數(shù)字城市建設(shè)的問(wèn)題與對(duì)策思考

摘 要：本文從數(shù)字城市的基本概念和主要任務(wù)出發(fā)，深刻闡述了數(shù)字城市建設(shè)的重要作用，提出了目前在數(shù)字城市建設(shè)、運(yùn)行與維護(hù)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，并結(jié)合工作實(shí)際提出了具體意見(jiàn)和建議。

關(guān)鍵詞：地理信息；數(shù)字城市；地理空間框架；地理信息公共平臺(tái)

數(shù)字城市建設(shè)是國(guó)家信息化建設(shè)的重大基礎(chǔ)工程，數(shù)字城市建設(shè)不僅盤(pán)活了海量的地理空間信息資源，并且通過(guò)開(kāi)發(fā)建立權(quán)威、統(tǒng)一的地理信息公共平臺(tái)和應(yīng)用示范系統(tǒng)，為地理信息開(kāi)發(fā)利用提供了新的平臺(tái)和載體。

截至到2015年底，全國(guó)333個(gè)地級(jí)城市和476個(gè)縣級(jí)城市開(kāi)展了數(shù)字城市地理空間框架建設(shè)，開(kāi)發(fā)應(yīng)用系統(tǒng)5600余個(gè)，涉及國(guó)土、規(guī)劃、公安、環(huán)保、交通、衛(wèi)生、旅游等30多個(gè)領(lǐng)域。

數(shù)字城市建設(shè)成果在提高城市管理水平，輔助政府部門(mén)科學(xué)決策，方便百姓生產(chǎn)生活等多方面，都發(fā)揮了重要作用，并成為智慧城市建設(shè)的重要空間基礎(chǔ)。

一、數(shù)字城市的概念

近年來(lái)，數(shù)字城市的概念與大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、智慧城市一樣，充斥著各種網(wǎng)絡(luò)空間與各種平面媒體。2016年6月，筆者從百度搜索出434萬(wàn)條有關(guān)數(shù)字城市的相關(guān)報(bào)道，在360搜索中搜索出1億條相關(guān)信息。

廣義“數(shù)字城市”的概念：即城市信息化，涉及到城市信息化建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域，不僅包括各種信息化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還將涉及信息化過(guò)程中所產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和文化倫理觀念的變化與調(diào)整。

狹義“數(shù)字城市”的概念，是指數(shù)字城市地理空間框架建設(shè)，是基于地理信息系統(tǒng)（GIS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）、遙感系統(tǒng)（RS）等關(guān)鍵技術(shù)，深入開(kāi)發(fā)和應(yīng)用地理空間信息資源，建設(shè)服務(wù)于城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，服務(wù)于政府、企業(yè)、公眾，服務(wù)于人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展的信息基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)用體系。

國(guó)家測(cè)繪地理信息局在門(mén)戶網(wǎng)站上將數(shù)字城市定義為：數(shù)字城市是物質(zhì)城市在數(shù)字網(wǎng)絡(luò)空間的再現(xiàn)和反映，是以空間信息為核心的城市信息系統(tǒng)體系。

數(shù)字城市建設(shè)的任務(wù)就是利用現(xiàn)代高科技手段，充分采集、整合和挖掘城市各種信息資源（特別是空間信息資源），建立面向政府、企業(yè)、社區(qū)和公眾服務(wù)的信息平臺(tái)、信息應(yīng)用系統(tǒng)以及政策法規(guī)保障體系等。其核心技術(shù)是遙感、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)、空間決策支持、管理信息系統(tǒng)、虛擬現(xiàn)實(shí)以及寬帶網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)，主體是數(shù)據(jù)、軟件、硬件、模型和服務(wù)，本質(zhì)是計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)。

全國(guó)科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)將數(shù)字城市定義為：數(shù)字城市是以計(jì)算機(jī)技術(shù)、多媒體技術(shù)和大規(guī)模存儲(chǔ)技術(shù)為基礎(chǔ)，以寬帶網(wǎng)絡(luò)為紐帶，運(yùn)用遙感、全球定位系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)、遙測(cè)、仿真-虛擬等技術(shù)，對(duì)城市進(jìn)行多分辨率、多尺度、多時(shí)空和多種類的三維描述，即利用信息技術(shù)手段把城市的過(guò)去、現(xiàn)狀和未來(lái)的全部?jī)?nèi)容在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行數(shù)字化虛擬實(shí)現(xiàn)。

