環(huán)保垂直管理可打破地方保護(hù)主義

周宏春

我國實行環(huán)境保護(hù)屬地管理，管理體制必然有地方性：官員由地方任命，財政由地方承擔(dān)。在國情、文化和發(fā)展階段背景下，現(xiàn)行管理體制難免保護(hù)地方利益，也難以監(jiān)督地方黨委政府及相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要一環(huán)，中央政府推動、地方環(huán)保部門翹盼的垂直管理“靴子”終于“落地”：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），對全面建成小康社會、實現(xiàn)天藍(lán)地綠水清的環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)意義重大。

環(huán)保垂直管理，是生態(tài)文明體制改革的重要一環(huán)，可與其他改革措施相輔相成、相互促進(jìn)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、完整性和協(xié)同性。環(huán)保垂直管理制度不僅要改體制、調(diào)機(jī)構(gòu)、動人員，還涉及監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法、許可、審批等基礎(chǔ)制度的重構(gòu)，以利提高環(huán)境管理效能，提升生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

垂直管理是環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新。藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在，是中國夢的重要組成部分。長期以來，在GDP導(dǎo)向下，部分地方政府重發(fā)展、輕環(huán)保；環(huán)保工作“說起來重要、做起來次要”。隨著中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》等1+N改革方案的陸續(xù)推出，形成政府、企業(yè)、公眾共同參與的環(huán)境治理體系，勢在必行。

垂直管理可以打破地方保護(hù)。解決地方保護(hù)主義、干預(yù)環(huán)保執(zhí)法等問題，垂直管理是最直接、最有效的措施?！兑庖姟穼Νh(huán)保垂直管理制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)、組織實施等進(jìn)行了全面部署；提出了落實環(huán)保責(zé)任清單，要求地方黨委政府及其相關(guān)部門管發(fā)展的必須管環(huán)保、管生產(chǎn)的必須管環(huán)保；省地縣環(huán)保部門則聚焦主責(zé)主業(yè)，以免責(zé)任多頭、責(zé)任真空、責(zé)任模糊，可以確保環(huán)保政策法律的落地。

垂直管理是強(qiáng)化監(jiān)察執(zhí)法，變事后監(jiān)管為全過程監(jiān)督的必然選擇。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象在各地大量存在。《意見》提出收監(jiān)察、留執(zhí)法的改革路徑，地市級環(huán)保管理實行以省級環(huán)保機(jī)構(gòu)管理為主的雙重管理，縣級環(huán)保部門僅作為地市級環(huán)保機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，可以形成多層次、全過程、高效能的監(jiān)管體系；將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入行政執(zhí)法序列，并賦予現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等手段，配備調(diào)查取證、移動執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車等，可以增強(qiáng)執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性。

垂直管理可以加大追責(zé)力度。環(huán)保垂直管理改革，有利于解決一些地方實際存在的對環(huán)境污染“睜一只眼閉一只眼”的問題，推動“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”制度落實。只有對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、導(dǎo)致嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部追究責(zé)任甚至追究終身責(zé)任，才能避免把一個地方的環(huán)境搞得一塌糊涂后再換個地方當(dāng)官的情形出現(xiàn)，才能處理好環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的有機(jī)統(tǒng)一。

垂直管理有利于調(diào)動公眾積極性。扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化、提高環(huán)境質(zhì)量是廣大居民的熱切期盼，是“十三五”的一項重要工作。我國環(huán)境影響評價制度中有公眾參與的要求，但實踐中一些地方對某些項目往往以污染物排放少等理由排斥公眾參與。環(huán)保垂直管理改革后，可以由上級監(jiān)管機(jī)構(gòu)督促聽證會的舉行，可以保證公眾參與而不必受少數(shù)人意見左右。

經(jīng)地方試點(diǎn)再全面推進(jìn)，是我國一以貫之的漸進(jìn)式改革模式。在可控范圍內(nèi)“試錯”，既可以及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題，又可以積累經(jīng)驗。當(dāng)然，垂直管理改革中，仍需解決人員安置、機(jī)構(gòu)重組、處理與地方關(guān)系等事務(wù)，畢竟“欲速則不達(dá)”。

藍(lán)圖已經(jīng)繪就，實施尚需循序漸進(jìn)?？梢云谕?，借垂直管理制度改革之東風(fēng)，補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板，全面建成小康社會的目標(biāo)會盡早實現(xiàn)，生態(tài)文明新時代會早日到來。