新常態(tài)下我國社會保障制度戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與改革路向研究

張金榮　沈辰

摘要：文章在回顧我國社會保障發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，重點闡述了新常態(tài)經(jīng)濟下給我國社會保障帶來的機遇和挑戰(zhàn)，并總結(jié)了我國社會保障制度戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的制約因素，最后提出了新常態(tài)下我國社會保障制度戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與改革的政策建議，以期對政府社會保障政策的制定提供一些有益借鑒。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；社會保障；戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型；改革

一、 引言

2008年全球經(jīng)濟危機爆發(fā)也宣告了世界經(jīng)濟步入了一個漫長的調(diào)整、恢復(fù)期，而這種時代背景與我國階段性因素的疊加決定了我國經(jīng)濟進入了一個增速回落的“新常態(tài)”時期。經(jīng)濟進入新常態(tài)，是中央高層對當(dāng)前我國經(jīng)濟形勢的一個清醒判斷和重要定義，并將之上升到戰(zhàn)略高度，這對未來我國宏觀經(jīng)濟政策導(dǎo)向有決定性意義?！靶鲁B(tài)”作為現(xiàn)階段我國經(jīng)濟發(fā)展最大的國情，也是任何行業(yè)發(fā)展的前提條件。目前來看，新常態(tài)下經(jīng)濟下行已不可避免，而很多研究表明，經(jīng)濟增長與社會保障之間存在著顯著的關(guān)聯(lián)性（郭凱明、龔六堂，2012），所以這種宏觀經(jīng)濟環(huán)境的表現(xiàn)必然會對社會穩(wěn)定和社會保障帶來新的挑戰(zhàn)。因此，本文在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，探討社會保障制度所面臨的挑戰(zhàn)和機遇、未來改革與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型方向，并對構(gòu)建適應(yīng)新常態(tài)要求的我國社會保障制度提出若干建議。

二、 我國社會保障的發(fā)展歷程

1. 高度計劃經(jīng)濟下的社會保障時期。建國后，為了保障民眾生活，維持社會穩(wěn)定，國家開始嘗試建立社會保障制度。這一階段的社會保障制度的發(fā)展可以分為以下三個階段：

（1）社會保障制度的初創(chuàng)時期（20世紀(jì)50年代）。我國政府在1951年頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工勞動保險制度的基本確立。這一階段社會保障制度的基本特征為：①保障范圍全面。勞動保險條例幾乎涵蓋當(dāng)時我國城鎮(zhèn)的所有企業(yè)類型，城鎮(zhèn)居民應(yīng)保盡保；②保障質(zhì)量較高。幾乎包括企業(yè)職工生命周期的各個階段，職工家屬也享有相應(yīng)待遇；③國家財政兜底。養(yǎng)老保險的融資渠道主要是企業(yè)繳費和國家財政兜底組成；④體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異。勞動保險條例主要是對城鎮(zhèn)居民的社會保障進行了明確，而對農(nóng)村居民的社會保障問題的規(guī)定只是在一些零散文件如1956年的《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中有所體現(xiàn)，且保障人群僅為農(nóng)村的五保戶群體，城鄉(xiāng)二元體制明顯；⑤管理體制為國家主導(dǎo)，企業(yè)工會具體執(zhí)行。

（2）社會保障制度的調(diào)整時期（20世紀(jì)60年代初～1966年）。自然災(zāi)害和方針路線的“左傾”錯誤導(dǎo)致我國國民經(jīng)濟在20世紀(jì)60年代初處于困難時期。1961年黨的八屆九中全會通過了國民經(jīng)濟“調(diào)整、鞏固、充實、提高”八字方針，此后，我國國民經(jīng)濟進入了調(diào)整階段。在這一背景下，我國社會保障制度也進入了調(diào)整時期，這一時期社會保障的基本特征為：①財務(wù)危機初步顯現(xiàn)，等級制度和權(quán)力階層開始出現(xiàn)。由于20世紀(jì)50年代在城鎮(zhèn)實施的是較為全面的社會保障制度，隨著覆蓋面不斷擴大，社保支出逐年增加，社保制度的財務(wù)危機初步顯現(xiàn)。為了減少社保財務(wù)支出，降低財政負(fù)擔(dān)，國家不得不出臺一些限制舉措，剝奪了一部分人享受社保福利的權(quán)利，等級制度和權(quán)力階層開始出現(xiàn)；②農(nóng)村合作醫(yī)療制度興起，農(nóng)村社保覆蓋面擴大。人民公社制度在全國的實施一定程度上促進了農(nóng)村社會保障覆蓋面的擴大，其中最為典型的就是農(nóng)村合作醫(yī)療的興起和發(fā)展。1960年衛(wèi)生部在《關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生工作現(xiàn)場會議的報告》中肯定了山西省高平縣米山鄉(xiāng)合作醫(yī)療的做法，認(rèn)為這個方法是一種典型的集體醫(yī)療保健制度，從此，農(nóng)村合作醫(yī)療就成為了我國農(nóng)村醫(yī)療保障的基本制度，到1976年已有90%的農(nóng)民參加農(nóng)村合作醫(yī)療。

