論地方政府在新型城鎮(zhèn)化進程中的重要作用

魏海南 沈海軍

摘 要：新型城鎮(zhèn)化是我國全面建成小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，而地方政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用舉足輕重。但目前地方政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在著諸如管理缺失、行政不作為、服務(wù)意識薄弱等問題。因此，地方政府必須在經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等方面認真扮演好其角色，發(fā)揮其主導作用。

關(guān)鍵詞：地方政府;新型城鎮(zhèn)化;全面建成小康社會

中圖分類號：D63 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）10-0053-03

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)一體、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的通知《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確要求各級黨委和政府要進一步提高對新型城鎮(zhèn)化的認識，全面把握推進新型城鎮(zhèn)化的重大意義，切實推進新型城鎮(zhèn)化沿著正確方向發(fā)展。由于地方政府是推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要主體，所以，地方政府能否扮演好其角色并發(fā)揮其應(yīng)有的作用直接關(guān)系到《規(guī)劃》提出的推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的各項任務(wù)能否落到實處。

一、地方政府在推動新型城鎮(zhèn)化過程中的重要職責

（一）推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

城鄉(xiāng)一體化是新型城鎮(zhèn)化的重要標志。而城鄉(xiāng)一體化不是自然而然形成的，它需要地方政府有意識、自覺推動。新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化的助推器，它從戶籍制度改革和土地流轉(zhuǎn)制度入手，目的是改善城市與農(nóng)村“二元結(jié)構(gòu)”狀況，并要求地方政府采取相應(yīng)的合理政策，實現(xiàn)消除“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的目標。許經(jīng)勇教授指出“從戶籍制度的供給者即政府的角度考慮，要進行戶籍制度創(chuàng)新其所付出的代價，不僅包括他們?yōu)榇烁冻龅膭趧?，還包括因戶籍制度創(chuàng)新可能帶來的利益或收益的減少。”[1]不言而喻，戶籍制度改革是影響政府推進城鄉(xiāng)一體化的動因。另一方面，地方政府關(guān)于土地資源的開發(fā)利用，需要制定符合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策。正如黨的十八屆三中全會提出的：“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。”[2]地方政府積極推動土地流轉(zhuǎn)制度的實施，轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地的利用方式，使土地資源集約化經(jīng)營，不僅可以提高土地資源的利用率，而且為機械化大生產(chǎn)提供了發(fā)展空間。因此，地方政府作為城鄉(xiāng)建設(shè)的規(guī)劃者，把城鄉(xiāng)規(guī)劃的任務(wù)放在首位，是逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，達到共同富裕的重點。

（二）實現(xiàn)了資源集約化利用

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對資源的利用率、綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展提出了新要求，為此，地方政府在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展中起著重要的調(diào)控作用。地方政府按照城鎮(zhèn)化標準合理利用土地資源，對有需要規(guī)劃的區(qū)域進行精確預(yù)算。此外，為了增添城鎮(zhèn)的發(fā)展活力，地方政府適當引進一些科技創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，使引進的產(chǎn)業(yè)遵循綠色、可持續(xù)的發(fā)展理念，從而在一定程度上帶動城鎮(zhèn)的有序發(fā)展;地方政府鼓勵小微型企業(yè)做大做強，并給予政策扶持，以實現(xiàn)人力、物力、財力的集約化為目標。在部分耕地的開發(fā)過程中，地方政府與擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民進行協(xié)商，爭取土地的使用權(quán)，并且為農(nóng)民提供相應(yīng)補償。政府更不應(yīng)以GDP的快速增長來表明城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，導致城鎮(zhèn)化建設(shè)呈現(xiàn)畸形化發(fā)展狀態(tài)，致使人民的生活水平與新型城鎮(zhèn)化的標準不同步。

