河道采砂管理的沖突分析

卡哈爾.艾木都拉

【摘要】為保持河道河床的沖淤平衡、必須對河道砂石資源開采數(shù)量進行控制。為使河道采砂走上科學(xué)、依法、有序開采的軌道、需制定河道采砂專業(yè)規(guī)劃作為指導(dǎo)。河道管理的經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們、若不對河道采砂進行科學(xué)、合理的規(guī)劃、而無限制地、掠奪式地開采河砂、將會破壞河道相對穩(wěn)定的河勢、破壞河床的沖淤平衡。只有對河道采砂進行科學(xué)的規(guī)劃、并按規(guī)劃進行采集河砂、做到采砂與整治河道相結(jié)合、同時進行必要的固岸處理、才能夠保證河道行洪安全和河勢穩(wěn)定。大規(guī)模的基本建設(shè)項目需要大量的砂石材料、而河道中濫采亂挖河砂、對河岸穩(wěn)定、防洪安全、生態(tài)環(huán)境等方面有帶來很大負面影響。因此、河道采砂的管理工作、已成為河道管理部門的難點和重點。

【關(guān)鍵詞】河道；采砂管理；沖突分析

一、河道采砂管理面臨的現(xiàn)實沖突

1. 部門體制和統(tǒng)一管理的沖突

我國現(xiàn)行的行政管理體制是政府領(lǐng)導(dǎo)下的分深度分析部門、分行業(yè)的細化管理模式。就河道采砂管理事項而言，河道采砂活動往往可能涉及河道河勢安全和防洪安全、航道航運安全、社會治安、砂石資源保障、船舶建造及監(jiān)管等多個方面，牽涉水利、交通、公安、國土資源、國防科工委等多個部門，政出多門，部門職責(zé)交叉，權(quán)責(zé)不清，管理體制不順，且由于所處的行業(yè)角度不同，各部門管理的尺度不一，許多部門從部門利益出發(fā)，結(jié)果是相互制肘，形成家家有權(quán)管、家家管不了的局面。有的地方雖然明確由河道管理部門統(tǒng)一管理，但仍然是“多家發(fā)證、多家收費”；有的地方按屬地分割，名為管理，實則市、縣、鄉(xiāng)各級政府甚至村都直接控制和經(jīng)營本轄區(qū)江段的采砂活動，有的縣、市甚至直接向采砂戶拍賣江面；有的地方則為多部門管理，河道主管部門的管理主體地位削弱，難以有效發(fā)揮管理職能。部門管理體制制約了統(tǒng)一管理，國家難以對河道采砂實施科學(xué)有效的管理，既不利于河道砂石的科學(xué)合理利用，也不利于河道河勢的穩(wěn)定和防洪安全、航運安全，最終將給國民經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來嚴重影響。

2. 法制欠缺和依法行政的沖突

水法律、法規(guī)的規(guī)定，是作為河道主管部門的水行政主管部門對河道采砂實施管理的主要原則性依據(jù)。而國家沒有制定實行統(tǒng)一的、專門的有關(guān)河道采砂的法律法規(guī)，由于河道采砂涉及河道、航道、砂石資源等方面屬性，除水利基本法律和相關(guān)行業(yè)基本法律以外，一些管理部門各自針對自身行業(yè)的管理目的要求、管理原則、管理對象、管理事項等創(chuàng)制一系列的行政管理或行業(yè)管理規(guī)范性文件，有些上升為國務(wù)院行政法規(guī)。由于規(guī)定不一，導(dǎo)致除干流以外河道（湖泊）采砂管理體制不順，有的地方自身立法更加欠缺許多制度措施都未建立。這些都必然給河道采砂管理的依法行政帶來障礙。

3. 加強河道采砂的日常監(jiān)督管理同時也是了解采砂情況、查處違法采砂、發(fā)現(xiàn)采砂糾紛的有利措施。對非法采砂者按一定程序處理，根據(jù)情節(jié)輕重處以警告、沒收非法所得、吊銷采砂許可證、罰款、沒收財物等行政處罰并根據(jù)情況追究相應(yīng)的民事、刑事責(zé)任，則是保障河道采砂依法、有序進行的有力手段，也是“懲前毖后”的有力措施。這些，都需要各級政府及其管理部門領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和執(zhí)法能力的切實保障，需要管理人員、機構(gòu)、經(jīng)費和設(shè)施設(shè)備等“四個專門”的有效落實到位。但目前，由于自身經(jīng)濟條件等多種原因.全國大多地區(qū)河道采砂“四個專門”難以得到有效落實，執(zhí)法能力突出不足，與河道采砂監(jiān)管執(zhí)法要求凸現(xiàn)明顯的沖突。

二、預(yù)防措施

1. 加快河道采砂管理專門立法進程

有法可依是現(xiàn)代法治理念和市場經(jīng)濟得以良性運行條件下的行政管理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。圍家的相關(guān)法律、法規(guī)對河道采砂僅作了一般性和原則性的規(guī)定，缺乏操作性，部門規(guī)章對地方政府的約束力有限，且由于現(xiàn)行行政管理格局，部門立法相互交叉、沖突，導(dǎo)致流域內(nèi)大多地區(qū)河道采砂管理體制不一，多頭管理、權(quán)責(zé)不清、權(quán)利和責(zé)任不統(tǒng)一等現(xiàn)象嚴重，難以建立有效、科學(xué)、積極的河道采砂管理模式，極不利于河道采砂的實際管理和持續(xù)發(fā)展。為此，促成國家或地方就此加快法規(guī)創(chuàng)制進程，盡快制定出臺相應(yīng)的法規(guī)規(guī)定，理順、明確管理體制，建立起責(zé)權(quán)統(tǒng)一的機制，將全國的河道采砂統(tǒng)一納入依法管理的軌道，是流域內(nèi)河道采砂管理工作的重點和首要目標。

2. 河道采砂管理應(yīng)注重社會效應(yīng)

河道采砂是隨著市場經(jīng)濟建設(shè)中所帶來的用地、建筑市場的需要而興起和不斷發(fā)展的，市場起著重要的杠桿調(diào)控作用，而由于河流河床組成部分的本質(zhì)，加之資源自身的稀缺性和目前的行政體制、制度局限，河道（湖泊）采砂及其管理有著極其特殊的方面考慮和影響后果，在保證資源免于流失的過程中，不能只是考慮其市場經(jīng)濟價值、經(jīng)濟效益，還必須著眼于河道采砂的社會、生態(tài)影響和效應(yīng)。為此，各級政府和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)必須對河道采砂管理與地方經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的密切關(guān)系、管理的有關(guān)政策法規(guī)和重要意義。以及不良的河道采砂給社會經(jīng)濟所帶來的危害損失等要有切實的體會認識，并予以高度重視，這才是河道采砂管理工作順利開展和取得成效的關(guān)鍵。