我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度完善

摘 要：2015年新修改的行政訴訟法第60條，明確規(guī)定三種情形可以適應(yīng)調(diào)解。然而這樣的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)且迄今為止并無(wú)司法解釋加以細(xì)化，故在筆者看來(lái)操作性不高。本文通過(guò)對(duì)相關(guān)制度原理的分析并運(yùn)用比較分析法，希冀為我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的司法實(shí)踐存在的問(wèn)題提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：行政訴訟調(diào)解；兩造當(dāng)事人；民事訴訟調(diào)解

長(zhǎng)期以來(lái)，法律對(duì)于行政訴訟調(diào)解規(guī)定的過(guò)于剛性，即行政訴訟中不適用調(diào)解程序。這種制度導(dǎo)致法官在行政訴訟調(diào)解實(shí)務(wù)過(guò)程中并無(wú)經(jīng)驗(yàn)。而今年新法只是新增加可以調(diào)解案件種類(lèi)，卻并無(wú)具體實(shí)施辦法。本文著重探討我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度實(shí)施過(guò)程中具體建構(gòu)問(wèn)題。

一、行政訴訟調(diào)解主持者人數(shù)宜相對(duì)增加

拙見(jiàn)以為，行政訴訟中的調(diào)解不僅可由主審法官主持，由于法律并無(wú)調(diào)解主持人之人數(shù)限制，故管見(jiàn)以為，可以適當(dāng)吸收公正之社會(huì)人士，譬如人民調(diào)解員的加入，這樣無(wú)疑使調(diào)解結(jié)果更具社會(huì)公信力，并由此實(shí)現(xiàn)法自身的教育功能，一舉多得；同時(shí)鑒于行政訴訟的特殊性，即主持者受到其他相關(guān)因素的干擾的概率從理論上明顯高于民事訴訟調(diào)解，這些因素主要來(lái)自行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)行施壓或調(diào)解主持者由于種種現(xiàn)實(shí)原因而主動(dòng)對(duì)行政機(jī)關(guān)討好獻(xiàn)媚，故行政訴訟調(diào)解不宜由獨(dú)任制法官組織雙方調(diào)解。簡(jiǎn)言之，對(duì)行政訴訟調(diào)解的主持人數(shù)可以適當(dāng)增加，同時(shí)對(duì)主持者資格宜做相對(duì)限制。總而言之，如何從根源上保障調(diào)解主持者的公正性，新法規(guī)定仍顯過(guò)于原則，還需要在司法實(shí)踐中不斷摸索并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并將此經(jīng)驗(yàn)以司法解釋的形式加以鞏固。

二、行政訴訟調(diào)解的階段和次數(shù)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定

由于行政訴訟法一百零一條規(guī)定，行政訴訟法沒(méi)有規(guī)定的內(nèi)容，可以參照適用民事訴訟法的法條或者直接適用該法，故筆者以在調(diào)解制度發(fā)展中相對(duì)完善的民事訴訟法作為切入點(diǎn)，來(lái)研究調(diào)解的階段和次數(shù)的問(wèn)題。在民事訴訟中，調(diào)解原則貫徹始終，當(dāng)然以非訟案件與其他特殊案件為例外。換言之，對(duì)于一般的民事訴訟案件而言，在訴訟進(jìn)程中的任何階段，只要是當(dāng)事人或者是法官任意一方認(rèn)為此案件不需要再進(jìn)行審判時(shí)，即可申請(qǐng)啟動(dòng)或者依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)解程序。國(guó)內(nèi)部分學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于行政訴訟也宜類(lèi)比民事訴訟的作法，調(diào)解也應(yīng)當(dāng)貫穿于行政訴訟的全過(guò)程，即既可在案件被受理之初進(jìn)行調(diào)解，也可以在案件的庭審過(guò)程中調(diào)解。筆者不贊同以上觀點(diǎn)。誠(chéng)然法官邊調(diào)邊審的做法有助于調(diào)解程序與審判程序的轉(zhuǎn)化，降低了法院解決糾紛的成本，并在一定程度上提高了糾紛解決的效率，但是，這樣的追求糾紛解決的結(jié)果無(wú)疑在一定程度上破壞了司法的正當(dāng)性和權(quán)威性。故依愚見(jiàn)，行政訴訟調(diào)解應(yīng)當(dāng)繼受外國(guó)立法例的相關(guān)規(guī)定，在一審言辭辯論終結(jié)前提出，并以一次為限，從而督促兩造當(dāng)事人善于抓住調(diào)解的機(jī)會(huì)，不會(huì)使調(diào)解過(guò)于遲延而影響庭審節(jié)奏，同時(shí)亦不至于損害公共利益。