（三）改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境

生態(tài)環(huán)境的改善是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，它涉及城鎮(zhèn)化在時間和空間上的發(fā)展限度，因此，增強地方政府的生態(tài)保護意識尤為關(guān)鍵。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的逐漸提高，農(nóng)村的生活狀態(tài)和生活結(jié)構(gòu)發(fā)生許多變化，住房條件得到改善，物質(zhì)生活資料越來越豐富，但與此同時，也產(chǎn)生了相應(yīng)的環(huán)境問題。例如：生活污水的排放、垃圾的隨亂丟棄等問題，伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐，影響了城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量，在一定階段上有阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的可能性。地方政府有意識地改善農(nóng)村環(huán)境，投入資金用以農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加街道綠色植被的覆被率，加強對村民環(huán)境衛(wèi)生的宣傳教育工作，使村民注重街道衛(wèi)生、整潔的重要性，為農(nóng)村向新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變打下良好基礎(chǔ)。黨的十八屆五中全會提出：“堅持綠色發(fā)展，必須堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持可持續(xù)發(fā)展，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新道路，推進美麗中國建設(shè)為全球生態(tài)安全做出新貢獻。”[3]所以，地方政府樹立保護優(yōu)先的發(fā)展理念，加大對環(huán)境治理力度，以環(huán)境質(zhì)量為發(fā)展核心，摒棄“先發(fā)展后治理”的觀念，有助于農(nóng)村堅持走可持續(xù)發(fā)展之路。

（四）促進農(nóng)村社會和諧

農(nóng)村社會的和諧有序是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要義。地方政府始終秉持以人為本，以人的城鎮(zhèn)化為發(fā)展目標，堅持人與自然、人與社會、人與人的和諧發(fā)展。農(nóng)村社會的治理方式主要是通過村民委員會來執(zhí)行，村委會是村民表達言論的基本途徑，它是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的渠道。地方政府加大對村委會的扶持力度，完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵村民積極參與農(nóng)村建設(shè)的各項活動?！笆濉币?guī)劃綱要指出，建立健全基本公共服務(wù)體系，提升基本公共服務(wù)水平，推進基本公共服務(wù)均等化，努力使發(fā)展成果惠及全體人民[4]。地方政府強化公共服務(wù)意識，傾聽和關(guān)注民生，加大對社會保障體系、醫(yī)療服務(wù)、城鄉(xiāng)義務(wù)教育、養(yǎng)老措施等方面的經(jīng)濟投入，解決城鄉(xiāng)流動人口的就業(yè)問題、農(nóng)民工子女入學教育問題以及農(nóng)村人口的戶籍轉(zhuǎn)化問題等，使各項基本公共服務(wù)建設(shè)符合新型城鎮(zhèn)化的要求與標準，從而形成社會和諧共融的良好局面。

二、目前地方政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題及其對實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的不利影響

（一）管理缺失

地方政府最基本的職能是管理與服務(wù)，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，地方政府對農(nóng)村的管理作用是十分重要的，它涉及農(nóng)村發(fā)展的方方面面，對農(nóng)村發(fā)展城鎮(zhèn)化產(chǎn)生了深遠影響。由于我國自古以來就是以自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟為主體的國家，農(nóng)民對土地有著相當大的依賴性。一直以來，農(nóng)村的發(fā)展路徑主要是靠土地為生。但是，隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷推進，城鎮(zhèn)建設(shè)用地持續(xù)向外擴張，一定程度上加緊了農(nóng)村土地的利用范圍。同時，為了提高城鎮(zhèn)化的規(guī)模，增加城鎮(zhèn)建筑物的覆被率，地方政府不惜采取毀壞具有文化特色的古建筑物的方法，致使城鎮(zhèn)化朝著畸形的方向發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，全國近一百二十個國家歷史文化名城中，有近一半城市的歷史文化街區(qū)不合格，甚至有近二十個城市已經(jīng)沒有歷史文化街區(qū)[5]。大力改造城區(qū)建筑物并沒有不妥的地方，然而，過度追求城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度，不重視發(fā)展質(zhì)量，最終導致城鎮(zhèn)化失去發(fā)展活力和動力。正如吳敬璉先生指出的，中國城鎮(zhèn)化存在效率低下這一問題，尤其是通過大拆大建盲目進行造城運動來推進城鎮(zhèn)化，城市建設(shè)資源浪費嚴重，城鎮(zhèn)化代價太高[6]。種種現(xiàn)象表明了農(nóng)村在城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的社會問題，這一社會問題的產(chǎn)生，一方面是農(nóng)村現(xiàn)有發(fā)展格局的限制，以及對城鎮(zhèn)化的建設(shè)缺乏積極性，固有的小農(nóng)意識與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相沖突;另一方面是地方政府的管理缺失、管理失靈。在建設(shè)的過程中，不了解農(nóng)村存在的具體問題，使規(guī)劃與具體實踐相分離，甚至不符合農(nóng)村的具體狀況，造成盲目的大拆大建，不僅阻礙新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，而且政府的公信力得不到保證，城鎮(zhèn)化建設(shè)停滯不前，政府失去凝聚力和創(chuàng)造力，社會財富呈現(xiàn)分散化狀態(tài)，阻礙了實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標。

