霧霾跨界合作治理價(jià)格機(jī)制探討

李陳

摘 要：環(huán)保部公布的2015年全國(guó)整體空氣質(zhì)量狀況顯示全國(guó)空氣質(zhì)量有所改善，但若從區(qū)域的角度看，京津冀、山東半島、長(zhǎng)三角等地區(qū)的霧霾問(wèn)題依然不容樂(lè)觀。研究認(rèn)為只有運(yùn)用市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)的手段，才能從根本上預(yù)防和治理霧霾問(wèn)題。分析建立在奧斯特羅姆的公共治理理論上，構(gòu)建跨界合作霧霾治理價(jià)格機(jī)制，分別論述了價(jià)格機(jī)制建立的必要性、重要性、設(shè)計(jì)框架和運(yùn)營(yíng)模式。建議建立跨區(qū)域的跨界霧霾管理委員會(huì)，要求遵循市場(chǎng)規(guī)律，運(yùn)用價(jià)格杠桿，在第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下，征收霧霾稅或提供財(cái)政補(bǔ)助，形成跨界霧委會(huì)、地方政府、污染企業(yè)、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等“四位一體”的運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)跨界合作霧霾治理價(jià)格機(jī)制“鉆石模型”設(shè)計(jì)框架。

關(guān)鍵詞：跨界合作;霧霾治理;第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu);價(jià)格機(jī)制

中圖分類號(hào)：F28 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2016）10-0108-03

2016年環(huán)保部公布全國(guó)上一年的城市空氣質(zhì)量整體情況：總體呈轉(zhuǎn)好趨勢(shì)，全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例為76.7%，73個(gè)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，占21.6%，達(dá)標(biāo)城市主要分布在福建、廣東、云南、貴州、西藏等省份[1]。中國(guó)城市空氣質(zhì)量仍然有待進(jìn)一步改善，而空氣污染的預(yù)防和治理是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。總量控制、源頭治理、立法監(jiān)督、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等措施都能夠不同程度地改善空氣質(zhì)量。由于空氣污染的區(qū)域性特征，使得霧霾治理迫切需要建立一種區(qū)域?qū)υ挋C(jī)制——跨界合作與治理，跨界合作與治理需要建立一套能夠嚴(yán)格執(zhí)行的規(guī)范制度。

目前，對(duì)我國(guó)環(huán)境污染跨界合作治理的研究集中在水污染治理上，如劉曉紅和虞錫君選取26家城鎮(zhèn)污水處理廠的數(shù)據(jù)為樣本，分析了太湖流域水污染的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[2]。為避免公地悲劇針對(duì)地方政府對(duì)跨界污染治理進(jìn)行規(guī)避，易志斌在糾正地方政府環(huán)境規(guī)制失靈的基礎(chǔ)上提出確立地方政府的“執(zhí)行文化”、建立環(huán)境行政公益訴訟制度、構(gòu)建環(huán)境規(guī)制政策實(shí)施效果評(píng)估體系和構(gòu)建跨界河流水污染治理補(bǔ)償機(jī)制等重要措施[3]。這里以長(zhǎng)三角霧霾地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)的建立為例，針對(duì)霧霾跨界霧霾治理提供一定借鑒。長(zhǎng)三角空氣污染防治協(xié)作機(jī)制的建立是個(gè)很好的案例。2014年1月7日正式召開(kāi)第一次工作會(huì)議以來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)初步建立，深層次合作機(jī)制初具雛形。在制定的《長(zhǎng)三角區(qū)域落實(shí)空氣污染防治協(xié)作機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定了控制煤炭消費(fèi)總量、強(qiáng)化污染協(xié)同減排等六大重點(diǎn)措施[4]?；诖?，研究將借鑒公共治理理論并尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對(duì)建立霧霾跨界治理的價(jià)格機(jī)制進(jìn)行初步探討，為我國(guó)城市霧霾治理提供借鑒。

一、理論基礎(chǔ)