二、數(shù)字城市建設(shè)的主要內(nèi)容

經(jīng)過(guò)“十二五”期間的不斷努力，目前全國(guó)地級(jí)城市已全部建成數(shù)字城市并得到推廣應(yīng)用，近500個(gè)縣（市）啟動(dòng)數(shù)字城市建設(shè)。按照國(guó)家測(cè)繪地理信息事業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)，“十三五”期間將全面完成全國(guó)縣級(jí)以上數(shù)字城市建設(shè)任務(wù)，并形成互聯(lián)互通的數(shù)字城市地理空間框架網(wǎng)絡(luò)，為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和信息化建設(shè)以及百姓生活提供可靠、適用、網(wǎng)絡(luò)化的地理信息服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)“一張圖、一個(gè)網(wǎng)、一個(gè)平臺(tái)”。

（一）基礎(chǔ)地理信息資源建設(shè)

通過(guò)大力實(shí)施基礎(chǔ)測(cè)繪，統(tǒng)籌航空航天遙感影像獲取，不斷豐富基礎(chǔ)地理信息資源，并通過(guò)建立測(cè)繪地理信息部門(mén)和政府相關(guān)部門(mén)之間有效的交換共享機(jī)制，逐步建成包括大地測(cè)量控制、地形、地貌、地名、交通、水系、境界、地籍、城市綜合管網(wǎng)、門(mén)牌地址、房產(chǎn)、規(guī)劃、地理編碼等基本要素信息的城市基礎(chǔ)地理空間信息數(shù)據(jù)庫(kù)，并開(kāi)發(fā)高效的時(shí)空數(shù)據(jù)庫(kù)引擎，支持多類型、海量的時(shí)空數(shù)據(jù)管理與分析，實(shí)現(xiàn)歷史數(shù)據(jù)和現(xiàn)勢(shì)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)，形成完善的城市地理空間信息數(shù)據(jù)庫(kù)體系。

（二）地理信息公共平臺(tái)建設(shè)

地理信息公共平臺(tái)是數(shù)字城市建設(shè)的核心。在城市地理空間數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，建成統(tǒng)一的、權(quán)威的、標(biāo)準(zhǔn)的地理信息公共平臺(tái)，在線提供二維地圖、三維地圖、影像地圖、街景、地理編碼和數(shù)據(jù)應(yīng)用分析等基本公共服務(wù)，并提供標(biāo)準(zhǔn)的二次開(kāi)發(fā)接口，為有關(guān)部門(mén)開(kāi)發(fā)專業(yè)應(yīng)用系統(tǒng)提供技術(shù)支撐，從而實(shí)現(xiàn)地理信息與城市其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)、自然資源和人文信息的互聯(lián)互通與集成應(yīng)用。

（三）應(yīng)用示范系統(tǒng)建設(shè)

依托地理信息公共平臺(tái)設(shè)置的統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)二次開(kāi)發(fā)接口，可以開(kāi)發(fā)基于權(quán)威、統(tǒng)一的地理空間數(shù)據(jù)庫(kù)的國(guó)土、規(guī)劃、城管、稅務(wù)、旅游、商務(wù)等應(yīng)用示范系統(tǒng)，滿足國(guó)土資源、城市規(guī)劃、旅游管理等部門(mén)管理決策的需要。

通過(guò)典型示范應(yīng)用，逐步推廣數(shù)字城市建設(shè)成果，拓展數(shù)字城市應(yīng)用領(lǐng)域，著力開(kāi)發(fā)并維護(hù)各類服務(wù)于黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和相關(guān)部門(mén)的輔助決策系統(tǒng)。

針對(duì)政府部門(mén)、企事業(yè)單位和社會(huì)公眾的多樣化需求，開(kāi)發(fā)公益性的地理信息服務(wù)綜合網(wǎng)站，為政府部門(mén)規(guī)劃決策、企事業(yè)單位發(fā)展布局、經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)及市民出行、購(gòu)物、旅游、商務(wù)等各種活動(dòng)等提供專業(yè)、及時(shí)、方便的地理空間信息服務(wù)。