（3）社會保障制度的萎縮時期（1966年～1976年）。這一階段我國正處于“十年文革”時期，國家經(jīng)濟近乎停滯，社會動蕩，民主與法制遭到踐踏，科學(xué)文化事業(yè)遭到嚴(yán)重摧毀。在這一背景下，我國社會保障制度處于萎縮時期。這一時期社會保障的基本特征為：城鎮(zhèn)社會保障制度全面陷入困境。主要原因是這一階段國民經(jīng)濟堅持以階級斗爭為綱，國民經(jīng)濟已到崩潰邊緣，企業(yè)虧損嚴(yán)重，國家財政收入銳減，工會系統(tǒng)名存實亡，城鎮(zhèn)社會保障運轉(zhuǎn)體系基本處于癱瘓狀態(tài)；國家取消財政兜底政策，企業(yè)成為社保資金唯一來源。在1969年的《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度的改革意見（草案）》中財政部明確要求國營企業(yè)不允許提取勞動保險金，由此，國家財政兜底變?yōu)槠髽I(yè)單獨繳納社會保險金，單一的企業(yè)繳費使社會保障費用融資渠道枯竭，社會保障逐漸萎縮；在農(nóng)村“五?！敝贫冉跬r(nóng)村合作醫(yī)療成為這一階段社會保障唯一發(fā)展較好的項目。

2. 改革開放后的現(xiàn)代社會保障時期。

（1）社會保障制度的恢復(fù)與探索階段（1978年～1992年）。1978年十一屆三中全會做出了我國實施改革開放的決策，這一階段各種社會保障制度極不健全，百廢待興。為了維持社會穩(wěn)定，很多社會保障規(guī)定沿襲了改革開放之前的制度要求，如繼續(xù)控制和壓縮城鎮(zhèn)中企事業(yè)單位的公費醫(yī)療消費規(guī)模，維持社會保障費用財務(wù)的收支平衡，而且在農(nóng)村的社會保障中恢復(fù)了“五保”制度。在這一時期對社會保障新制度的試點探索也初見成效，如1984年國務(wù)院勞動人事部與中國人保共同探索建立有商業(yè)保險參與的養(yǎng)老保險模式和1986年在國務(wù)院實施的《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》中探索建立企業(yè)和個人共同籌資的累積制養(yǎng)老保險模式，這兩種養(yǎng)老模式都是對現(xiàn)代社會保障制度的有益探索，為以后探索建立統(tǒng)分結(jié)合的社會保障制度積累了經(jīng)驗。

（2）社會保障制度新思路形成和目標(biāo)模式選擇階段（1992年～1998年）。1992年小平同志的“南巡講話”和黨的十四大召開以及1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟若干問題的決定》，不僅標(biāo)志著我國開始探索具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制，而且明確了以構(gòu)建“多層次”的“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的統(tǒng)賬結(jié)合形式作為我國社會保障制度的目標(biāo)。進一步，在失業(yè)保險和工傷保險領(lǐng)域，1993年下發(fā)了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》和1996年下發(fā)了工商保險《試行辦法》以及在城鎮(zhèn)職工中構(gòu)建最低生活保障的《通知》；在養(yǎng)老保險領(lǐng)域，國家在1997年下發(fā)的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中明確了建立“多層次”統(tǒng)賬結(jié)合中的統(tǒng)賬比例；在醫(yī)療保險改革領(lǐng)域，1998年國家在江蘇鎮(zhèn)江和江西九江前期試點的基礎(chǔ)上，明確了城鎮(zhèn)職工統(tǒng)賬結(jié)合的制度結(jié)構(gòu)；在農(nóng)村社會保障領(lǐng)域，1992年頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，但實施效果不明顯。這些都表明了我國社會保障制度的新思路不斷形成和引入了非繳費型的社會保障制度。