（二）行政不作為

所謂行政不作為主要是指行政主體不履行自己的職能，沒有充分發(fā)揮法定義務(wù)內(nèi)的規(guī)定的一種情形。地方政府行政不作為現(xiàn)象嚴重影響到城鎮(zhèn)化的發(fā)展，對加快農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)起到了阻礙作用。在農(nóng)村，政府行政不作為主要表現(xiàn)在：第一，為了追求地區(qū)經(jīng)濟的快速增長，引進一些資源消耗大、環(huán)境污染重的企業(yè)，使農(nóng)村原有的生態(tài)環(huán)境遭到破壞，水污染、空氣污染、固體廢棄物污染等頻頻出現(xiàn)。然而，群眾對污染事件做出反應(yīng)，政府相關(guān)部門對此卻置之不理，無視群眾的安全和利益。第二，在信息公開方面，政府內(nèi)部的收支不透明、政務(wù)不公開，政府與群眾相脫離，中央提出的相關(guān)政策不能及時傳達給廣大群眾。按照《政府信息公開條例》的要求，對關(guān)乎公民、法人或其他組織利益的廣大群眾主動公開信息，是政府取信于民的基本保障。

（三）服務(wù)意識薄弱

政府的宗旨是為人民服務(wù)，“服務(wù)”在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中起到十分重要作用?，F(xiàn)有地方政府在履行管理與服務(wù)時，凸顯出重“管理”輕“服務(wù)”的現(xiàn)象，尤其是政府公務(wù)人員在辦理公務(wù)過程中，對前來咨詢的群眾表現(xiàn)出一種不耐煩、不專業(yè)的態(tài)度，使“管理”與“服務(wù)”呈現(xiàn)出最大的張力。政府提出的關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的各項規(guī)章制度，要求群眾嚴格按照規(guī)定辦事，以整齊劃一的方式進行管理，從中央政府到地方政府自上而下地管理模式，長期占據(jù)著主導地位。由于我國經(jīng)歷了兩千多年的封建專制統(tǒng)治時期，階級觀念根深蒂固，因此，服務(wù)意識淡薄、對公共服務(wù)的認識不足是造成地方政府公共服務(wù)低下的主要原因。新型城鎮(zhèn)化要求地方政府從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)化，而民眾對服務(wù)型政府的接受度也是備受爭議。在半月談雜志社與新華社新聞研究所聯(lián)合開展的“我心中的城鎮(zhèn)化”大型問卷調(diào)查中，66%的受訪者表示城鎮(zhèn)化進程中的公共服務(wù)供給無法滿足民眾的需求，其中有25%受訪者表示公共服務(wù)“與需求差距很大”，41%受訪者表示“與需求相比有差距”[7]。這說明實現(xiàn)城鎮(zhèn)化還需要政府增強服務(wù)的真實性、認可性。地方政府只有增強其服務(wù)意識，才能推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，反之，則會阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展，導致社會發(fā)展不平衡，政府失去公信力。

三、充分發(fā)揮地方政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的主導作用

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心是以人為本，實質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化。地方政府作為公共利益的代表者，始終堅持黨的十八大提出的關(guān)于建設(shè)中國特色社會主義的宏偉目標，總體布局是經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的協(xié)調(diào)發(fā)展，以五位一體為標準的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要求地方政府認真扮演好其角色，發(fā)揮其主導作用。

（一）經(jīng)濟建設(shè)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第一次提出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”[8]。在新型城鎮(zhèn)化進程中，地方政府需要落實《決定》中政府和市場的關(guān)系問題。地方政府作為新型城鎮(zhèn)化的指導者，在經(jīng)濟建設(shè)方面，適度放開政府的權(quán)力，打開市場的大門，使市場積極有效地發(fā)揮活力和作用，讓市場的資源配置作用達到極致，從而提高生產(chǎn)力。政府與市場相互依賴的發(fā)展模式是我國當前實施公共服務(wù)的最佳模式。因此，要提升公共服務(wù)水平，不僅要堅持政府的主導地位，而且要充分利用市場經(jīng)濟的優(yōu)越條件，發(fā)揮市場的決定性作用，從而提高社會各方面的積極性。地方政府充分利用農(nóng)村的特色優(yōu)勢，了解農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，同時，針對農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性質(zhì)，引進能夠指導和推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的企業(yè)。一方面，地方政府減少對企業(yè)的審批程序，放寬市場的準入限度，給予企業(yè)適度的發(fā)展空間和政策優(yōu)惠，吸引外來企業(yè)的加入;另一方面，在引進市場機制方面，打破政府在公共服務(wù)方面的壟斷局面，改善公共服務(wù)的方式，提高公共服務(wù)的效率和水平。這一過程中，政府需要制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范市場的準入原則，明確公共服務(wù)的目標，積極引導和鼓勵群眾參與社會管理的自主性，健全整個社會的公共服務(wù)體系。政府只有發(fā)動廣大群眾參與建設(shè)和管理的積極性，發(fā)揮自身的職能作用，才能達到新型城鎮(zhèn)化的要求。