三、數(shù)字城市建設(shè)的作用

隨著我國(guó)數(shù)字城市建設(shè)及應(yīng)用進(jìn)程的不斷加快，數(shù)字城市建設(shè)成果已在城市規(guī)劃建設(shè)、資源、環(huán)境管理、政府應(yīng)急處置、服務(wù)百姓生活等眾多領(lǐng)域發(fā)揮作用，逐漸成為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、促進(jìn)城市科學(xué)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

（一）數(shù)字城市是領(lǐng)導(dǎo)決策的重要工具

數(shù)字城市建設(shè)以地理空間信息為基礎(chǔ)，使現(xiàn)代城市管理更加精準(zhǔn)、精致與可視化。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)可以通過(guò)數(shù)字城市地理信息公共平臺(tái)準(zhǔn)確掌握城市資源環(huán)境變化狀況，科學(xué)合理地配置各種要素與資源，優(yōu)化城市發(fā)展空間布局，從而顯著提升城市管理水平，有效地避免城市管理的盲目、無(wú)序狀態(tài)。

（二）數(shù)字城市是城市管理的重要平臺(tái)

數(shù)字城市建設(shè)的地理信息公共平臺(tái)，為其他專業(yè)部門(mén)的空間規(guī)劃、位置服務(wù)和綜合分析奠定了基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人文信息的空間統(tǒng)計(jì)分析和決策支持。

在數(shù)字城市的支持下，城市管理能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)任意地方、任意時(shí)間的準(zhǔn)確覆蓋，實(shí)現(xiàn)由部件管理到事件管理、由粗放管理到精確管理、由多頭管理到統(tǒng)一管理、由被動(dòng)管理到主動(dòng)管理的轉(zhuǎn)變，從而顯著提升城市管理水平。

（三）數(shù)字城市是城市信息化的重要設(shè)施

數(shù)字城市搭建了統(tǒng)一、權(quán)威的地理信息公共平臺(tái)。在數(shù)字城市統(tǒng)一的地理空間基底上，政府各部門(mén)、各單位的資源能夠?qū)崿F(xiàn)有效地交換共享與利用，徹底消除了部門(mén)間的“信息孤島”和行業(yè)信息壟斷，促進(jìn)政務(wù)等信息資源的高效利用。

網(wǎng)絡(luò)化的城市管理信息系統(tǒng)，打破了城市管理的條塊分割，建立了城市管理聯(lián)動(dòng)新機(jī)制，有效提升了城市信息化水平。

（四）數(shù)字城市是提高生活質(zhì)量的重要幫手

數(shù)字城市建設(shè)直接惠及百姓民生，方便群眾生產(chǎn)生活。人們通過(guò)數(shù)字城市這個(gè)平臺(tái)，足不出戶就可以詳細(xì)了解城市空間布局、房產(chǎn)規(guī)劃地鐵走向以及城市風(fēng)土人情、餐飲食宿、購(gòu)物娛樂(lè)、旅游景點(diǎn)等信息，可以合理規(guī)劃旅行行程和運(yùn)動(dòng)路線；通過(guò)登錄各部門(mén)網(wǎng)站，可以從不同角度、全方位地了解城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)的情況，分享數(shù)字城市帶來(lái)的便捷與高效、時(shí)尚與快樂(lè)。

四、數(shù)字城市建設(shè)存在的問(wèn)題

數(shù)字城市建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，不僅需要有完善的政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系作為支撐，也需要各級(jí)政府及政府各有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合、共同推動(dòng)。

根據(jù)目前已經(jīng)建成的數(shù)字城市成果應(yīng)用效果來(lái)看，在數(shù)字城市建設(shè)、運(yùn)行與維護(hù)管理過(guò)程中，還存在著以下突出問(wèn)題。

（一）地理信息數(shù)據(jù)更新缺乏保障

按照國(guó)家測(cè)繪地理信息局和省級(jí)測(cè)繪地理信息行政主管部門(mén)的有關(guān)規(guī)定，數(shù)字城市地理空間框架建設(shè)周期一般都在2-3年。

