美國檔案應(yīng)急管理及其啟示*

李斌 向立文

摘要：美國檔案部門非常重視突發(fā)事件應(yīng)急管理工作，以卡特里娜颶風(fēng)事件為例，其在應(yīng)急計(jì)劃制定與完善、應(yīng)急性職能設(shè)計(jì)、災(zāi)后應(yīng)急行動(dòng)以及社會公共關(guān)系拓展等方面積累了非常成功的典型經(jīng)驗(yàn)。我國檔案應(yīng)急管理工作的開展，在依據(jù)本國國情的基礎(chǔ)上，可以積極借鑒學(xué)習(xí)美國檔案應(yīng)急管理的成功經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提升我國檔案應(yīng)急管理工作的能力與水平。

關(guān)鍵詞：美國檔案應(yīng)急管理卡特里娜颶風(fēng)檔案災(zāi)害

Abstract：The United States department of archives attaches great importance to the work of emergency management.In the case of Hurricane Katrina， they accumulated the successful experience of typical in many aspects， such as the formulation and improvement of the emergency plan， the function design of the emergency， the post-disaster emergency action and the development of the social public relation.According to its national conditions， the development of the archival emergency management of China can actively learn the successful experiences of the America， ain order to exactly promote the ability and the level of the archival emergency management of China.

Keywords：Archival emergency management of America； Hurricane Katrina； Archival disaster

一、“卡特里娜”颶風(fēng)災(zāi)害概況

“卡特里娜”颶風(fēng)是2005年大西洋颶風(fēng)季的第一個(gè)5級颶風(fēng)，也是2005年以前有記錄以來破壞力最大的颶風(fēng)之一。該颶風(fēng)于當(dāng)年8月29日在密西西比河口二次登陸，登陸時(shí)為極大的3級颶風(fēng)，由它形成的風(fēng)暴潮引發(fā)了潰堤、內(nèi)澇、暴恐、疫病等次生災(zāi)害。嚴(yán)峻復(fù)雜的災(zāi)情使得受災(zāi)地區(qū)的檔案工作全面癱瘓：一方面，檔案建筑的空調(diào)、除濕機(jī)等設(shè)備因大面積、長時(shí)間的停電而無法運(yùn)轉(zhuǎn)，庫房積水無法排出，高溫高濕使檔案嚴(yán)重發(fā)霉；另一方面，受災(zāi)檔案因城市癱瘓或?yàn)?zāi)區(qū)封鎖等原因無法運(yùn)出，進(jìn)一步威脅檔案安全。[1]據(jù)悉，在此次災(zāi)害中，密西西比州的韋夫蘭市僅留下50卷2005年以前的檔案，帕斯克里斯琴市僅存60卷2005年以前的檔案。[2]根據(jù)美國國家檔案館文件，受災(zāi)檔案涉及民生保障、個(gè)人隱私以及政府機(jī)密等諸多領(lǐng)域，例如財(cái)產(chǎn)憑證、身份信息、出生證明、政府日常運(yùn)作文件等，是維護(hù)社會穩(wěn)定與發(fā)展的重要保障。[3]

為應(yīng)對突如其來的檔案災(zāi)害，美國國家檔案部門以及各地社會檔案組織立即展開一系列應(yīng)急管理行動(dòng)，有效地推進(jìn)了檔案救災(zāi)行動(dòng)以及災(zāi)后重建工作。在此次災(zāi)害中，美國檔案部門依托完善的檔案應(yīng)急管理機(jī)制以及深厚的社會檔案文化展現(xiàn)出美國檔案應(yīng)急管理的獨(dú)到之處，其“第一保護(hù)者”計(jì)劃為各國檔案應(yīng)急管理提供了意義深刻的借鑒。研究美國檔案部門在“卡特里娜”颶風(fēng)事件中的應(yīng)急管理，對提升我國檔案應(yīng)急管理水平大有裨益。

二、美國檔案部門在“卡特里娜”颶風(fēng)事件中的應(yīng)對措施

（一）注重應(yīng)急計(jì)劃的制訂與完善

從美國檔案事業(yè)的歷史進(jìn)程來看，美國的檔案防患思想成熟較早，20世紀(jì)就制定了較為成熟的自然災(zāi)害應(yīng)急計(jì)劃。例如，1993年頒布的《紙質(zhì)材料災(zāi)害預(yù)防、管理與響應(yīng)概述》。2005年，卡特里娜颶風(fēng)事件使美國檔案部門重新審視自然災(zāi)害下檔案應(yīng)急計(jì)劃的部署重點(diǎn)。根據(jù)《災(zāi)難預(yù)防與恢復(fù)》，美國日后的檔案應(yīng)急計(jì)劃將考慮如何應(yīng)對覆蓋面更廣且出現(xiàn)多種險(xiǎn)情并發(fā)的緊急情況。[4]同時(shí)，美國各州檔案部門也開始加快完善檔案應(yīng)急計(jì)劃體系。例如，喬治亞州檔案館于2005年制定的《災(zāi)難預(yù)防計(jì)劃》、佛羅里達(dá)州圖書館與檔案館于2008年制定的《公共文件、檔案館和圖書館災(zāi)害恢復(fù)指導(dǎo)》等。[5]