（二）政治建設(shè)

新型城鎮(zhèn)化是一項利國利民的政策，推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展是地方政府的職責所在。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不同于以往的城鎮(zhèn)化建設(shè)，它旨在引導農(nóng)村向著和諧有序、安定團結(jié)的方面發(fā)展，地方政府做好關(guān)于農(nóng)村建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的宣傳工作，讓農(nóng)民了解和參與新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)之中，保證農(nóng)民在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的利益。發(fā)揮農(nóng)村自治組織的作用，在農(nóng)村開展關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的教育實踐活動，表明新型城鎮(zhèn)化對農(nóng)村發(fā)展的重要性，以及對提高農(nóng)村生活水平的重要意義;積極聽取和采納村民的看法和意見，讓農(nóng)民切實體會到黨和國家的優(yōu)惠政策，增強對城鎮(zhèn)化建設(shè)的熱情，主動投身于城鎮(zhèn)化的發(fā)展之中。黨的十八屆四中全會指出：“全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵9]地方政府以依法治國理念推動新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，落實頂層設(shè)計與摸著石頭過河相結(jié)合的政策，保障農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的合理化、法治化，有利于穩(wěn)定農(nóng)村的政治局面。

（三）文化建設(shè)

文化作為上層建筑的重要組成部分，對新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提出了新要求，而農(nóng)村的精神文化面貌是城鎮(zhèn)化建設(shè)的價值尺度，地方政府既要自覺地關(guān)注農(nóng)村的文化生活，也要高度重視農(nóng)村的文化建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化在堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標時，要求地方政府不僅要重視城鎮(zhèn)實體建設(shè)，更要做好農(nóng)村的文化傳承和保護工作;把農(nóng)村的民間文化遺產(chǎn)保護好，發(fā)揮農(nóng)村獨特的文化內(nèi)涵。此外，政府注重對農(nóng)村的教育投入，保證農(nóng)村的基本文化水平，提高思想認識度，使農(nóng)村建設(shè)沿著城鎮(zhèn)化發(fā)展軌道運行，實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明的社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

（四）社會建設(shè)

新型城鎮(zhèn)化強調(diào)人的城鎮(zhèn)化，它要求盡快促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)化，地方政府完善社會保障體系，優(yōu)化服務(wù)意識，使農(nóng)村人口的社會保障水平與農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化相適應(yīng)。地方政府首要問題是，確保農(nóng)村人口的社會保險制度的完善程度，保證農(nóng)村人口接受與城市人口同等的社會救助;其次是改善農(nóng)村的醫(yī)療保險制度，提高農(nóng)村人口的醫(yī)療投保比重，適度降低醫(yī)療保險的投保費用，增加農(nóng)村人口住院的統(tǒng)籌基金報銷比例;最后是盡快將農(nóng)村人口納入城鎮(zhèn)社會救助體系，以均等化的要求，使農(nóng)村人口享受國家提供的各項福利政策，進一步增大城鎮(zhèn)化對農(nóng)民的吸引力，實現(xiàn)農(nóng)村人口徹底轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。

（五）生態(tài)文明建設(shè)

新型城鎮(zhèn)化是人與自然和諧相處的城鎮(zhèn)化，是不以犧牲環(huán)境為代價，換取單純經(jīng)濟增長的城鎮(zhèn)化，它主張綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的理念。近年來，農(nóng)村水污染問題日益突出，水體渾濁、水質(zhì)惡化、河流黑臭等現(xiàn)象，嚴重影響了農(nóng)村向城鎮(zhèn)化、城市化的發(fā)展進程。為此，地方政府有意識地協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系，越來越成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要標準。黨的十八大首次提出了“美麗中國”的執(zhí)政理念;黨的十八屆五中全會將“美麗中國”納入“十三五”規(guī)劃。習近平總書記指出，要正確處理好經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，“既要青山綠水，也要金山銀山”。牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念。

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