“兜底人口”研究綜述

摘 要：本文梳理了“兜底人口”政策演變的脈絡(luò)和學(xué)界的研究現(xiàn)狀。認為學(xué)界從社會保障研究出發(fā)，不斷開啟對兜底人口的社會保障研究，成果很多。但依然存在研究視角更多是宏大的社會政策架構(gòu)，微觀的特征分析和描述較少；專門針對兜底人口的研究很少；對兜底人口深入的調(diào)查分析較少等問題。

關(guān)鍵詞：兜底人口；社會保障；綜述

2014年03月13日，國務(wù)院總理李克強在人民大會堂與采訪十二屆全國人大二次會議的中外記者見面，首次提出民生問題應(yīng)該?；尽⒍档拙€、促公平。之后進一步介紹兜底線是我們基本保障之外，因病、因災(zāi)等特殊原因基本保障兜不住，陷入生活窘境的，還要進行社會救助。2014年5月1日我國頒布《社會救助暫行辦法》，形成8+1社會救助格局，包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助、社會力量參與。2014年9月17日，李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定全面建立臨時救助制度，幫助群眾應(yīng)對突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難，給予應(yīng)急、過渡性救助，做到兜底線、救急難，填補社會救助體系“缺項”， 織密織好社會保障安全網(wǎng)。

2015年11月28日，習(xí)近平在中央扶貧開發(fā)工作會議上強調(diào)，要解決好“怎么扶”的問題，按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實施“五個一批”工程。其中要求對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，由社會保障來兜底，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村扶貧標準和農(nóng)村低保標準實行社會保障兜底一批。兜底人口便躍入了公眾視野，擺上了研究的臺面。

兜底人口是社會保障制度中最低層次保障的對象，是社會最后一道安全網(wǎng)必須關(guān)注和保障的對象，是社會保障的范疇。其基本的理念和理論基礎(chǔ)都源于對社會保障制度的總體研究和認識，因此有必要對社會保障制度的研究有一個大致的了解。

社會保障即是社會向社會成員提供基本的生活保障。英國是最先實行社會保障制度的國家。1942年，以威廉·貝弗里奇為首的調(diào)查委員會提出《社會保險及有關(guān)服務(wù)》的報告，即著名的“貝弗里奇報告”。至此，開啟了西方國家從搖籃到墳?zāi)沟纳鐣Ｕ象w系的建設(shè)（陳良謹，1990）。美國是最早實現(xiàn)系統(tǒng)的社會保障法律制度的國家（趙振華，2004）。美國衛(wèi)生和人類服務(wù)部社會保障總署出版《1981年世界社會保障制度》的書中，闡述把社會保障分為老年、傷殘、死亡，疾病與生育，工傷，失業(yè)，家屬經(jīng)貼（魏新武，張建新，1985）。世界各國的社會保障政策經(jīng)歷了從被動到積極、從單一到系統(tǒng)的演變（陳寧，2011）。

國外社會保障具有加強對最弱特殊群體的保障的趨勢。從20世紀40年代開始西方國家變開始不斷完善社會救助制度，總體上形成福利型、補救型、公助型和普遍型四種模式，并形成了較為完備的社會救助體系。各國通過不同形式實施社會救助政策：英國實行“生活補貼”形式；德國針對不同的情況實行專門救助項目；美國實行特困人員收入補助、撫養(yǎng)子女補助、食品券、醫(yī)療補助等政策；在日本實現(xiàn)生活救助、住宅救助、醫(yī)療救助、教育救助、謀生救助、分娩救助、安葬救助等等（林莉紅，孔繁華，2008；申學(xué)鋒，2009）。

在我國，社會保障是一個由諸多內(nèi)容構(gòu)成的綜合體系。其基本內(nèi)容主要包括：社會保險、社會救濟、社會福利、社會優(yōu)撫四個方面。社會救助是整個社會保障體系的基石，是社會保障體系的最基礎(chǔ)的制度安排，構(gòu)成了社會保險無法保障或保障后家庭收入仍然低于最低生活標準的貧困群體的一種“兜底”保障（谷紅彬，2013）。而兜底人口便是我們社會救濟最重要的保障對象。在現(xiàn)實的環(huán)境中，民政兜底的實施辦法，因地區(qū)不同而有所差異。一般而言，低保和五保戶屬于優(yōu)先考慮的對象，各地根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣戎l(fā)展水平，將會納入不同的兜底對象。比如孤兒、受災(zāi)人員等。