（二）充分運(yùn)用應(yīng)急性職能設(shè)計(jì)

美國檔案部門在處理卡特里娜颶風(fēng)事件時(shí)，充分展示了檔案部門應(yīng)急性職能設(shè)計(jì)的作用，有力地推動(dòng)了救災(zāi)進(jìn)度。以美國聯(lián)邦文件中心為例，它的職能設(shè)計(jì)在美國檔案應(yīng)急管理中扮演著重要角色。首先，在機(jī)構(gòu)人員的職責(zé)設(shè)計(jì)上，充分考慮隨時(shí)可能發(fā)生的突發(fā)情況，設(shè)計(jì)了24小時(shí)待命的工作制度（主要由機(jī)構(gòu)要員擔(dān)任）；[6]其次，該機(jī)構(gòu)的職能設(shè)計(jì)在災(zāi)后恢復(fù)工作中起到了較為顯著的作用，在卡特里娜颶風(fēng)事件中，它協(xié)助聯(lián)邦檔案機(jī)構(gòu)開展了一系列相關(guān)的檔案工作，包括評估工作、保管工作、培訓(xùn)工作、修復(fù)工作等。[7]此外，美國聯(lián)邦文件中心保管著來自各種機(jī)構(gòu)的檔案文件，因而它能在檔案應(yīng)急管理中輸出較為充足的檔案信息資源，為檔案救災(zāi)行動(dòng)提供信息支持。

（三）開展有效的災(zāi)后應(yīng)急行動(dòng)

卡特里娜颶風(fēng)過后，美國各檔案機(jī)構(gòu)以及社會組織采取了災(zāi)后應(yīng)急行動(dòng)，有效地遏制了災(zāi)害的進(jìn)一步擴(kuò)散。例如，美國國家檔案與文件署令其下屬的國家歷史記錄與出版物委員會為受災(zāi)州緊急撥款25000美元，并積極與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)展開協(xié)作，從多種渠道籌措救災(zāi)物資。[8]同時(shí)，路易斯安那州的國家人事記錄中心開設(shè)了快捷服務(wù)，為退伍軍人和退休公務(wù)員處理檔案文件的相關(guān)問題。[9]除了檔案部門以外，美國各地社會檔案組織也展開了積極的救援行動(dòng)。例如，美國檔案工作者協(xié)會致信聯(lián)邦政府，向其提供相關(guān)建議，并與西南檔案工作者協(xié)會等社會組織通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布檔案救災(zāi)的相關(guān)信息。

（四）充分拓展社會公共關(guān)系

在卡特里娜颶風(fēng)事件中，美國檔案部門充分拓展社會公共關(guān)系，為檔案搶救工作和災(zāi)后恢復(fù)工作爭取了廣泛的社會支持。一方面，美國檔案部門從自身的職能入手，與政府相關(guān)部門建立良好的協(xié)作關(guān)系，確定檔案文件的損壞情況，迅速地從檔案系統(tǒng)中調(diào)度資源；另一方面，美國檔案部門積極與社會組織合作，向社會報(bào)道相關(guān)信息，為爭取救災(zāi)資源打開了社會渠道。

三、美國檔案應(yīng)急管理帶給我國檔案應(yīng)急管理工作的啟示

（一）加強(qiáng)檔案應(yīng)急管理預(yù)案體系建設(shè)，完善檔案應(yīng)急預(yù)案功能

1.情景設(shè)計(jì)。重大災(zāi)害往往會引發(fā)一系列次生災(zāi)害，因而檔案部門面對的是復(fù)合災(zāi)情。情景設(shè)計(jì)就是根據(jù)地方災(zāi)害特點(diǎn)，設(shè)計(jì)多種可能發(fā)生的復(fù)合災(zāi)情的情景模式，通過研究討論，系統(tǒng)模擬等方式進(jìn)行檔案應(yīng)急預(yù)案的制定與完善，從而加強(qiáng)檔案應(yīng)急預(yù)案的戰(zhàn)略性和精確性。