三、行政訴訟調(diào)解兩造當(dāng)事人不得任意反悔

在行政訴訟調(diào)解過(guò)程中，無(wú)相關(guān)制度設(shè)計(jì)，故筆者參照國(guó)內(nèi)民事訴訟中相關(guān)制度以參考。通說(shuō)認(rèn)為，在民事訴訟調(diào)解制度中關(guān)于當(dāng)事人反悔權(quán)主要參見(jiàn)民訴法第九十九條及新司法解釋一百三十四條之規(guī)定，即“調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書(shū)送達(dá)前一方反悔的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決”。推究其立法意旨，主要是因?yàn)樵谖覈?guó)調(diào)解書(shū)的效力在一定程度上與判決書(shū)效力相當(dāng)。故給予當(dāng)事人仔細(xì)考量的機(jī)會(huì)，避免因調(diào)解達(dá)成而得不到法律救濟(jì)。然而，這樣的規(guī)定在司法實(shí)踐中卻遇到了較大問(wèn)題。首先，該條規(guī)定造成法條上規(guī)定的不一致。根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》第九十八條規(guī)定，有四種案件是可以不制作調(diào)解書(shū)的。而不制作調(diào)解書(shū)，便不可能產(chǎn)生調(diào)解書(shū)送達(dá)問(wèn)題，兩造主體只要在法庭庭審筆錄上簽字或蓋章，調(diào)解效力即當(dāng)庭發(fā)生并與判決一樣產(chǎn)生結(jié)案的效力。或言之，對(duì)于調(diào)解書(shū)有送達(dá)程序的就可以不提供任何理由獲得反悔權(quán)，而沒(méi)有送達(dá)程序的就沒(méi)有反悔權(quán)，這種做法無(wú)疑在立法和司法程序?qū)用嫔显斐闪瞬煌讣?dāng)事人實(shí)體權(quán)利的不平等。其次，調(diào)解過(guò)程如是在法院合乎程序正義的調(diào)解程序下進(jìn)行，并最終達(dá)成的調(diào)解協(xié)議或法院由此做出調(diào)解書(shū)，而兩造當(dāng)事人在最后送達(dá)階段無(wú)理由而以反悔，造成法院之前工作前功盡棄，無(wú)疑是對(duì)司法公信力的二次傷害。再次，反悔權(quán)的設(shè)立會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人有惡意訴訟之虞。一方當(dāng)事人的任意反悔，勢(shì)必會(huì)使另一方的時(shí)間、精力、物質(zhì)方面受到損害。鑒于以上邏輯性的問(wèn)題，依愚見(jiàn)在行政訴訟調(diào)解制度中不設(shè)立當(dāng)事人的反悔權(quán)。當(dāng)調(diào)解書(shū)送達(dá)，經(jīng)當(dāng)事人簽收發(fā)生法律效力。當(dāng)事人拒絕簽收的，必須提出適當(dāng)?shù)睦碛?，如調(diào)解中程序違法、調(diào)解中有脅迫、調(diào)解書(shū)與達(dá)成調(diào)解內(nèi)容不一致等問(wèn)題造成調(diào)解可能無(wú)效或者可能被撤銷(xiāo)的情況。如果不能提供，按照判決的視為送達(dá)情況處理，雙方即受調(diào)解書(shū)的約束。

四、通過(guò)再審程序補(bǔ)救行政訴訟調(diào)解的瑕疵

任何司法實(shí)踐過(guò)程均不能避免瑕疵，行政訴訟調(diào)解亦然。法諺言：無(wú)權(quán)利則無(wú)救濟(jì)。對(duì)于法律實(shí)施中瑕疵如無(wú)救濟(jì)途徑，則正義不能實(shí)現(xiàn)。行政訴訟調(diào)解出現(xiàn)在兩個(gè)方面，即程序上的瑕疵原因在于調(diào)解程序嚴(yán)重違法；實(shí)體上的瑕疵指調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容有失公正，從而損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益尤其是行政相對(duì)人的合法權(quán)益，或者是損害了第三人、集體亦或國(guó)家的利益。故我們要提供雙方當(dāng)事人權(quán)益一旦受到侵害時(shí)救濟(jì)途徑，更要兼顧行政訴訟的特殊性，在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中應(yīng)盡最大程度保障從訴訟地位上具有先天性弱勢(shì)的行政相對(duì)人的合法權(quán)益，筆者將針對(duì)不同的情況試探討具體的權(quán)利救濟(jì)途徑：若當(dāng)事人認(rèn)為調(diào)解內(nèi)容是無(wú)效或者是可以撤銷(xiāo)的，或程序上主持人有嚴(yán)重偏向，不能有效保障其合法權(quán)益時(shí)，管見(jiàn)以為，當(dāng)事人可以通過(guò)兩種途徑來(lái)提起案件的再審，一種是類(lèi)比《行政訴訟法》第九十一條審判監(jiān)督程序之規(guī)定，即當(dāng)事人直接向法院申請(qǐng)?jiān)賹彛涣硪环N是向上級(jí)檢察院申請(qǐng)抗訴而啟動(dòng)案件的再審程序。

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作者簡(jiǎn)介：

吳思亮（1993～），男，漢族，遼寧沈陽(yáng)人，遼寧大學(xué)2015級(jí)法學(xué)理論專(zhuān)業(yè)碩士研究生。