對兜底人口救濟制度的研究。目前關(guān)于建立系統(tǒng)的救濟制度的必要性上沒有什么爭議，學(xué)者的觀點比較統(tǒng)一。唐鈞從歷史的視角對我國救濟制度進行了全面的研究（唐鈞，2004），他認為我國救濟制度的變化最大的是救助理念從“救急、控制”到“權(quán)利”的變化。特別是在反貧困作為國家戰(zhàn)略，并提出時間表的現(xiàn)在，學(xué)界意識到解決目前2000萬無力自我脫貧對象，社會救助具有重要的意義（鄭功成，2007；蔡昉，2004；李迎生，2006）。隨著國民經(jīng)濟發(fā)展和以人為本的社會建設(shè)（彭華民，2015）理念的確立，救助制度不斷完善和推進。但也存在救助理念消極、救助方式落后、救助標準偏低、救助范圍狹窄、救助內(nèi)容單一、救助主體薄弱、救助效率不高等問題（謝勇才，丁建丁，2015）。

因此，有學(xué)者提出法制化是我國救濟制度的路徑選擇（王珂瑾，2012；謝增毅，2014），也需要建立有效的社會救助與物價上漲的聯(lián)動機制，并需要引入“適度普惠”的理念（唐鈞，2013），朝著更加積極的社會救助制度（關(guān)信平，2014）發(fā)展。

對特殊兜底人口救濟的研究。也有學(xué)者對特殊對象的研究（張興杰等，2012）。由于農(nóng)民工遭遇社會風(fēng)險的可能性比較高，抵御風(fēng)險的能力也比較低，因此應(yīng)該加大對農(nóng)民工的社會救助，針對其特殊性制定專項的社會救助政策（徐增陽，付守芳，2011）。由于計劃生育政策而產(chǎn)生的失獨家庭，越來越收到社會和國家的重視，有學(xué)者提出應(yīng)該對這類特殊群體建立專門的支持幫助機制（黃建，2013；謝勇才等，2013）。

對提高兜底人口救濟效果的研究。為提高對兜底人口救濟的有效性，有學(xué)者認為通過個案管理（高靈芝，楊洪斌，2010）、社會工作（楊榮，2014）等方式加強對兜底人口的幫助。

從以上綜述可知，國外對社會保障“兜底”人口的研究和實踐起步較早，成果較豐富，國內(nèi)研究雖然取得了較大的進步，但還需要完善和提升，主要表現(xiàn)在：

一是研究視角更多是宏大的社會政策架構(gòu)，微觀的特征分析和描述較少；

二是由于兜底人口的概念出現(xiàn)的時間不久，因此專門針對兜底人口的研究可謂微乎其微；

三是對兜底人口的特征研究更多只停留于討論層面，沒有對兜底對象進行更加深入的調(diào)查分析。

在文獻研究和實地調(diào)查基礎(chǔ)上進行更加深入對兜底人口的特征、需求，政策現(xiàn)狀、問題，并提出自己的解決辦法的研究具有重要的意義。兜底人口是社會保障制度中最低層次保障的對象，是社會最后一道安全網(wǎng)必須關(guān)注和保障的對象。

加強兜底人口的社會保障和社會救助，填補社會救助體系“缺項”，確保全民共享改革開放成果，是全面建成小康社會應(yīng)有的題中之義。對于西部地區(qū)兜底人口數(shù)量龐大、分布復(fù)雜、救助難度大，要整合政府和社會力量，按照“分類指導(dǎo)、精準扶貧，梯次推進、特困先行”的工作要求，探索構(gòu)建有效的兜底人口社會保障體系，確保社會救助和扶貧工作取得實效。

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[19] 魏興武，張建新.五十個國家社會保障制度[M].北京：勞動人事出版社，1985：1-26.

項目情況：

2016年度重慶武陵山片區(qū)扶貧開發(fā)協(xié)同創(chuàng)新中心重大委托項目（批準項目：XTCX01），《重慶武陵山片區(qū)社會保障兜底人口特征分析及政策研究》階段性成果。

作者簡介：

李澤櫸，碩士，長江師范學(xué)院傳媒學(xué)院助教，研究方向：社會政策、社會工作。