2.備份預(yù)案。面對不可抗力的重大災(zāi)害或者出乎意料的重大災(zāi)情時(shí)，制定多套備份預(yù)案是應(yīng)對復(fù)雜防災(zāi)形勢的有效手段。建議檔案應(yīng)急預(yù)案分為A、B、C三個(gè)層次：A層次為常規(guī)檔案災(zāi)害，即允許人力在災(zāi)中介入的普通災(zāi)害；B層次為不可抗力災(zāi)害，即人力無法在災(zāi)中介入的重大災(zāi)害；C層次為緊急應(yīng)變措施，即處理救災(zāi)過程中突發(fā)險(xiǎn)情的原則、辦法、規(guī)定等。

3.定期演習(xí)。隨著時(shí)間的推移，檔案工作人員、檔案建筑、防災(zāi)形勢都會發(fā)生變化，原有檔案應(yīng)急預(yù)案難免會不適應(yīng)當(dāng)前形勢。通過定期演習(xí)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)原有檔案應(yīng)急預(yù)案的不足之處，增強(qiáng)檔案應(yīng)急預(yù)案的可行性和可操作性。

4.區(qū)域協(xié)作。事實(shí)上，任何一種應(yīng)急預(yù)案都離不開區(qū)域化背景，檔案應(yīng)急預(yù)案也不例外。因而檔案部門應(yīng)將檔案應(yīng)急預(yù)案納入?yún)^(qū)域應(yīng)急預(yù)案體系，充分考慮與各區(qū)域子系統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案的高度協(xié)調(diào)性，使其在結(jié)構(gòu)和功能上達(dá)到“1+1>2”的效果。

（二）加快檔案機(jī)構(gòu)職能結(jié)構(gòu)改革，完善檔案應(yīng)急性職能設(shè)計(jì)

加快檔案機(jī)構(gòu)職能結(jié)構(gòu)改革是檔案機(jī)構(gòu)形成應(yīng)急性職能設(shè)計(jì)的重要前提，也是檔案部門充分發(fā)揮應(yīng)急管理職能的重要基礎(chǔ)。目前，我國大部分檔案機(jī)構(gòu)實(shí)行“局館合一”的管理機(jī)制，對檔案應(yīng)急管理來說，該機(jī)制容易混淆檔案館和檔案局的管理職能，很難有效調(diào)動(dòng)檔案系統(tǒng)的應(yīng)急管理資源，最終使檔案應(yīng)急管理出現(xiàn)“跛腳”現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，從長遠(yuǎn)來看，正確定位檔案局與檔案館的性質(zhì)與地位，實(shí)行政事分開，是時(shí)代對我國檔案事業(yè)發(fā)展提出的硬性要求。這不僅需要國家從頂層設(shè)計(jì)的角度對檔案事業(yè)的職能結(jié)構(gòu)做出整體規(guī)劃，還需要各地檔案機(jī)構(gòu)根據(jù)具體情況做出微觀調(diào)整。從近期來看，檔案應(yīng)急管理需要一個(gè)平穩(wěn)過渡的中長期方案。各地檔案部門可以建立嚴(yán)謹(jǐn)明晰的責(zé)任制度和獎(jiǎng)懲制度，對檔案館和檔案局的應(yīng)急管理職責(zé)做出清晰的界定與規(guī)劃，將應(yīng)急職責(zé)落到實(shí)處。

（三）建立完善的檔案應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與損失

1.設(shè)立檔案應(yīng)急管理專項(xiàng)資源。檔案應(yīng)急管理專項(xiàng)資源包括應(yīng)急資金，應(yīng)急物資，人力資源，智力資源，場地資源等。檔案部門可以通過簽訂合同，聘用專家，建立基金等方式籌建各類檔案應(yīng)急管理專項(xiàng)資源。

2.設(shè)置高度靈活的應(yīng)急指揮體制。靈活的應(yīng)急指揮體制是提高檔案應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制效率的關(guān)鍵因素。檔案部門可以組建行政資源豐富的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，通過高度集中的行政權(quán)力來打破檔案系統(tǒng)中存在的行政壁壘。此外，簡化辦事程序，特事特辦，也是提高應(yīng)急指揮體制靈活性的有效途徑。

3.應(yīng)急管理布局縱深化。布局縱深化是指在災(zāi)區(qū)以外地區(qū)設(shè)置部分檔案應(yīng)急管理與檔案應(yīng)急服務(wù)窗口，災(zāi)民的親屬好友可以通過當(dāng)?shù)貦n案系統(tǒng)的服務(wù)窗口或者互聯(lián)網(wǎng)窗口辦理相關(guān)檔案應(yīng)急服務(wù)，以此來減輕災(zāi)區(qū)檔案應(yīng)急管理的壓力。例如，A地發(fā)生重大災(zāi)難，A地災(zāi)民可以通過驗(yàn)證信息、親屬關(guān)系證明等方式委托B地的親屬好友為其辦理相關(guān)檔案應(yīng)急服務(wù)。