跨界合作理論由眾多理論構(gòu)成，最經(jīng)典的要數(shù)公共治理理論。公共治理理論形成于20世紀(jì)70年代，其內(nèi)涵與治理概念的基本含義有著密切的聯(lián)系。世界銀行在1989年世界發(fā)展報(bào)告中首次使用了“治理危機(jī)”之后，許多國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)開(kāi)始在其各種報(bào)告和文件中頻頻使用它[5]。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者奧斯特羅姆（2012）在公地治理理論中引用三種有影響力的模型進(jìn)行解釋：公地悲劇、囚犯困境博弈和集體行動(dòng)的邏輯，這三種模型的中心問(wèn)題都是搭便車問(wèn)題，任何時(shí)候，一個(gè)人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來(lái)的利益之外，就沒(méi)有動(dòng)力為共同的利益做貢獻(xiàn)。假如將空氣看作免費(fèi)的商品，這種商品具有公共屬性，任何群體、個(gè)人不需要?jiǎng)趧?dòng)就可獲取，但是空氣污染是區(qū)域性的環(huán)境問(wèn)題[6]。假如本地區(qū)沒(méi)有污染空氣，但相鄰地區(qū)空氣污染了，而由于季風(fēng)氣候?qū)е碌木值丨h(huán)流現(xiàn)象，會(huì)因空氣流動(dòng)而使本地區(qū)受污染。因此，波蒂特、詹森和奧斯特羅姆（2013）提出共同合作、多元治理的方法應(yīng)對(duì)公共資源困境問(wèn)題[7]。

二、實(shí)踐意義與迫切性

2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》明確指出，要求形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與的大氣污染防治新機(jī)制，并建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境管理”。由此，本文認(rèn)為霧霾治理跨界合作價(jià)格機(jī)制應(yīng)由政府主導(dǎo)下區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控，通過(guò)運(yùn)用價(jià)格杠桿和經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)鋼鐵、水泥、化工等產(chǎn)能過(guò)剩及其污染嚴(yán)重的主體（企業(yè)、交通、建筑施工、生活污染等）進(jìn)行綜合治理。因此，霧霾跨界合作治理價(jià)格機(jī)制的建立是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)過(guò)程中，將政府、企業(yè)和社會(huì)通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)模式，最終實(shí)行霧霾問(wèn)題的終極治理。

1.跨界合作治理價(jià)格機(jī)制建立的實(shí)踐意義

霧霾治理必須通過(guò)跨界合作進(jìn)行治理，通過(guò)價(jià)格杠桿的手段，實(shí)現(xiàn)霧霾的終極治理。只有在通力合作協(xié)同治理的基礎(chǔ)上，霧霾才能從根本上得到治理。從根本上治理霧霾等環(huán)境問(wèn)題不僅是實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求，更是實(shí)現(xiàn)人與自然、人地和諧的必然路徑。只有實(shí)現(xiàn)霧霾的終極治理，才能滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，真正提高公眾的生活質(zhì)量，也是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的必由之路。此外，霧霾等環(huán)境問(wèn)題的根本治理，對(duì)人民的身體生活健康也起到巨大的促進(jìn)作用，有利于緩解肺部疾病。對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，也是一大福祉（well-being）。

2.跨界合作治理價(jià)格機(jī)制建立的迫切性

面對(duì)嚴(yán)重的霧霾問(wèn)題，國(guó)家已于2013年制定了最為嚴(yán)厲的大氣污染防治法案以治理霧霾問(wèn)題。當(dāng)前，國(guó)家試圖通過(guò)關(guān)閉鋼鐵、水泥、煤炭等高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)“去庫(kù)存”的目的?！叭?kù)存”式供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整一定程度上緩解了霧霾壓力問(wèn)題。但是，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了近40年的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)初期，工業(yè)化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)時(shí)的發(fā)達(dá)國(guó)家，工業(yè)污染還只是“點(diǎn)狀”格局。隨著工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，中國(guó)成了“世界工廠”，中國(guó)的鋼鐵產(chǎn)量、水泥產(chǎn)量都位居世界前列，中國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)成了世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)，然而，它所面臨的生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重失衡、環(huán)境污染問(wèn)題嚴(yán)重突出。中國(guó)的工業(yè)污染由過(guò)去的“點(diǎn)狀”變成了“面狀”，霧霾問(wèn)題遍地開(kāi)花，其中以京津冀地區(qū)最為突出，改革開(kāi)放前期常年的“青山碧水，藍(lán)天白云”再也不見(jiàn)。