（3）現(xiàn)代社會保障體系初步建立階段（1998年以來）。隨著20世紀(jì)90年代末國企改革目標(biāo)的完成和城鎮(zhèn)下崗工人問題的初步解決，我國國民經(jīng)濟發(fā)展進入快車道。在這個背景之下，我國現(xiàn)代社會保障體系也進入了一個初步建立和快速發(fā)展時期。在養(yǎng)老保險領(lǐng)域，逐步實現(xiàn)部分積累制繳費形式，2000年頒布《完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案》中開始坐實個人賬戶，探索部分積累制形式，并分別于 2000年和2005年在東三省開展坐實個人賬戶的試點工作，截止2008年末，已有十多個省坐實了個人賬戶，部分積累制初步形成。探索建立企業(yè)年金制度和社會保障基金，養(yǎng)老保險領(lǐng)域的三大支柱初步建立并逐步完善；在醫(yī)療保險領(lǐng)域，覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療保險體系初步建立，城鄉(xiāng)醫(yī)療保險并軌已成趨勢，2007年對城鎮(zhèn)居民頒布了基本醫(yī)療保險試點的《指導(dǎo)意見》，2003年開始在農(nóng)村逐步建立新型的合作醫(yī)療保險制度，2015年已有十多個省份明確城鄉(xiāng)醫(yī)療保險并軌，看病不分城里鄉(xiāng)下；工商、失業(yè)和最低生活保障領(lǐng)域分別于1999年頒布了《城市居民最低生活保障條例》和《失業(yè)保險條例》，2003年頒布了《工傷保險條例》。這一階段，一系列制度的建立和完善標(biāo)志著我國社會保障制度進入一個新的發(fā)展階段。

三、 經(jīng)濟新常態(tài)下我國社會保障戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的機遇與挑戰(zhàn)

1. 經(jīng)濟新常態(tài)下的挑戰(zhàn)。2014年我國經(jīng)濟進入新常態(tài)時期，但到底何謂新常態(tài)？《經(jīng)濟日報》是這樣表述的：新常態(tài)之“新”，意味著不同以往；新常態(tài)之“?！保馕吨鄬Ψ€(wěn)定。《人民日報》認(rèn)為新常態(tài)實質(zhì)上是經(jīng)濟發(fā)展告別過去傳統(tǒng)粗放的高速增長階段，進入高效率、低成本、可持續(xù)的中高速增長階段。而著名經(jīng)濟學(xué)家李佐軍認(rèn)為經(jīng)濟進入新常態(tài)后則應(yīng)表現(xiàn)以下特征：一是經(jīng)濟增速是適度的。告別以往兩位數(shù)增長時代，與潛在的經(jīng)濟增長率相適應(yīng)，具有可持續(xù)性；二是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)機構(gòu)是優(yōu)化的。第三產(chǎn)業(yè)、高附加值產(chǎn)業(yè)、綠色低碳產(chǎn)業(yè)比重穩(wěn)步提高，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化；三是經(jīng)濟質(zhì)量是較高的。經(jīng)濟動力發(fā)生變化，要素驅(qū)動讓位于創(chuàng)新驅(qū)動，經(jīng)濟效益主要來自生產(chǎn)率的提高；四是經(jīng)濟制度環(huán)境是有利的。市場在資源配置中日益發(fā)揮決定性作用，經(jīng)濟環(huán)境是復(fù)雜的，國內(nèi)風(fēng)險和國際風(fēng)險相互交織。