（四）加強(qiáng)社會公共關(guān)系建設(shè)，提升檔案應(yīng)急管理的社會影響力

從根本上講，提升社會檔案意識是加強(qiáng)社會公共關(guān)系的關(guān)鍵途徑。其中，加強(qiáng)檔案宣傳教育是提升社會檔案意識的核心工作。各檔案機(jī)構(gòu)可以制定特色鮮明的檔案宣傳教育計(jì)劃，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極創(chuàng)造宣傳契機(jī)。此外，青少年階段是培養(yǎng)社會檔案意識的黃金時(shí)期。各檔案機(jī)構(gòu)可以深入各中小學(xué)，通過實(shí)地展覽，授課講座等形式宣傳檔案的價(jià)值與意義。

從信息傳媒的視角來看，叩開大眾的信息視野是檔案應(yīng)急管理有效拓展社會公共關(guān)系的重要課題。今天，信息傳媒的影響方式已經(jīng)逐漸從電腦轉(zhuǎn)移到移動(dòng)終端（手機(jī)、平板電腦等），檔案部門應(yīng)及時(shí)洞悉這一趨勢，在加快檔案數(shù)字化的同時(shí)，嘗試在移動(dòng)終端建設(shè)綜合性的檔案信息服務(wù)體系，通過發(fā)揮移動(dòng)終端的集成服務(wù)功能來提高檔案信息服務(wù)質(zhì)量，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量提高檔案應(yīng)急管理信息的傳播效果。

從職能關(guān)系的角度來看，有效的信息溝通機(jī)制是檔案應(yīng)急管理維持社會公共關(guān)系的基本前提。檔案應(yīng)急管理的信息溝通機(jī)制可以分為自上而下的指令傳達(dá)機(jī)制，自下而上的信息反饋制度以及同級之間平行的信息通報(bào)機(jī)制。對于指令傳達(dá)機(jī)制和信息反饋制度，檔案部門可以通過簡政放權(quán)、特事特辦等方式提高信息傳遞的效率。對于同級之間的信息通報(bào)機(jī)制，檔案部門可以通過建立檔案應(yīng)急管理熱線、簽署備忘錄等形式在災(zāi)前做好充分的信息溝通準(zhǔn)備。

（五）積極培育社會檔案組織，增強(qiáng)檔案應(yīng)急管理的社會救助能力

社會檔案組織主要包括私人檔案機(jī)構(gòu)、檔案學(xué)會、檔案志愿者組織等，它們是檔案應(yīng)急管理的重要后備軍。因此，激活社會檔案組織的活力與創(chuàng)新力是檔案應(yīng)急管理發(fā)展的重要組成部分，可以有效增強(qiáng)檔案應(yīng)急管理的社會救助能力。首先，針對我國社會檔案組織發(fā)展層次不均以及重理論輕實(shí)踐的現(xiàn)狀，國家檔案部門可以適度鼓勵(lì)應(yīng)用型社會檔案組織以及復(fù)合型社會檔案組織的發(fā)展，為檔案應(yīng)急管理培養(yǎng)面向應(yīng)用實(shí)踐的檔案人才。其次，私人檔案機(jī)構(gòu)的檔案工作是國家檔案工作的重要補(bǔ)充方式，孕育面向現(xiàn)代化的私人檔案機(jī)構(gòu)需要政府引導(dǎo)性政策的扶持，以及學(xué)界對行業(yè)規(guī)范的科學(xué)研究制定。此外，健康的市場競爭機(jī)制可以促進(jìn)私人檔案機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)新，進(jìn)一步推動(dòng)檔案應(yīng)急管理的社會救助能力。最后，檔案部門可以通過申報(bào)課題，舉辦檔案實(shí)踐活動(dòng)等方式吸引高校檔案人才，特別是學(xué)生群體，參與檔案理論研究與檔案實(shí)踐活動(dòng)，為社會檔案組織奠定人才基礎(chǔ)。

*本文為湖南省社科基金項(xiàng)目“檔案部門自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號：13YBA315）、湖南省普通高等學(xué)校教學(xué)改革研究項(xiàng)目“參與式模擬型教學(xué)法在《公共危機(jī)管理》課程中的實(shí)踐”（湘教通[2013] 223）、國家檔案局科技項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)字檔案館風(fēng)險(xiǎn)管理能力研究”（項(xiàng)目編號：2015-X-12）的研究成果之一。

注釋及參考文獻(xiàn)：

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