小產(chǎn)權房問題簡析

摘 要：近年來，隨著城市化的不斷擴大，我國商品房房價一路上揚，盡管國家出臺了一系列調控政策，但效果并不理想。就在大部分城市居民“望房興嘆”而同時政府的保障房政策有一時難以滿足現(xiàn)實發(fā)展需要的這個時候農(nóng)村“小產(chǎn)權房”以其相對實惠的價格贏得了廣大的市民和農(nóng)民消費者。非官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示現(xiàn)存小產(chǎn)權房已達60多億平方米。那么到底什么事小產(chǎn)權房，他是怎么出現(xiàn)的，它的存在是否有合理性或者說我們是否有必要全部取締小產(chǎn)權房，以及相關法律法規(guī)的銜接和協(xié)調問題。

關鍵詞：小產(chǎn)權；土地性質；分類管理

一、小產(chǎn)權房的法律框架和界定

要界定小產(chǎn)權房首先明白一個概念小產(chǎn)權，不同的學者對此有不同的界定。基本上可以總結如下：

（1）是對商品房而言，再賣給消費者以前叫大產(chǎn)權房，購房者購得所持有的就是小產(chǎn)權。

（2）是以是否繳納出讓金為標準，商品房購買時不需要再繳納出讓金是大產(chǎn)權房，而像經(jīng)濟適用房，軍事房，政府或院國有企事業(yè)單位集體房產(chǎn)等出讓時需要繳納出讓金就是小產(chǎn)權。

（3）已發(fā)證機關為標準，縣級以上人民政府頒發(fā)產(chǎn)權證的就是大產(chǎn)權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村（居）委會頒發(fā)證的就是小產(chǎn)權。

上述（1），（2）在物權法頒布以后已經(jīng)理順了法律關系，只要交足購房款或者補交出讓金就可以合法取得房屋產(chǎn)權。而（3）中所述房產(chǎn)在現(xiàn)有法律框架內一直被認為是非法的，這就是本文要說明的范圍。

在我國現(xiàn)有土地制度框架下，土地所有人只有兩個主體，城市土地是國有的，農(nóng)村土地是集體所有的。農(nóng)村土地包括三部分，即農(nóng)村的農(nóng)用地、宅基地和集體建設用地、未利用地。小產(chǎn)權房的問題癥結就在農(nóng)村集體所有的土地我們國家是限制流通的。想流通只有在本國家征收以后才有資格。

有很多學者把小產(chǎn)權房界定為非經(jīng)征地和法定審批程序，村（居）委會擅自建造或者和開發(fā)商聯(lián)合建造，以及村名集體把土地賣給開發(fā)商建造出售給購房者的房產(chǎn)。本文認為雖然上述概念包括了大多數(shù)的小產(chǎn)權房還是不全面。應該界定為建在農(nóng)村土地（農(nóng)用地、宅基地和集體建設用地、為開發(fā)地）上的，未取得縣級以上人民辦法的產(chǎn)權證書賣給農(nóng)村地提及外的個人或者組織的房屋。

建房行為作為民法上一種原始取得物權的行為本身就有兩種劃分。一種是合法建設，如農(nóng)民自己在自己的宅基地上建造自己居住的房屋，農(nóng)村集體組織在集體建設用地上建設的用于學校、醫(yī)院、運動場等公益建設的房屋和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用房。該類小產(chǎn)權房有以下特點：

（1）房屋建設經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，縣級人民政府批準。

（2）房屋建成取的所有權。

（3）登記行為是確權登記而非物權成立的要件。

（4）該類房屋流轉受限，僅限于集體組織成員內部（現(xiàn)實中已經(jīng)突破）。

另一種是非法建造，這類相當于上述學者所指的小產(chǎn)權房，但我們應該擴大范圍包括集體組織自己、集體組織和開發(fā)商聯(lián)合或集體組織把土地賣給開發(fā)商在集體建設用地、農(nóng)用地、未開發(fā)地上建造的房屋。這類房屋有以下特點：

（1）房屋建設未取得縣級以上人民政府批準。

（2）房屋建成不能取得所有權，通常有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會頒發(fā)的權屬證明。