經(jīng)濟下行導(dǎo)致社會保障資金的財務(wù)壓力增加。首先，在收入方面，我國現(xiàn)行的社會保障制度實行的是政府、企業(yè)、個人三方分責(zé)制的繳費方式，經(jīng)濟下行給三方主體都造成很大影響。從企業(yè)角度，經(jīng)濟下行使企業(yè)生存受到很大壓力，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、過剩產(chǎn)能的淘汰都會使一些企業(yè)被擠出市場，當(dāng)企業(yè)生存出現(xiàn)問題的時候，欠繳和不繳社會保障金的現(xiàn)象就會不可避免；從個人角度，在經(jīng)濟下行企業(yè)經(jīng)營困難的背景下，個人的就業(yè)渠道、就業(yè)機會和福利待遇也會減少，由于缺少收入來源，在短期生存壓力前提下，個人很難去考慮長期的社會保障問題；從國家角度，經(jīng)濟增速下降、企業(yè)生存困難使國家財政收入的穩(wěn)定性下降，特別是在房地產(chǎn)行業(yè)運行風(fēng)險加大的情況下，地方政府財政收入缺少保障，自然會減少對社會保障資金的投入。其次，在支出方面，我國的社會保障體系主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工商保險、失業(yè)保險、生育保險和一些諸如企業(yè)年金和社會保障基金等補充保障機制。在經(jīng)濟新常態(tài)下，人口老齡化的加快以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，一些落后產(chǎn)業(yè)和低端勞動力的淘汰會使部分人群的社會經(jīng)濟情況和精神面貌惡化，養(yǎng)老、失業(yè)、患病的風(fēng)險增加，這些都會導(dǎo)致社會保障資金的支出增加。綜合收支來看，經(jīng)濟新常態(tài)下會導(dǎo)致社會保障資金的財務(wù)壓力增加。

影響社會保障覆蓋面。經(jīng)濟新常態(tài)背景下，短期內(nèi)宏觀經(jīng)濟增速回落已不可避免，大量中小企業(yè)尤其是對外貿(mào)易依存度較高的中小企業(yè)，在復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境下經(jīng)營更加困難，多數(shù)企業(yè)處于勉強維持局面。這種局面下，很多企業(yè)出現(xiàn)逃避社保繳費的行為，而地方政府出于穩(wěn)增長、保就業(yè)的想法對這些逃避繳費的行為充耳不聞，甚至默許，政府的這種行為在一定程度助長了這種風(fēng)氣，使社會保障增加覆蓋面的形勢更加嚴(yán)峻。

影響全國社會保障統(tǒng)籌層次提高。上文已述，經(jīng)濟下行使各地社會保障資金的收支壓力增加。各地經(jīng)濟發(fā)展的不平衡導(dǎo)致社會保障資金的不平衡，東部發(fā)達地區(qū)社會保障資金比較充裕，西部欠發(fā)達地區(qū)一般分布較多的落后產(chǎn)業(yè)和低端勞動力產(chǎn)業(yè)，都會使這些地區(qū)的社會保障資金比較欠缺。沒有強制規(guī)定前提下，發(fā)達地區(qū)不愿意將自己的社會保障資金在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用，這樣就導(dǎo)致社會保障資金區(qū)域不平衡加劇，制約著全國社會保障統(tǒng)籌層次的提高。

影響社會保障待遇增加。經(jīng)濟發(fā)展是社會保障發(fā)展的根本，當(dāng)經(jīng)濟增速下滑時，必然會使社會保障面臨各種各樣的問題，首先就是影響社會保障資金的籌集，上文已述，缺少融資渠道和融資資金降低的前提下，增加社會保障待遇就成為一種空談。因此，社會保障和經(jīng)濟發(fā)展要協(xié)調(diào)發(fā)展，建立社會保障水平的正常調(diào)整機制，有必要時要適當(dāng)降低社會保障水平，減少企業(yè)經(jīng)營壓力，促進經(jīng)濟發(fā)展。

2. 經(jīng)濟新常態(tài)下的機遇。

第一，人口城鎮(zhèn)化可以促進社會保障事業(yè)提標(biāo)擴面。經(jīng)濟新常態(tài)下，人口城鎮(zhèn)化進程將不斷加快，可以預(yù)見必將創(chuàng)造巨大的投資需求和消費需求，加速消費升級。人口城鎮(zhèn)化不僅可以帶來巨大的經(jīng)濟效益和財政收入，拓寬社會保障融資渠道，而且大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，也為社會保障的統(tǒng)籌層次提高和覆蓋面的擴大提供了機會。

