近海域的漏油量約在13000噸左右。但綠色和平邀請(qǐng)理查德·斯坦納教授在大連的實(shí)地調(diào)查后認(rèn)為，海上泄露的石油遠(yuǎn)不止這個(gè)數(shù)據(jù)。理查德·斯坦納教授根據(jù)漏油回收量和泄漏源頭的規(guī)模估算，大連漏油量應(yīng)在6萬(wàn)噸至9萬(wàn)噸左右。

5年之后，2015年6月25日，大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)宣稱，中石油擬拿出2億元成立海洋生態(tài)專項(xiàng)資金，為“7·16”大連溢油事故埋單。[5]中國(guó)沒(méi)有明確的法律規(guī)定如何管理和使用環(huán)境專項(xiàng)基金，因此，這筆資金是由地方政府或賠付企業(yè)直接或間接操控。地方政府怎樣利用這筆資金，能否有效恢復(fù)海洋生態(tài)，如何接受社會(huì)公眾監(jiān)督，如何保障運(yùn)作方式公開(kāi)透明這些問(wèn)題都不明朗。

“7·16”大連漏油事故這一公共危機(jī)的賠償方案主要由大連市政府自己確定的，大連市海洋漁業(yè)局曾起草一份初步賠償方案，2010年年底小范圍內(nèi)征求意見(jiàn)時(shí)，將污染海域分為三個(gè)等級(jí)，預(yù)計(jì)補(bǔ)償款不超過(guò)5億元。2011年5月，大連市政府下發(fā)市長(zhǎng)辦公會(huì)會(huì)議紀(jì)要，確定由當(dāng)?shù)卣袚?dān)海事賠付，補(bǔ)償總額不超過(guò)8.76億元。從未公開(kāi)環(huán)境評(píng)估報(bào)告、不確切的漏油數(shù)量、不明朗的專項(xiàng)資金和遲緩出臺(tái)的賠償方案表明地方政府公共危機(jī)管理執(zhí)行能力的欠缺。

第六，在公共危機(jī)的管理上地方政府扮演著重頭戲，企業(yè)和社會(huì)組織的力量沒(méi)有得到充分發(fā)揮，地方政府與其他組織之間的合作能力尚待加強(qiáng)。2014年6月30日中石油輸油管被鉆漏事故發(fā)生后，不僅大連市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)第一時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng)指揮，安監(jiān)、消防、公安、環(huán)保等管理部門也迅速組織人員到現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置，疏散附近群眾，市政部門全面排查原油流經(jīng)區(qū)域所有涵洞、暗渠、雨水井、污水井。中石油管道公司組織人員對(duì)事故溢油進(jìn)行清理回收。國(guó)家海洋局北海分局一位官員解釋稱，“大連事故發(fā)生位置處在黃海區(qū)域內(nèi)的近海海域，善后和修復(fù)工作主要由大連市政府自己負(fù)責(zé)解決，國(guó)家海洋部門不掌握這些情況，也不便表態(tài)。”[6]由此可見(jiàn)，地方政府在公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)、善后等方面都起到了主導(dǎo)的作用，而肇事企業(yè)以及社會(huì)組織都僅起到了輔助作用，地方政府與社會(huì)組織之間的合作能力確需加強(qiáng)。

總之，從遼寧地方政府在應(yīng)對(duì)中石油幾次事故的行為上看，遼寧地方政府具備了一定的公共危機(jī)管理能力但遠(yuǎn)未達(dá)到較高水平，仍有較大的提升潛力。相信隨著公共危機(jī)管理實(shí)踐的不斷豐富，遼寧地方政府的公共危機(jī)管理能力也會(huì)日益改善和提高。

參考文獻(xiàn)：

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[3]李毅.剖析大連“四年八爆”內(nèi)因[J].勞動(dòng)保護(hù)，2014（9）.

[4]葉檀.傲慢的中石油刻意遺忘痛苦的漁民[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)人，2010（10）.

[5]葉勇飛.大連油污事件由誰(shuí)擔(dān)責(zé)？[J].環(huán)境保護(hù)，2010（18）.

[6]李毅.剖析大連“四年八爆”內(nèi)因[J].勞動(dòng)保護(hù)，2014（9）.