（3）大多賣給集體組織成團以外的個人或組織。因此，我們可以看到并非所有小產(chǎn)權房都是違法的，上述第一種合法建造的僅僅在流通環(huán)節(jié)上有違規(guī)違法行為。第二種在土地使用、房屋建設、交易買賣等環(huán)節(jié)上都存在違法行為。

二、小產(chǎn)權房基本類型

由前面我們對小產(chǎn)權房的法律界定我們能夠看到小產(chǎn)權房主要可分為以下四種類型：

（1）本村村民依照法定程序無償取得農(nóng)村宅基地使用權后，自建自用的住宅，持有村委會出具的產(chǎn)權證明。這是小產(chǎn)權房中數(shù)量最多的一種類型。

（2）本村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，為解決村民住宅需求，在符合土地利用規(guī)劃的前提下，村民出資集中建造的住宅，持有村委會出具的產(chǎn)權證明。

（3）本村村民利用無償取得的農(nóng)村宅基地使用權建造的住宅，轉讓給非本集體經(jīng)濟組織的村民、城鎮(zhèn)居民法人及其他組織。受讓人持有經(jīng)村委會變更的產(chǎn)權證明。

（4）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與房地產(chǎn)開發(fā)商純粹從經(jīng)濟利益出發(fā)，占用農(nóng)用地、農(nóng)村建設用地或者農(nóng)村宅基地，變相進行房地產(chǎn)開發(fā)，并將開發(fā)建設的房屋銷售給農(nóng)村村民、城鎮(zhèn)居民，房主持有村委會出具的產(chǎn)權證明。

三、改革建議

1.改革和完善我國農(nóng)村集體土地所有制

要解決小產(chǎn)權房的問題，必須從土地所有制著手，應當著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，全面審視現(xiàn)行土地制度，研究集體土地相關政策，包括土地入股、集體土地使用權轉讓等相關問題，在確保我國18億畝耕地紅線目標實現(xiàn)的原則上，通過改革尤其是從法律上完善土地制度，從根本上解決城鄉(xiāng)二元化體制所帶來的弊端和存在的問題。在國家、集體土地二元化制度安排還無法徹底打破的情況下，可以過渡性地建立集體土地的建設、管理和流轉的規(guī)范系統(tǒng)。規(guī)范集體土地使用權流轉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地、宅基地、小產(chǎn)權房等，堵塞其自行流轉的巨大的灰色運轉空間。

2.完善小產(chǎn)權房開發(fā)的相關法律制度

法律是行為實施的最重要依據(jù)，而小產(chǎn)權房相關法律不健全是引起所有問題的根源之一。小產(chǎn)權房的出現(xiàn)，既是現(xiàn)有城市商品房房價攀高背景下中低層民眾的一種福音，又是現(xiàn)有我國土地制度下的現(xiàn)實與尷尬。對此，政府應及早在法律法規(guī)上對小產(chǎn)權房進行規(guī)定和限制，對已經(jīng)出現(xiàn)的小產(chǎn)權房問題應該在法制的軌道上尋求有效的解決途徑，用法律武器制止無序開發(fā)行為，而不能簡單取締或叫停。

3.盡快制定并落實小產(chǎn)權房的禁建禁售政策

根據(jù)國土部門公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，隨著近年工業(yè)化和城市化發(fā)展，耕地在以每年400萬畝的速度遞減。為了十一五規(guī)劃全國耕地面積18億畝保有量底線，各級政府應盡快制定政策并且落在實處，停建停售各種形式的小產(chǎn)權房。國土資源部門、建設部門、農(nóng)業(yè)部門和國家相關立法、執(zhí)法等各部委應加強溝通協(xié)作，嚴格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)及有關規(guī)定，在規(guī)劃用地審批、施工建設許可等方面強化監(jiān)管。對避開國家有關法規(guī)、改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途，破壞本已稀缺的耕地資源、大量占用耕地（包括：未批先用、少批多占、以租代征、強行征地等等），隨意開發(fā)建設小產(chǎn)權房并且以各種形式繼續(xù)出售小產(chǎn)權房等行為進行有效遏制。