在數(shù)字城市建設(shè)周期內(nèi)，各級(jí)政府把數(shù)字城市地理空間框架建設(shè)作為一個(gè)具體項(xiàng)目來(lái)實(shí)施，不僅明確專門(mén)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，安排專項(xiàng)資金予以保障，同時(shí)，通過(guò)項(xiàng)目招投標(biāo)方式確定了技術(shù)支撐單位，從政府多個(gè)層面上切實(shí)加以推動(dòng)。

但數(shù)字城市建設(shè)項(xiàng)目通過(guò)驗(yàn)收以后，由于缺乏有效的資金保障，地理空間信息由于沒(méi)有及時(shí)更新而缺乏現(xiàn)勢(shì)性，從而影響數(shù)字城市建設(shè)成果應(yīng)用。

目前，雖然《測(cè)繪法》、《基礎(chǔ)測(cè)繪條例》等法律、法規(guī)都對(duì)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)更新和投入有明確的法律規(guī)定，但大部分市、縣（市）基礎(chǔ)測(cè)繪經(jīng)費(fèi)都未能列入財(cái)政預(yù)算和規(guī)劃之中，形成測(cè)繪地理信息事業(yè)發(fā)展的一個(gè)明顯短板。

因此，地理信息數(shù)據(jù)的持續(xù)更新問(wèn)題，是現(xiàn)行數(shù)字城市建成后各級(jí)測(cè)繪地理信息行政主管部門(mén)所面臨著的一個(gè)突出問(wèn)題。

（二）地理信息公共平臺(tái)運(yùn)行維護(hù)問(wèn)題

數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性決定平臺(tái)的生命力，平臺(tái)的有效有序運(yùn)行決定應(yīng)用的廣度和深度。

地理信息公共平臺(tái)通過(guò)建設(shè)多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)用服務(wù)系統(tǒng)和開(kāi)放的二次開(kāi)發(fā)接口，滿足其他有關(guān)部門(mén)開(kāi)發(fā)建設(shè)地理信息應(yīng)用系統(tǒng)和利用地理空間信息數(shù)據(jù)的需要。

地理信息公共平臺(tái)建成以后，不僅需要有專門(mén)的信息基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)保障，還需要有專門(mén)的機(jī)構(gòu)和專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍做支撐。

目前，市、縣（市）測(cè)繪地理信息行政主管部門(mén)專業(yè)技術(shù)人員少、技術(shù)素質(zhì)低，很難承擔(dān)起地理信息公共平臺(tái)的運(yùn)行、維護(hù)任務(wù)。誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)地理信息公共平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)與維護(hù)管理問(wèn)題，是數(shù)字城市建成后各級(jí)測(cè)繪地理信息行政主管部門(mén)面臨的又一個(gè)突出問(wèn)題。

（三）地理信息共享利用進(jìn)展緩慢

地理信息公共平臺(tái)把分散在各地、各部門(mén)的地理信息數(shù)據(jù)資源整合為邏輯上集中、物理上分布的統(tǒng)一的地理信息資源，成為國(guó)家信息化的重要基礎(chǔ)設(shè)施之一，并通過(guò)建設(shè)多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)接口，滿足各部門(mén)和社會(huì)公眾開(kāi)發(fā)利用需要，同時(shí)，也為共享利用和交換地理空間信息數(shù)據(jù)提供了一個(gè)權(quán)威的平臺(tái)。

但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各有關(guān)部門(mén)行業(yè)壟斷、部門(mén)分割嚴(yán)重，“信息孤島”比比皆是，如果沒(méi)有強(qiáng)有力的制度上的約束和強(qiáng)制力保障，各級(jí)測(cè)繪地理信息行政主管部門(mén)雖然搭建了地理信息公共平臺(tái)，但地理信息數(shù)據(jù)共享和交換依然面臨著諸多困難。

（四）地理空間信息服務(wù)存在短板

公眾版的地理信息公共平臺(tái)（天地圖網(wǎng)站）建設(shè)，是各級(jí)測(cè)繪地理信息行政主管部門(mén)創(chuàng)新地理信息服務(wù)方式、為社會(huì)公眾在線提供地理信息服務(wù)的重大制度安排和技術(shù)支撐，也是以政府投入為主的公益性基礎(chǔ)工程。