由于人民物質(zhì)生活水平的不斷提高和對(duì)生活質(zhì)量更高的追求，公眾的環(huán)境意識(shí)日益增強(qiáng)。成為第二大世界經(jīng)濟(jì)體后，中國(guó)地方政府以往只要GDP不考慮環(huán)境問(wèn)題的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式再也行不通。當(dāng)前，一些研究顯示肺部疾病儼然成為影響公眾健康的首位殺手。霧霾嚴(yán)重時(shí)，白天司機(jī)的視線距離不足5米，無(wú)形中增加了交通事故的概率。面對(duì)中國(guó)社會(huì)各階層的強(qiáng)烈呼吁，霧霾問(wèn)題到了不得不治的階段，再也不能拖延。而霧霾的治理必須通力合作，協(xié)同治理。運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段，實(shí)現(xiàn)霧霾的跨界治理。

三、運(yùn)營(yíng)機(jī)制

1.跨界合作治理價(jià)格機(jī)制的設(shè)計(jì)框架

國(guó)際知名政策分析家美國(guó)匹茲堡大學(xué)威廉·鄧恩（2011）指出政策分析的現(xiàn)實(shí)世界是復(fù)雜的。分析必須仔細(xì)審查和評(píng)價(jià)所獲得的大量的定性和定量信息，在方法和技術(shù)中做出艱難選擇，適應(yīng)快速變化的時(shí)代[8]。霧霾的跨界合作價(jià)格機(jī)制的建立，是在公共治理理論基礎(chǔ)上，借鑒波特的鉆石模型，提出一套理論分析框架。研究構(gòu)建跨界霧霾管理委員會(huì)、污染企業(yè)、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)等“四位一體”霧霾跨界合作治理的價(jià)格機(jī)制“鉆石模型”。

跨界霧霾管理委員會(huì)：負(fù)責(zé)管理區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間的霧霾問(wèn)題。建議該機(jī)構(gòu)直接隸屬國(guó)家環(huán)境保護(hù)部，職權(quán)大于地方環(huán)保廳但小于國(guó)家環(huán)境保護(hù)部?？缃珈F委會(huì)專門(mén)負(fù)責(zé)地區(qū)霧霾的聯(lián)動(dòng)治理和協(xié)同治理，在征收霧霾稅或霧霾費(fèi)上起協(xié)調(diào)作用。對(duì)污染企業(yè)征收霧霾稅，通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，在接受第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行征稅或財(cái)政補(bǔ)助。

污染企業(yè)：霧霾治理整治的重點(diǎn)對(duì)象。污染企業(yè)接受跨界霧委會(huì)的監(jiān)督，受跨界霧委會(huì)的征稅或財(cái)政補(bǔ)助。污染企業(yè)接受造成霧霾污染程度的審核，在第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，繳納霧霾污染稅，或企業(yè)搬遷或關(guān)閉接受霧霾管理委員會(huì)一定數(shù)額的財(cái)政補(bǔ)助。

第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)：在鉆石模型中起監(jiān)督作用。一方面監(jiān)管跨界霧委會(huì)，另一方面監(jiān)管污染企業(yè)，通過(guò)運(yùn)用價(jià)格機(jī)制杠桿，推動(dòng)跨界合作治理的價(jià)格機(jī)制評(píng)估工作。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)污染企業(yè)的監(jiān)管，通過(guò)跨界霧委會(huì)運(yùn)用價(jià)格機(jī)制進(jìn)行征稅或補(bǔ)助。

市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)：受市場(chǎng)規(guī)律支配，在鉆石模式中是能動(dòng)者，起到平衡和杠桿作用。一方面，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式對(duì)造成霧霾污染的企業(yè)征稅，另一方面，對(duì)減能降排的企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)助。實(shí)質(zhì)上，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)提供了一種價(jià)格機(jī)制上的平衡。

2.跨界合作治理價(jià)格機(jī)制的運(yùn)營(yíng)機(jī)制

具體的運(yùn)營(yíng)模式如圖1所示。在建立跨界霧霾管理委員會(huì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)征收霧霾稅和減能耗財(cái)政補(bǔ)貼“雙管齊下”式的財(cái)政平衡政策來(lái)治理霧霾?？缃珈F委會(huì)制定霧霾減排時(shí)間計(jì)劃表，將各區(qū)域霧霾濃度進(jìn)行匯總，并分類指導(dǎo)。在一定減排時(shí)間表中未達(dá)到要求的，將向地方政府征收不同程度的霧霾稅，如將霧霾稅分為5等：極其嚴(yán)重污染霧霾稅、嚴(yán)重污染霧霾稅、重度污染霧霾稅、中度污染霧霾稅、輕度污染霧霾稅。霧霾稅征收的手段以月為單位進(jìn)行，假如北京市12月份的空氣質(zhì)量指數(shù)月均值達(dá)到嚴(yán)重污染級(jí)別則征收極其嚴(yán)重污染霧霾稅、10月份達(dá)到重度污染級(jí)別則征收嚴(yán)重污染霧霾稅，以此類推。