4.分門別類地對小產(chǎn)權房進行合理化運作

如何對小產(chǎn)權房進行合理化運作，這不僅關系到小產(chǎn)權房購買者、村民、村集體組織、開發(fā)商和政府的切身利益，而且也關系到和諧社會的構建這個重大問題。但是，簡單地將小產(chǎn)權房合法化，會帶來一系列的不容忽視的問題。針對目前小產(chǎn)權房問題的具體情況和國家現(xiàn)行政策方針的要求，處理小產(chǎn)權房問題應該根據(jù)其各自的具體情況，遵循具體問題具體分析的原則，分門別類地對小產(chǎn)權房進行合理化運作。

（1）對于違反土地利用總體規(guī)劃，未經(jīng)相關部門審批非法占用耕地建設的小產(chǎn)權房，有關部門應聯(lián)合起來，堅決地予以制止、取締和拆除，并追究相關責任人的法律責任；

（2）對于農(nóng)戶利用其自身宅基地所開發(fā)建設的小產(chǎn)權房，政府只需嚴格限定購房者身份，對于小產(chǎn)權房的產(chǎn)權性質不予改變。

（3）對于已經(jīng)建成并已出售的符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃且已由村委會或鄉(xiāng)政府辦理了確權手續(xù)的小產(chǎn)權房，可以責令責任人在補交土地出讓金和各種稅費后，允許其補辦合法化的購買手續(xù)，由相關部門予以頒發(fā)產(chǎn)權證件，從而使其轉化為保障性住房或大產(chǎn)權房。

（4）對于已經(jīng)建成或在建但尚未銷售的小產(chǎn)權房，可以根據(jù)實際情況，結合國家推進經(jīng)濟適用房、廉租房等保障性住房的建設的總體要求，將此類小產(chǎn)權房轉化為政府保障性住房。

5.加大城鎮(zhèn)居民住房保障力度

面對小產(chǎn)權房的購買需求，政府對小產(chǎn)權房的風險警示作用甚微。一些農(nóng)村基層政府及村委會沒有規(guī)劃許可證敢于用地，房地產(chǎn)商、建筑商沒有準建證就投資建房。房地產(chǎn)專業(yè)網(wǎng)站及銷售人員沒有準售證仍然大做小產(chǎn)權樓盤宣傳銷售。這種難于控制的局面不僅說明政府監(jiān)管的不到位，也顯示了我國住房保障的不足與百姓買不起住房的無奈。我國的小產(chǎn)權房現(xiàn)象應該引起各級政府高度重視與反思。一些地方政府忽視了國土應該為民生服務的公益屬性以及大部分城市居民的收入水平及實際購房能力，最大限度地收取高額土地出讓金。在此背景之下，利益集團及開發(fā)商追求利潤最大化不斷抬高房價，境內外投資群體推波助瀾，致使城市房價持續(xù)快速上漲，無房中低收入居民不得不轉而涉險購買小產(chǎn)權房。因此，充分借鑒國際上住房保障的成功經(jīng)驗，加大國民住房保障范圍與力度，著力完善我國住房保障制度，使城鎮(zhèn)各階層居民真正能夠居者有其屋，才是從根本上治理小產(chǎn)權房的辦法。

綜上所述，小產(chǎn)權房是房地產(chǎn)業(yè)特定發(fā)展時期的產(chǎn)物，小產(chǎn)權房問題被全社會關注卻至今尚未得到妥善解決，足見其涉及制度與民生的矛盾及多方利益，解決難度很大。我國房地產(chǎn)市場在國民經(jīng)濟中占有重要地位，房地產(chǎn)領域的相關法律法規(guī)尚不完善，小產(chǎn)權房問題折射出一些制度性及深層次的社會矛盾和利益沖突。筆者以為，政府對小產(chǎn)權房的最終解決方案應該著力于保護民生、保護耕地、制裁違法、區(qū)別對待、整體規(guī)劃、遠近兼顧。

作者簡介：

鐘朝柱（1992～），男，浙江省杭州市上城區(qū)法制辦，法學，本科，研究方向：行政法學。