第二，經(jīng)濟服務(wù)化將提高社會保障事業(yè)的供給質(zhì)量和效率。經(jīng)濟新常態(tài)下，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、消費結(jié)構(gòu)的升級將為公共性服務(wù)創(chuàng)造更多的發(fā)展空間，而且更加注重公共服務(wù)端的供給側(cè)改革，經(jīng)濟服務(wù)化趨勢不可避免。經(jīng)濟服務(wù)化為民間資本參與到社會保障領(lǐng)域提供了豐富的發(fā)展機遇，民間資本的參與不僅可以為社會保障事業(yè)帶來融資渠道，而且可以提高社會保障事業(yè)的供給效率和質(zhì)量。

第三，產(chǎn)業(yè)高端化為社會保障事業(yè)提供穩(wěn)定的籌資渠道。經(jīng)濟新常態(tài)下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級就是從低端產(chǎn)業(yè)向高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，高端產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險能力強，可以有效對沖宏觀經(jīng)濟的下行壓力。產(chǎn)業(yè)高端化也會給相關(guān)企業(yè)和企業(yè)職工帶來穩(wěn)定的收入，這為社會保障事業(yè)提供了穩(wěn)定的繳費主體，也為我國社會保障統(tǒng)籌層次的提高提供了機會。

第四，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展均衡化為社會保障事業(yè)統(tǒng)籌層次提高提供機會。經(jīng)濟新常態(tài)下，隨著國家對經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略性調(diào)整逐步到位，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)將趨于合理，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展日漸均衡，這些都為社會保障事業(yè)統(tǒng)籌層次提高提供機會。

四、 政策建議

第一，完善社會保障制度的頂層設(shè)計。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，立足國情實際，結(jié)合頂層設(shè)計和基層視野，從長遠角度對中國特色社會保障制度進行合理設(shè)計，科學(xué)規(guī)劃。在頂層設(shè)計過程中應(yīng)妥善處理好社會保障體系與國家宏觀經(jīng)濟政策之間、社會保障中政府、企業(yè)和個人責(zé)任主體之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及多層次之間的關(guān)系。頂層設(shè)計應(yīng)以社會公平正義為設(shè)計理念，構(gòu)建以社會保障為主體、社會福利和其他保障舉措為補充的多元格局的中國特色社會保障體系。

第二，以權(quán)責(zé)利為基礎(chǔ)劃分中央和地方政府職責(zé)。在社會保障中應(yīng)以權(quán)責(zé)利為基礎(chǔ)界定中央政府和地方政府的職責(zé)。一般而言，社會保障是社會發(fā)展的穩(wěn)定器，能夠維護社會公眾的權(quán)益平等，增進國家認(rèn)同感，因此，在社會保障事業(yè)中中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任。但我國國情是人口眾多、區(qū)域發(fā)展不平衡，由中央政府包辦所有社會保障事務(wù)是不現(xiàn)實的，因此在一些涉及地方性社會保障工作領(lǐng)域中，地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任。

第三，積極調(diào)動更多資源投入到社會保障領(lǐng)域。經(jīng)濟新常態(tài)下，經(jīng)濟下行導(dǎo)致社會保障資金的財務(wù)壓力增加，因此應(yīng)當(dāng)積極的拓寬社會保障資金的融資渠道，引導(dǎo)社會資本和市場資本進入社會保障領(lǐng)域。這樣既能緩解較大的財政壓力，又能使我國社會保障發(fā)展的資金基礎(chǔ)更加雄厚，最終也為我國社會保障統(tǒng)籌層次的提高和社會保障覆蓋面的增加提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

第四，完善配套舉措。社會保障體系領(lǐng)域的深化改革是一項系統(tǒng)性工程，需要其他配套改革同步開展，如運營管理規(guī)范化改革、精算等專業(yè)人才引進、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用等改革應(yīng)協(xié)同推進，這樣社會保障機制在實際運營中才具有科學(xué)性和操作性，才能使社會保障制度逐步完善。

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基金項目：國家社科基金重大項目“社會組織管理模式創(chuàng)新和推進路徑研究”（項目號：12ZD061）。

作者簡介：張金榮（1962-），女，漢族，吉林省安圖縣人，吉林大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為發(fā)展社會學(xué)、家庭社會學(xué)；沈辰（1986-），女，漢族，吉林省長春市人，吉林大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院博士生，研究方向發(fā)展社會學(xué)、家庭社會學(xué)。

收稿日期：2016-10-27。