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跨界霧委會(huì)向地方政府征稅，地方政府主要向污染類企業(yè)征稅，地方政府根據(jù)污染企業(yè)排放情況，參考環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)征收不同級(jí)別的稅收，對(duì)污染企業(yè)重拳出擊。同時(shí)，跨界霧委會(huì)為污染企業(yè)提供減能財(cái)政補(bǔ)貼，這又為污染企業(yè)在排放控制技術(shù)方面提供了資金支持。跨界霧委會(huì)提供的財(cái)政補(bǔ)貼包括兩個(gè)層面：第一，在節(jié)能減排技術(shù)上對(duì)企業(yè)提供資金支持;第二，對(duì)污染型企業(yè)接納地提供財(cái)政補(bǔ)貼，這時(shí)跨界霧委會(huì)要向轉(zhuǎn)出地的地方政府征收“霧霾稅”（可能轉(zhuǎn)出地的霧霾沒(méi)有嚴(yán)重超標(biāo)，但它是污染轉(zhuǎn)嫁的起點(diǎn)）。比如北京將大量的鋼鐵企業(yè)轉(zhuǎn)移到河北省，無(wú)形中加劇河北省的霧霾污染程度，這時(shí)根據(jù)運(yùn)行規(guī)則，跨界霧委會(huì)就需要向北京征收“霧霾稅”，用以補(bǔ)貼河北高耗能企業(yè)的節(jié)能減排技術(shù)改進(jìn)上的資金支持。

跨界霧委會(huì)接受第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)監(jiān)督，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)由各城市政府選舉以及公眾參與選舉產(chǎn)生，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)成員比例要協(xié)調(diào)，需要制定第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)行動(dòng)章程，對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)成員投票權(quán)進(jìn)行規(guī)定。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)同時(shí)還對(duì)跨界霧委會(huì)提供的減能財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行監(jiān)督，以防跨界霧委會(huì)尋租行為。

四、主要結(jié)論與政策建議

依據(jù)公共治理與跨界合作理論，本研究在論述霧霾治理跨界合作的必要性、重要性、研究框架和運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，提出建立國(guó)家級(jí)空氣質(zhì)量管理委員會(huì)的建議，要求委員會(huì)定期召開(kāi)空氣質(zhì)量問(wèn)題國(guó)家級(jí)會(huì)議。

研究從跨界霧委會(huì)、污染企業(yè)、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和價(jià)格機(jī)制建立研究的“鉆石模型”設(shè)計(jì)框架，指出四者之間的相互關(guān)系，從而提出跨界合作治理價(jià)格機(jī)制的運(yùn)營(yíng)模式，指出需要建立一套相互監(jiān)督的循環(huán)關(guān)系，通過(guò)財(cái)政政策等經(jīng)濟(jì)手段，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制最終實(shí)現(xiàn)霧霾的根治。

跨界霧委會(huì)履行監(jiān)管區(qū)域之間和城市內(nèi)部空氣質(zhì)量污染源職責(zé)，對(duì)污染源進(jìn)行整治、清查和處理，包括企業(yè)搬遷、污染防治技術(shù)改進(jìn)、污染稅征收、給予不同程度的罰款、停業(yè)整頓等方式。通過(guò)自上而下的合作治理機(jī)構(gòu)的建立，對(duì)空氣污染進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。努力做到節(jié)能減排，集約資源和能源的利用，減少不必要的浪費(fèi)。建立區(qū)域合作發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，建立零排放示范區(qū)，對(duì)排放嚴(yán)重的區(qū)域進(jìn)行防治技術(shù)轉(zhuǎn)移，多管齊下，協(xié)調(diào)治理空氣污染。努力構(gòu)建多元化的監(jiān)督機(jī)制，努力使社會(huì)形成減排風(fēng)氣，使其成為約束企業(yè)和約束個(gè)體高能耗的行為準(zhǔn)則。

研究的不足之處在于沒(méi)有將生活污染和生活排放納入到“鉆石模型”設(shè)計(jì)框架和運(yùn)營(yíng)模式中。事實(shí)上，生活排放對(duì)霧霾的影響也不容忽視，如家用冰箱使用過(guò)程中易產(chǎn)生氟利昂等。

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