目前，全省31個(gè)省級(jí)節(jié)點(diǎn)已全部接入國(guó)家天地圖主節(jié)點(diǎn)，大部分地級(jí)市的天地圖建設(shè)也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步和發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)了與國(guó)家天地圖網(wǎng)站的互聯(lián)互通。

但如何實(shí)現(xiàn)地理空間信息的增值服務(wù)，最大限度地實(shí)現(xiàn)測(cè)繪地理信息的自身價(jià)值，需要我們認(rèn)真研究解決。長(zhǎng)期以來(lái)，測(cè)繪地理信息部門(mén)重采集、輕應(yīng)用，在產(chǎn)品營(yíng)銷上存在明顯的短板。在中央大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新形勢(shì)下，如何發(fā)揮我們自身的地理信息資源優(yōu)勢(shì)，充分利用地理信息公共平臺(tái)和天地圖網(wǎng)站來(lái)取得最大的經(jīng)濟(jì)收益，需要我們認(rèn)真地進(jìn)行思考和研究。

五、關(guān)于數(shù)字城市建設(shè)的建議

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)

各級(jí)測(cè)繪地理信息行政主管部門(mén)在數(shù)字城市建設(shè)、推廣及運(yùn)營(yíng)、維護(hù)過(guò)程中，要把制度建設(shè)放在十分突出的位置上抓緊抓好。要結(jié)合本地實(shí)際，積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厝舜?、政府及政府有關(guān)部門(mén)，抓緊制定地理信息數(shù)據(jù)更新、數(shù)據(jù)交換共享利用、平臺(tái)運(yùn)行維護(hù)管理等相應(yīng)的政策法規(guī)和規(guī)章，保障基礎(chǔ)地理信息資源的持續(xù)更新和地理信息公共平臺(tái)的有效運(yùn)行與維護(hù)，逐步建立起科學(xué)合理的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）完善投入機(jī)制

要進(jìn)一步理順基礎(chǔ)測(cè)繪財(cái)政投入體制機(jī)制，確實(shí)將基礎(chǔ)測(cè)繪列入各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃及財(cái)政預(yù)算，逐步建立起穩(wěn)定的、持續(xù)增加的基礎(chǔ)測(cè)繪經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制，并將數(shù)字城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與管理作為基礎(chǔ)測(cè)繪工作的重要內(nèi)容切實(shí)加以推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)字城市全生命周期的更新、維護(hù)和管理。

（三）健全管理體制

數(shù)字城市建設(shè)成果是現(xiàn)代城市十分重要的空間基礎(chǔ)設(shè)施，各級(jí)政府和測(cè)繪地理信息行政主管部門(mén)要在現(xiàn)有的行政管理體制下，進(jìn)一步充實(shí)測(cè)繪地理信息管理人員，建立相應(yīng)的地理信息數(shù)據(jù)管理和分發(fā)服務(wù)技術(shù)支撐體系，統(tǒng)一進(jìn)行各類空間數(shù)據(jù)資源的管理、維護(hù)和應(yīng)用服務(wù)，以最大程度地發(fā)揮地理空間框架數(shù)據(jù)的作用。

（四）加強(qiáng)推廣應(yīng)用

各級(jí)測(cè)繪地理信息行政主管部門(mén)要通過(guò)建立明確的數(shù)字城市建設(shè)成果推廣應(yīng)用評(píng)價(jià)考核體系，劃定目標(biāo)，明確責(zé)任，力爭(zhēng)3-5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)數(shù)字城市地理信息公共平臺(tái)在政府部門(mén)間的全覆蓋，并定期發(fā)布數(shù)字城市建設(shè)應(yīng)用成果，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)數(shù)字城市向智慧城市過(guò)渡。

同時(shí)，要注重發(fā)揮電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等新聞媒體的作用，大力推廣、總結(jié)數(shù)字城市應(yīng)用的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷擴(kuò)大數(shù)字城市建設(shè)成果應(yīng)用對(duì)政府決策、部門(mén)管理和百姓生活所帶來(lái)的積極影響。

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作者簡(jiǎn)介：

姚欣宇（1990-），女，遼寧莊河人，助理工程師，專門(mén)從事信息管理與地理信息系統(tǒng)研究。